CC BY
107
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА -ОСНОВА РЕОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Ключевые слова: социально-экономическое развитие, финансовый потенциал, финансовое состояние, регионы.
В современных рыночных условиях динамичное развитие регионов-субъектов Российской Федерации и уровень их благосостояния во многом зависят от разработки и успешной реализации региональными органами власти стратегии социально-экономического развития, предусматривающей наиболее полное и рациональное использование конкурентных преимуществ того или иного региона.
H.U. NIKONOVA THE BUDJETARYPOLICY OF THE STATE AS THE BASIS OF THE REORGANIZATION OF THE INTERBUDJETRELATIONS
Key words: socio-economic development, financial potential, financial condition, regions.
The dynamic development of the Russian regions and the standard of their well- being at the present - day market in many respects depend on socio-economic development strategy, and this strategy is worked out and fulfilled by the regional authority. This strategy stupulates the best using of competitive advantages of any region.
Бюджетная политика государства - главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы - т.е. совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными органами. При этом обоснованное разграничение их доходных полномочий - это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор. Разграничение расходных полномочий также определяет эффективность общественного сектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры. Предоставление финансовой помощи через межбюджет-ные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития.
Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать прежде всего оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.
Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается меж-бюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях). В наше время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности прямых расходов
федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов, учет региональных потребностей при выполнении целевых федеральных программ научно-технического развития, усиление роли государственного сектора в создании «точек роста» в конкретных территориях.
Достаточно сложной проблемой является разработка бюджетной политики относительно депрессивных регионов. При этом следует иметь в виду не столько стимулирование экономического роста в данных территориях, сколько прекращение падения производства, стабилизацию сложившегося положения. Острота проблемы депрессивных регионов значительно снижается при адекватной макроэкономической политике. В частности, снижение импорта продовольствия вследствие девальвации рубля в свое время привело к увеличению спроса на отечественную сельскохозяйственную продукцию. Это заметно снизило как социальную, так и экономическую напряженность в ряде депрессивных районов. Очевидно, что проведение адекватной федеральной политики доходов и заработной платы, в частности установление официальной минимальной оплаты труда на уровне прожиточного минимума, приведет к росту потребления населением продовольственных товаров и тем самым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство. Такие изменения способны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных аграрных регионов. Меры макроэкономической политики также могут повлиять на улучшение положения в регионах с преимущественным развитием других отраслей экономики. Увеличение совокупного спроса приведет к востребованности продукции соответствующей отрасли на внутреннем рынке. Во многих случаях мерами традиционной политики не удастся вывести депрессивные регионы даже на траекторию восстановительного роста. Это связано с тем, что имеющиеся производственные мощности крайне изношены, не позволяют выпускать необходимую продукцию. В таких условиях нельзя исключать возможность использования такого метода поддержки экономики, как государственный заказ, а также создания государственных унитарных предприятий. Эти предприятия могли бы работать с меньшей рентабельностью, чем частные. Основная цель их функционирования не только в обеспечении занятости населения, но и в подготовке квалифицированных кадров. Впоследствии наличие подготовленных кадров и инфраструктуры позволило бы сформировать более выгодные условия для привлечения в депрессивные регионы частного капитала.
Современное состояние межбюджетных отношений в России определяется рядом моментов, в частности причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов федерации, критериями и методами ее выравнивания. Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов федерации являются:
- уровень экономического развития регионов;
- степень их обеспеченности природными ресурсами;
- различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;
- неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.
Отличительной чертой межбюджетных отношений между федерацией и ее
субъектами в 2007 г. являлось использование в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами федерации собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам.
В составе межбюджетных трансфертов, как и в предшествующие годы, находятся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Фе-
дерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций (таблица).
Основные изменения структуры межбюджетных трансфертов, млрд руб.
Структура Годы Отклоне- ние
2006 2007
Межбюджетные трансферты 529,4 777,2 247,8
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 228,2 260,4 32,2
Фонд софинансирования социальных расходов 26,2 33,5 7,3
Дотации бюджетам субъектов РФ на обеспечение сбалансированности бюджетов 25,0 34,6 9,6
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 1,4 2,0 0,6
Фонд регионального развития 2,7 4,2 1,5
Фонды компенсаций 73,8 153,9 80,1
Прочие межбюджетные трансферты 172,1 288,6 116,5
Дотации и субвенции 15,8 16,7 0,9
Современная бюджетная политика, включая ее составную часть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой политики является ее реализация с помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в смысле объекта приложения инструментов. В данной связи, если исходить из федерального бюджета на 2007 г. и среднесрочную перспективу, стране предстоит решить следующие задачи:
1. Стимулирование инструментами налоговой политики позитивных структурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупной налоговой нагрузки на бизнес. Самый высокий уровень налогового бремени, по итогам 2005 г., был в секторе добычи полезных ископаемых (51,6%). Минимальный уровень налоговой нагрузки - в сельском хозяйстве (4,3%) и социальной сфере (8,3%). В обрабатывающих производствах уровень налоговой нагрузки в данный период составил 19,1%. Тем самым сокращается разрыв в инвестиционной привлекательности сырьевого и перерабатывающего секторов, что является необходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и ухода от так называемой «голландской болезни».
2. Достижение стабильно низкого уровня инфляции. Устойчивость российского рубля является тем условием, при котором экономика работает эффективно и бесперебойно. Низкая инфляция создает благоприятные условия для накопления и инвестирования средств в результате сокращения риска потери покупательной способности денег; укрепляются и получают возможность эффективно функционировать кредитные и финансовые рынки. Сохранение в течение последних лет высоких темпов инфляции формирует высокие инфляционные ожидания, которые носят инерционный характер, и превышение инфляцией установленных ориентиров приводит к ее ожидаемому автоматическому росту, сохранению высокой склонности к потреблению.
3. Реализация приоритетных национальных проектов, направленных на модернизацию социальной сферы, в том числе в сфере здравоохранения и образования, обеспечения населения доступным и комфортным жильем. Значительный социальный эффект будет также иметь реализация национального проекта в сфере АПК.
Следует отметить, современная бюджетная политика государства направлена в ближайшей перспективе, помимо мобилизации доходов в бюджеты всех
уровней и реализации бюджетных расходов государства (общества), как минимум, на решение еще двух очень важных задач, а именно: модернизацию (реформирование, совершенствование) межбюджетных отношений и создание необходимых предпосылок экономического роста страны. Действительно, для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, откуда, согласно концепции финансового выравнивания, происходит перераспределение средств между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разных субсидий.
В связи с этим применяется механизм «вертикального» и «горизонтального» выравнивания. «Вертикальное» выравнивание подразумевает наличие собственных финансовых полномочий у всех трех уровней государственной власти, включая местный. Реализация налоговых поступлений происходит частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, территориальные и местные налоги, а также в соответствии с так называемым налоговым союзом, в который входят важнейшие по поступлениям в казну налоги (налог на доход, налог на прибыль корпораций и т.д.).
Таким образом, наличие собственных налоговых источников не обеспечивает финансирование всех социально необходимых потребностей. Для того чтобы компенсировать имеющиеся несоответствия, требуется ввести механизм «горизонтального» выравнивания, так как существуют объективные исторические, географические и социально-экономические различия не только между отдельными регионами, но и отдельными образованиями внутри регионов. В основном несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий и дифференциацией их доходных потенциалов, т.е. с нарушением баланса ОЭП. Различия возникают по причинам, не зависящим от самих территорий, таких, как отсутствие природных ресурсов, неблагоприятная демографическая структура населения, и др.
Построение системы межбюджетного выравнивания, учитывающей и общегосударственные, и территориальные интересы, - проблема чрезвычайно сложная. Выравнивающая система создается для того, чтобы решить следующие задачи:
- устранить несоответствие между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;
- сблизить уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий;
- стимулировать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;
- ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.
Создание идеальной системы межбюджетного выравнивания, решающей все перечисленные выше проблемы, - весьма сложный процесс, поэтому целесообразно ранжировать все поставленные задачи по степени актуальности и ориентировать систему выравнивания согласно выявленным предпочтениям, направляя ее на подчинение определенному порядку, который обеспечивал бы территориальным органам власти возможность планировать свою бюджетнофинансовую деятельность в соответствии с возможными расходами. Для поддержания стабильности хозяйства региона, обеспечения сбалансированного функционирования различных отраслей экономики, представленных в регионе, большое значение имеет финансовый потенциал региона, на объем и структуру которого влияет множество факторов, среди которых можно выделить: уровень развития производительных сил, наличие производственного потенциала,
отраслевую структуру экономики, наличие трудовых, сырьевых, производственных ресурсов, а также на финансовое состояние регионов существенное влияние оказывают действующая налоговая система и порядок формирования бюджетов.
Таким образом, в современных рыночных условиях динамичное развитие регионов-субъектов Российской Федерации и уровень их благосостояния во многом зависят от разработки и успешной реализации региональными органами власти стратегии социально-экономического развития, предусматривающей наиболее полное и рациональное использование конкурентных преимуществ того или иного региона.
НИКОНОВА ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА родилась в 1971 г. Окончила Чувашский государственный педагогический университет, финансово-экономический колледж (г. Канаш), Санкт-Петербургскую инженерно-экономическую академию. Старший преподаватель кафедры финансов Чебоксарского кооперативного института Российского университета кооперации. Область научных интересов - повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами, межбюджетные отношения и бюджетное регулирование, основные направления бюджетно-налоговой политики Чувашской Республики. Автор 25 научных и учебно-методических работ.
