CC BY
13ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 336. 145.1
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
Е.Ю. Никонова
Бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы, в том числе на предстоящий финансовый год. Бюджетная политика в новых условиях хозяйствования нацеливает на повышение устойчивости доходной части бюджета.
Достаточно сложной проблемой является разработка бюджетной политики относительно депрессивных регионов. При этом следует иметь в виду не столько стимулирование экономического роста в данных территориях, сколько прекращение падения производства, стабилизацию сложившегося положения. Острота проблемы депрессивных регионов значительно снижается при адекватной макроэкономической политике. В частности, снижение импорта продовольствия вследствие девальвации рубля в свое время привело к увеличению спроса на отечественную сельскохозяйственную продукцию. Это заметно снизило как социальную, так и экономическую напряженность в ряде депрессивных районов. Очевидно, что проведение адекватной федеральной политики доходов и заработной платы, в частности, установление официальной минимальной оплаты труда на уровне прожиточного минимума, приведет к росту потребления населением продовольственных товаров и тем самым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство. Такие изменения способны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных аграрных регионов. Меры макроэкономической политики также
могут повлиять на улучшение положения в регионах с преимущественным развитием других отраслей экономики. Увеличение совокупного спроса приведет к востребованности продукции соответствующей отрасли на внутреннем рынке. Во многих случаях мерами традиционной политики не удастся вывести депрессивные регионы даже на траекторию восстановительного роста. Это связано с тем, что имеющиеся производственные мощности крайне изношены, не позволяют выпускать необходимую продукцию. В таких условиях нельзя исключать возможность использования такого метода поддержки экономики, как государственный заказ, а также создания государственных унитарных предприятий. Эти предприятия могли бы работать с меньшей рентабельностью, чем частные. Основная цель их функционирования не только в обеспечении занятости населения, но и в подготовке квалифицированных кадров. Впоследствии наличие подготовленных кадров и — инфраструктуры позволило бы сформировать более выгодные условия для привлечения в депрессивные регионы частного капитала.
Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы - т.е. совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местны-
ми органами. При этом обоснованное разграничение их доходных полномочий — это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор. Так же разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественного сектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры.
Бюджетная политика государства — главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Предоставление финансовой помощи через межбюджетные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития.
В наше время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах Федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выполнении целевых федеральных программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании «точек роста» в конкретных территориях.
Реализация реформы местного самоуправления является значительным этапом в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти - органов местного самоуправления. Социальное предназначение местного самоуправления, его основная функция в обществе и государстве - обеспечить эффективное решение населением вопросов местного значения.
Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать прежде всего оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и соответственно уровнями бюджетной системы; а
также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.
Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).
Современное состояние межбюджетных отношений в России определяется рядом моментов, в частности, причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, критериями и методами ее выравнивания.
Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации являются:
> уровень экономического развития регионов;
> степень их обеспеченности природными ресурсами;
> различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;
> неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.
Отличительной чертой межбюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами в 2007 г. является использование в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Федерации собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов регионам.
В составе межбюджетных трансфертов, как и в предшествующие годы, находятся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций (см. таблицу).
Предусмотрено дополнительное увеличение ФФПР на 9,1 млрд руб., распределение которых осуществлено с учетом поощрения регионов, достигших за последние три года роста налоговых и неналоговых доходов, сокращения кредиторской задолженности темпами, превышающими средне -российский уровень, а также имеющих долю кредиторской задолженности в объеме доходов ниже среднероссийского уровня.
Современная бюджетная политика,
Основные изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2007 г. (млрд руб.)
Структура Утверждено на 2006 г. Проект на 2007 г. Отклонение
Межбюджетные трансферты 529,4 777,2 247,8
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 228,2 260,4 32,2
Фонд софинансирования социальных расходов 26,2 33,5 7,3
Дотации бюджетам субъектов РФ на обеспечение сбалансированности бюджетов 25,0 34,6 9,6
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 1.4 2,0 0,6
Фонд регионального развития 2,7 4,2 1,5
Фонды компенсаций 73,8 153,9 80,1
Прочие межбюджетные трансферты 172,1 288,6 116,5
Дотации и субвенции 15,8 16,7 0,9
включая ее составную часть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, создания условий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой политики является ее реализация с помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в смысле объекта приложения инструментов. В данной связи, если исходить из федерального бюджета на 2007 г. и среднесрочную перспективу, стране предстоит решить следующие задачи.
1. Стимулирование инструментами налоговой политики позитивных структурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупной налоговой нагрузки на бизнес. Самый высокий уровень налогового бремени, по итогам 2005 г., был в секторе добычи полезных ископаемых (51,6 %). Минимальный уровень налоговой нагрузки — в сельском хозяйстве (4,3 %) и социальной сфере (8,3 %). В обрабатывающих производствах уровень налоговой нагрузки в данный период составил 19,1 %. Тем самым сокращается разрыв в инвестиционной привлекательности сырьевого и перерабатывающего секторов, что является необходимым условием для прогресса в диверсификации экономики и ухода от «голландской болезни».
2. Достижение стабильно низкого уровня инфляции. Устойчивость российского рубля является тем условием, при котором
экономика работает эффективно и бесперебойно. Низкая инфляция создает благоприятные условия для накопления и инвестирования средств в результате сокращения риска потери покупательной способности денег; укрепляются и получают возможность эффективно функционировать кредитные и финансовые рынки. Сохранение в течение последних лет высоких темпов инфляции формирует высокие инфляционные ожидания, которые носят инерционный характер, и превышение инфляцией установленных ориентиров приводит к ее ожидаемому автоматическому росту, сохранению высокой склонности к потреблению.
Инфляция отражает усредненную оценку индекса потребительских цен, исходя из структуры расходов различных доходных групп населения. Средний рост потребительских цен за 2001-2005 гг. составил 13,4 %. При этом уровень инфляции для наименее обеспеченного населения (1-я и 2-я децильные группы) за этот период был на 1,5 процентного пункта выше, чем средний уровень инфляции. Это превышение обусловлено, прежде всего, интенсивным ростом цен на платные услуги для данной группы граждан (25,8 5% против 21 %в среднем по всем домохозяйствам) и цен на непродовольственные товары (7,1 % против 6,4 %). Основным фактором высокой инфляции является ускоренный рост денежного предложения опережающий рост спроса на деньги. Поэтому базовая инфляция в 2001-2004гг. оставалась стабильно высокой — 10-11 % в год, в 2005г.
базовая инфляция составила 8,3 %. Это связано с тем, что ежегодно темпы роста денежных агрегатов складываются существенно выше, чем предусматривается основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на очередной год.
Следует отметить, что экономика и денежно-кредитная сфера по прежнему в значительной степени зависят от динамики цен на нефть. С августа 2005 по август 2006 г. по мере пересмотра прогноза цен на нефть изменялись параметры денежно-кредитной и курсовой политики. Так, если при прогнозируемой цене на нефть в 2007 г. в размере 35 долл. США/бар, (дата прогноза — август 2005 г.) индекс потребительских цен прогнозировался в размере 6-7,5%, среднегодовой курс рубля к доллару США— 28,6 руб. / долл. США, повышение реального эффективного курса рубля — 3,7 %, то при прогнозируемой цене на нефть 61 долл. США (дата прогноза — август 2006г.) индекс потребительских цен прогнозируется в размере 6,58%, среднегодовой курс рубля к доллару США — 26,5 руб. /долл. США, повышение реального эффективного курса рубля — 4,8%. Повышение прогнозируемых цен на нефть увеличивает величину дополнительных доходов экономики, не направляемых в Стабилизационный фонд и используемых для финансирования расходов бюджета. Результатом проводимой бюджетной политики, направленной на использование дополнительных доходов бюджета, поступающих в результате высоких цен на нефть, стало увеличение непроцентных расходов с 14,9% ВВП в 2004г. до 15,3% ВВП в 2005г. и 15,4% ВВП в 2006г. В 2007г., по проекту федерального бюджета, непроцентные расходы составят примерно 17 % ВВП.
В 2007-2009гг. непроцентные расходы федерального бюджета увеличатся в реальном выражении на 8,4 % в среднем за год, в том числе в 2007 г. — на 17,1%. При этом прирост непроцентных расходов в 2007-2009гг. предусматривается более медленными темпами — 7% в среднем за год, в том числе в 2007г. — 14,3%. Понятно, что параметры федерального бюджета на 2008-2009гг. являются ориентировочными и вполне возможно потенциальное увеличение расходов в эти годы. Это свидетельствует о недостаточно жестком бюджетном планировании. В результате роль бюджета в качестве регулятора экономики сокращается.
В данной связи в целях повышения эффективности координации бюджетной и де-
нежно-кредитной политики потребуются дополнительные механизмы, ограничивающие прирост непроцентных расходов федерального бюджета, в частности, закрепление уровня расходов как доли к ВВП или установление фиксированного размера использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) к ВВП.
3. Реализация приоритетных национальных проектов, направленных на модернизацию социальной сферы, в том числе в сфере здравоохранения и образования, обеспечения населения доступным и комфортным жильем. Значительный социальный эффект будет также иметь реализация национального проекта в сфере АПК.
Совокупный объем средств, предусмотренных на финансирование национальных проектов, в 2007 г. составляет с учетом гарантий — 264,3 млрд руб., без учета гарантий — 230,78 млрд руб., т. е. прирост по отношению к предыдущему году — 79,78 млрд руб.
Объем средств на финансирование национального проекта «Образование» в 2007 г. составит 48,9 млрд руб. (увеличение на 19,6 млрд руб.), «Здоровье» — 107,7 млрд руб. (45,3 млрд руб.), «АПК» — 23,4 млрд руб. (1,5 млрд руб.), «Доступное и комфортное жилье» (без учета гарантий) — 50,78 млрд руб. (13,58 млрд руб.).
Реализация мероприятий в области образования в 2007 г. и в среднесрочной перспективе будет направлена на повышение качества и доступности образования, развитие системы непрерывного профессионального образования, формирование эффективного рынка образовательных услуг, повышение инвестиционной привлекательности сферы образования, а также переход на принципы подушевого финансирования при реализации образовательных программ. Реализация государственной политики по указанным направлениям позволит создать условия для повышения качества «человеческого капитала». Ожидается рост численности детей в дошкольных образовательных учреждениях — с 4 542,6 тыс. чел. в 2005 г. до 5 097,1 тыс. чел. в 2009 г., прием в образовательные учреждения начального профессионального образования в 2009 г. может составить 849,6—873,9 тыс. чел. против 778 тыс. чел. в 2005 г., увеличение численности студентов к 2009 г. составит 1,7-2,6 % по сравнению с 2005 г.
Политика в сфере здравоохранения в 2007-2009 гг. будет направлена на улучшение состояния здоровья населения путем улучшения доступности и качества медицинской
помощи, профилактики заболеваний за счет создания условий предоставления медицинских услуг, соответствующих потребностям населения и современному уровню развития медицинской науки и технологий.
Концепции демографического развития России на период до 2015 г. предусматривается увеличение размеров пособий по материнству и детству (пособий по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и пособий женщинам при постановке на учет в ранние сроки беременности). На реализацию этих мероприятий (без учета расходов на предоставление базового материнского капитала) будет направлено 32,3 млрд руб.
В 2007-2009 гг. будут также реализованы федеральные целевые программы «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007-2011 годы», «Дети России (на 2007-2010 годы)», а также ведомственные и региональные целевые программы, что позволит направить финансовые ресурсы на решение наиболее значимых проблем здравоохранения, связанных с улучшением состояния здоровья населения.
Развитие АПК будет осуществляться по трем основным направлениям:
1) ускоренное развитие животноводства;
2) стимулирование развития малых форм хозяйствования;
3) обеспечение жильем молодых специалистов и их семей на селе.
Данный национальный проект предполагает затраты объемом 23,4 млрд руб., он позволит существенно снизить уровень сельской бедности и привлечь в аграрный сектор молодых специалистов, а также повысит продовольственную безопасность страны и конкурентоспособность отечественного сельского хозяйства.
Таким образом, современная бюджетная политика государства направлена в ближайшей перспективе, помимо мобилизации доходов в бюджеты всех уровней и реализации бюджетных расходов государства (общества), как минимум, на решение еще двух очень важных задач, а именно: модернизацию (реформирование, совершенствование) меж-бюджетных отношений и создание необходимых предпосылок экономического роста страны. Действительно, для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, откуда, согласно концепции финансо-
вого выравнивания, происходит перераспределение средств между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разных субсидий.
В связи с данной проблемой применяется механизм «вертикального» и «горизонтального» выравнивания. «Вертикальное» выравнивание подразумевает наличие собственных финансовых полномочий у всех трех уровней государственной власти, включая местный. Реализация налоговых поступлений происходит частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, территориальные и местные налоги, а также в соответствии с так называемым налоговым союзом, в который входят важнейшие по поступлениям в казну налоги (налог на доход, налог на прибыль корпораций и т. д.)
Построение системы межбюджетного выравнивания, учитывающей и общегосударственные, и территориальные интересы, проблема чрезвычайно сложная. Выравнивающая система создается для того, чтобы решить следующие задачи:
- устранить несоответствие между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;
- сблизить уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий;
- стимулировать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;
- ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.
Создание идеальной системы межбюд-жетного выравнивания, решающей все перечисленные выше проблемы, невозможно, поэтому целесообразно ранжировать все поставленные задачи по степени актуальности и ориентировать систему выравнивания согласно выявленным предпочтениям, направляя ее на подчинение определенному порядку, который обеспечивал бы территориальным органам власти возможность планировать свою бюджетно-финансовую деятельность в соответствии с возможными расходами. Стихийность распределения федеральных расходов, отсутствие четкой региональной политики неизбежно ведет к нарастанию резких территориальных диспропорций, потенциально усиливающих на-
пряженность в отношениях между «центром» и регионами, раскалывающих общее рыночное пространство России и усложняющих проведение реформ в регионах.
Таким образом, разграничение расходных бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы не может и не должно ограничиваться распределением статей расходов. Оно должно органически включать в себя и разработку процедур эффективного управления бюджетным процессом посредством установления и реализации нормативов бюджетного обеспечения социальных гарантий, и механизмы, обеспечивающие соблюдение этих гарантий; формирование системы критериев оценки развития регионов, обеспечивающей финансирование приоритетных и высокоэффективных региональных и межрегиональных программ, а также многие другие аспекты реализации принципов бюджетного федерализма.
В действительности превышение объема функций, возлагаемых на субфедераль-ные органы власти, над их возможностями по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников приводит к несбалансированности бюджетов по «вертикали», что в свою очередь вызывает необходимость субсидирования за счет федерального бюджета с более широкой доходной базой.
Таким образом, наличие собственных налоговых источников не обеспечивает финансирование всех социально необходимых потребностей. Для того, чтобы компенсировать имеющиеся несоответствия, требуется ввести механизм «горизонтального» выравнивания, так как существуют объективные исторические, географические и социально -экономические различия не только между отдельными регионами, но и отдельными образованиями внутри регионов. В основном несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий и дифференциацией их доходных потенциалов, т.е. с нарушением баланса ОЭП. Различия возникают по причинам, не зависящим от самих территорий, таких, как отсутствие природных ресурсов, неблагоприятная демографическая структура населения, и др.
Построение системы межбюджетного выравнивания, учитывающей и общегосударственные, и территориальные интересы, проблема чрезвычайно сложная. Выравнива-
ющая система создается для того, чтобы решить следующие задачи:
- устранить несоответствие между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;
- сблизить уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий;
- стимулировать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;
- ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.
Создание идеальной системы межбюд-жетного выравнивания, решающей все перечисленные выше проблемы, весьма сложный процесс, поэтому целесообразно ранжировать все поставленные задачи по степени актуальности и ориентировать систему выравнивания согласно выявленным предпочтениям, направляя ее на подчинение определенному порядку, который обеспечивал бы территориальным органам власти возможность планировать свою бюджетно-финансовую деятельность в соответствии с возможными расходами.
Для поддержания стабильности хозяйства региона, обеспечения сбалансированного функционирования различных отраслей экономики, представленных в регионе, большое значение имеет финансовый потенциал региона, на объем и структуру которого влияет множество факторов, среди которых можно выделить: уровень развития производительных сил, наличие производственного потенциала, отраслевая структура экономики, наличие трудовых, сырьевых, производственных ресурсов, а также на финансовое состояние регионов существенное влияние оказывает действующая налоговая система и порядок формирования бюджетов.
В современных рыночных условиях динамичное развитие регионов-субъектов Российской Федерации и уровень их благосостояния во многом зависят от разработки и успешной реализации региональными органами власти стратегии социально-экономического развития, предусматривающей наиболее полное и рациональное использование конкурентных преимуществ того или иного региона.
H. Nikonova. THE BASIC DIRECTIONS OF THE STATE'S BUDGETARY POLICY IN THE SPHERE OF INTER-BUDGECT EGUALIZATION
The financial potential is of the great importance for supporting of the stable development of the regional economy, providing balanced functioning of different trades in any region. There are many factors that influence the volum and the structure of the financial potential and among the most important of them we can name the producive forces development, the level of productive potential, industrial economy, the availability of labour forces, raw materials and manufacturing resources. Also the financial condition of any region is influenced by the acting tax structure and the budjet money distribution.
supply - расходная часть бюджета
city form of the goverment - межбюджетные отношения
inter budjet relations - органы местного самоуправления
budjetary policy - бюджетная политика
bankroll -финансовые ресурсы
НИКОНОВА Елена Юрьевна, родилась в 1971 г., Окончила ЧГПУ им. И.Я. Яковлева, Санкт-Петербургский инженерно-экономическую академию, работает на кафедре финансов ЧКИ РУК с 2004 г. Аспирант-соискатель ЧКИ РУК, тема кандидатской диссертации «Актуальные проблемы развития бюджета и межбюджетных отношений РФ. Автор 32 научных и учебно-методических работ.
УДК 336.02
СОЦИАЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
Т. Я. Сильвестрова
Социальная, правовая и политическая составляющая налогов как экономического института несомненна. Эта мысль прослеживалась уже в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П, где налог определялся как необходимое условие существования государства. Налоги выполняют функцию инструмента обеспечения финансовой и бюджетной безопасности государства и закреплены Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации в качестве основных доходных источников реализации наиболее значимых социальных программ в военной и жилищной сферах, в сфере образования, здравоохранения. В широком смысле под налогами понимаются обязательные платежи в бюджет, осуществляемые юридическими и физическими лицами.
В социально-экономическом понимании процесс сбора налогов рассматривается как часть воспроизводственного процесса (а точнее, как распределительные и перераспределительные отношения), то есть как некое движение стоимости в денежном выражении от субъекта, ее создавшего, в пользу государства. При таком подходе в область анализа
попадают первоосновы налоговых отношений, глубинные закономерности воспроизводства и распределения. "Налоги, выражая более ограниченную сферу производственных отношений, являются лишь частью распре -делительных, а точнее, перераспределительных отношений. Участвуя в перераспределении национального дохода, налоговые отношения подчинены первичным отношениям материального производства. В целом они носят производный, вторичный характер".
Кроме этого, социально-экономическое определение налога усиливает внимание к фондам, образующимся на пути движения налоговых средств, особенно к целям и задачам их конечного использования. Как пишет, например, Т.Ф. Юткина, "налогообложение как общественно необходимый процесс представляет собой совокупность экономикоправовых отношений, формирующихся при перераспределении части созданной в производстве стоимости сугубо в общественных целях".
В отсутствии социально-экономической основы в понимании налогообложения заключается причина столь частых и неэффективных корректировок налоговых законов.
