CC BY
78
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ
Канд. экон. наук Н. М. Ермакова
ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье анализируется состояние бюджетной системы Российской Федерации; рассмотрена необходимость предоставления межбюджетных трансфертов для обеспечения равных финансовых возможностей субъектов Российской Федерации; обсуждаются вопросы выравнивания и сбалансированности региональных бюджетов, принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы нашей страны, а также зарубежных стран.
Ключевые слова и словосочетания: межбюджетные трансферты, дотации, субсидии, субвенции, налоговая база.
Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений в нашей стране показывает трансформацию видов и форм межбюджетных трансфертов, происходящую в соответствии с бюджетной реформой, изменением целей и задач социально-экономического развития регионов. Тема межбюджетных отношений в бюджетной системе Российской Федерации получила концентрированное воплощение в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2008 г. В нем установлена единая система разграничения бюджетных полномочий и межбюджетных отношений, закреплены доходные источники по уровням бюджетной системы, определены формы межбюджетных трансфертов и общие требования к их использованию.
В последние годы в России процесс распределения трансфертов стал достаточно формализованным и прозрачным, большинство средств финансовой помощи распределяется по заранее известным и нормативно утвержденным методикам. Существует большое количество форм межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии, субвенции.
Российская Федерация, как известно, отличается неоднородностью экономического пространства, вызванной историческими, географическими и другими объективными причинами. Эта неоднородность характеризуется огромными различиями в уровне социально-экономического развития конкретных регионов и муниципальных образований и сказывается на уровне их бюджетной обеспеченности, приводя к значительной дифференциации субъектов РФ и муниципальных образований по уровню бюджетных доходов. Между тем статьей 19 Конституции Российской Федерации закреплен принцип гарантированного государством равенства прав российских граждан на получение установленных государственных услуг вне зависимости от региона их проживания.
Дифференциация регионов по уровню обеспеченности бюджетными доходами, с одной стороны, и необходимость оказания единых усредненных государственных услуг любому гражданину Российской Федерации - с другой, требуют выравнивания финансовых возможностей субъектов Федерации. Ин-
струментом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов являются межбюджетные трансферты, выделяемые из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.
Выделение трансфертов становится насущно необходимым, поскольку без них добиться количественного соответствия доходов объему расходных обязательств в каждом бюджете бюджетной системы страны практически невозможно. Другой причиной, вынуждающей прибегать к межбюджетным трансфертам, является вертикальная несбалансированность бюджетной системы Российской Федерации, которая предопределяет недостаток налоговых доходов в территориальных бюджетах из-за излишней централизации бюджетных средств в федеральном бюджете. О снижении централизации налоговых поступлений и необходимости их последующего перераспределения между уровнями бюджетной системы страны свидетельствуют данные табл. 1.
Т а б л и ц а 1
Соотношение расходных обязательств и налоговых доходов федерального, регионального и местного бюджетов* (в %)
Вид бюджета Расходные обязательства Доля налоговых доходов в бюджете Доля доходов с учетом межбюджетного регулирования
Федеральный 49 67,4 50,4
Региональный 35 26,0 34,7
Местный 16 6,6 14,9
* Источник: Бюджетные и налоговые реформы в современном обществе: сравнительный анализ Франции и России. - М. : Финансовый университет, 2011. - С. 34.
Из приведенных данных видно, что соотношение между величиной налоговых доходов и расходными обязательствами складывается в пользу первых только в федеральном бюджете, тогда как по региональным и местным бюджетам имеется существенный разрыв между объемом расходных обязательств и их финансовым обеспечением. Именно поэтому часть доходов федерального бюджета перераспределяется между нижестоящими бюджетами либо в виде процентных отчислений от налоговых доходов, либо в форме межбюджетных трансфертов, повышая тем самым степень обеспеченности расходных обязательств региональных и местных бюджетов.
В силу изначального несоответствия налоговых доходов расходным обязательствам субъектов Федерации и муниципалитетов регионы и муниципальные образования получают огромный объем финансовой помощи из федерального бюджета в порядке межбюджетного регулирования. Так, в 2009 г. региональным бюджетам было выделено почти 1,5 трлн рублей межбюджетных трансфертов, позволивших сбалансировать эти бюджеты с минимальным дефицитом. Динамика и структура межбюджетных трансфертов в период с 2009 по 2013 г. показана в табл. 2.
Т а б л и ц а 2
Состав и структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов РФ
в 2009-2013 гг.*
Показатель 2009 2010 2011 2012 (прогноз) 2013 (прогноз)
в млрд руб. в % к итогу в млрд руб. % к итогу в млрд руб. в % к итогу в млрд руб. в % к итогу в млрд руб. в % к итогу
Межбюджетные трансферты 1480,3 100,0 1378,3 100,0 1426,6 100,0 1026,0 100,0 964,1 100,0
Дотации 578,8 39,1 522,7 37,9 542,5 38,0 432,1 42,1 432,1 44,8
Субсидии 531,4 35,9 411,4 29,8 511,8 35,9 315,1 30,7 244,6 25,4
Субвенции 284,2 19,2 378,6 27,5 321,0 22,5 249,0 24,3 257,2 26,7
Иные межбюджетные трансферты 85,8 5,8 65,6 4,8 51,4 3,6 29,9 2,9 30,3 3,1
* Составлено по данным Минфина России. URL: http://www.minfin.ru
В период с 2009 по 2011 г. наблюдалось, а с 2012 по 2013 г. предусмотрено постепенное снижение абсолютной величины межбюджетных трансфертов, что, безусловно, положительно скажется на динамике налоговых и неналоговых доходов. Вместе с тем в структуре трансфертов, предоставляемых субъектами Российской Федерации, произойдут изменения, которые создадут как положительные, так и отрицательные сдвиги: возрастет доля дотаций с 39,1% в 2009 г. до 44,8% в 2013 г. и доля субвенций соответственно с 19,2 до 26,7%, тогда как удельный вес субсидий снизится более чем на 10% (с 35,9% в 2009 г. до 25,4% в 2013 г.). Если снижение объема и доли субсидий будет восполнено большим, чем в предшествующие годы, привлечением частных капиталов и расширением сферы государственно-частного партнерства, то такая тенденция, бесспорно, положительно скажется на социально-экономическом развитии регионов. Снижение же размера субвенций свидетельствует о сокращении государственных полномочий, делегируемых для исполнения субъектам Российской Федерации, и это положительное явление.
Объем межбюджетных трансфертов на выполнение переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения увеличился в 2007-2011 гг. в 4,4 раза за счет увеличения объемов социальных выплат безработным гражданам (в 5,8 раза) и роста расходов на мероприятия активной политики содействия занятости (в 3,5 раза). Основной рост произошел в период экономического кризиса 2009-2011 гг. Объемы средств, необходимые для реализации государственной политики содействия занятости по указанным направлениям, зависят от ситуации на региональном рынке труда и численности безработных граждан в области содействия занятости населения в2007-2011 гг.
Федеративные отношения могут последовательно развиваться только в условиях упрочения экономической и финансовой самостоятельности территориальных образований.
Несмотря на то, что Россия является федеративным государством, взаимодействие между федеральным центром и субъектами Федерации не приобрело характер отношений равноправных контрагентов. Отмечается преобладание жесткой вертикальной субординации, а не горизонтального взаимодействия, как того требуют принципы федерализма. Доминирование вертикальных отношений проявляется не только в преобладании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней и широких налоговых полномочиях федерального центра, но и в отсутствии системы горизонтальных межбюджетных трансфертов, имеющейся на Западе.
Вертикальное перераспределение доходов через механизм межбюджетных трансфертов предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между органами власти различных уровней, поскольку доходы, закрепленные за каждым уровнем, не могут полностью покрыть необходимые расходы на этом же уровне. Однако вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется высокий централизм налоговых полномочий и, как результат, высокий уровень централизации ответственности за финансирование расходов, в то время как системы горизонтального выравнивания инициируют повышение самостоятельности и ответственности субфедеральных и местных органов власти при формировании бюджетов территорий.
Следует отметить, что в России уже начали работу по созданию условий для горизонтальных взаимодействий между территориями. В частности, в действующей Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года1 в качестве основных задач предусмотрена корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В Концепции отмечается, что «существенным резервом повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами является объединение усилий нескольких субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по совместному предоставлению государственных (муниципальных) услуг гражданам». В связи с этим предусматривается «установить право предоставления бюджетных кредитов как между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления, а также наделить органы местного самоуправления правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется на финансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов Российской Федерации»2.
Другими словами, предполагается разрешить территориям предоставлять друг другу бюджетные кредиты, минуя федеральный бюджет. Однако это таит в себе опасность возникновения следующих негативных моментов: во-первых, возрастет объем вторично перераспределяемых бюджетных средств, так как при существующей централизации доходов регионы и муниципалитеты будут перераспределять средства, предоставленные в виде вертикальных межбюджетных трансфертов; во-вторых, возможно бесконтрольное перераспределение бюджетных средств, которые первоначально были сконцентрированы в федеральном бюджете; в-третьих, создаются условия для субъективизма и коррупции при горизонтальном перераспределении средств, предоставленных в виде безвозмездных отчислений из федерального бюджета.
В сфере взаимодействия различных уровней власти, обладающих бюджетами, приоритет отдается сохранению значительных объемов межбюджетных трансфертов, выделяемых из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам. К сожалению, подходы к решению проблемы горизонтального финансового выравнивания между бюджетами различных регионов не учитывают имеющийся зарубежный опыт федеративных государств, а разработка долгосрочных мероприятий по выравниванию финансового или налогового потенциала субъектов Федерации находится только на начальной стадии.
На уровне региона из-за единства социального пространства распределение налоговой базы будет более равномерным, нежели на небольших территориях. В связи с этим интерес представляет опыт реформы швейцарской системы федеративных финансов. Одна из задач, решаемая в рамках данной реформы, направлена на организацию межкантонального сотрудничества и го-
1 Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».
2 URL: http: //lawsforalLru/index.php? ds=45004
ризонтального распределения налогового бремени, цель которых - понуждение кантонов, привыкших к системе бесплатного пользования ресурсами других кантонов, компенсировать те издержки, которые связаны с системой неконтролируемых «даров». Речь идет о перемещении ресурсов, в результате которого в некоторых кантонах концентрируется избыток возможных издержек, а в других, напротив, - избыток преимуществ1.
В России обычно такие объекты социальной сферы финансируются за счет средств регионального бюджета. Источниками их покрытия могут выступать межбюджетные трансферты, а не только собранные в данном регионе налоги. В результате в таких субъектах Российской Федерации не наблюдается практически никакого выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя.
В ФРГ финансово сильные регионы помогают финансово слабым, размещая у них временно свободные бюджетные средства, создавая инфраструктуру, межрегиональные транспортные магистрали, крупные инвестиционные проекты в энергетике и т. д. Преимуществом такого размещения средств в другом регионе, а не в банке является то, что происходит целевое аккумулирование финансовых ресурсов двух и более регионов для реализации совместных инвестиционных проектов в интересах нескольких регионов, так как происходит синергетический эффект.
Коренным отличием германской модели от предлагаемого в Концепции механизма развития горизонтальных связей между российскими регионами является то, что, во-первых, не увеличивается объем вторично перераспределяемых бюджетных средств, поскольку перераспределяются собственные средства, полученные за счет налогов, а не из вышестоящего бюджета. Таким образом, нивелируются вышеуказанные недостатки. Во-вторых, усиливается инвестиционная направленность бюджетных средств, так как они направляются на развитие. В-третьих, создаются условия для реализации крупных инвестиционных и инновационных проектов за счет аккумулирования финансовых ресурсов нескольких регионов. Для того чтобы реализовать такую модель межрегиональных горизонтальных взаимодействий, необходимо в первую очередь усилить собственную финансовую базу региона за счет увеличения доли налоговых поступлений в бюджетах территорий.
Выравнивание доходов бюджетов через механизм межбюджетных трансфертов является объективной необходимостью из-за больших различий в уровне экономического потенциала регионов. В то же время преобладание межбюджетных трансфертов снижает налоговые стимулы к пополнению бюджетов субъектов Российской Федерации и может породить иждивенческие настроения на мезоуровне.
Порядок определения видов и объемов помощи можно рассматривать по двум сценариям: 1) усиление роли Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и прогрессивности выравнивания; 2) софинансирование.
1 См.: Королев С. Финансовый федерализм в начале XXI века // Сравнительное конституционное обозрение. - 2005. - № 4 (53). - С. 146-148.
Дотации из ФФПР должны стать основным межбюджетным трансфертом. При этом желательно усиление прогрессивности выравнивания, которое может быть достигнуто за счет снижения уровня выравнивания. Этот вариант не требует дополнительного увеличения объема ФФПР. Этого можно добиться, если на втором этапе выравнивания «подтягивать» бюджетную обеспеченность регионов не до среднероссийского уровня, а до уровня, ниже среднероссийского. В результате относительно богатые субъекты РФ перестанут получать выравнивающие трансферты, а высвободившиеся средства можно будет направить на повышение бюджетной обеспеченности наиболее бедных регионов.
Механизм софинансирования может быть реализован путем:
а) консолидации субсидий. Существующие субсидии по финансированию полномочий субъектов и вопросов местного значения предлагается объединить в межотраслевую консолидированную субсидию, которую следует распределять между всеми субъектами на основании единой формулы, учитывающей бюджетную обеспеченность субъектов Российской Федерации (однако прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов: самый богатый регион не получит данную субсидию);
б) сокращения числа действующих субсидий. Условно можно разделить действующие субсидии на три категории (по направлениям расходования средств):
- субсидии на осуществление капитальных расходов и модернизацию бюджетного сектора;
- субсидии на выплату трансфертов населению (или отдельным категориям занятых в различных сферах бюджетного сектора);
- субсидии на поддержку определенной экономической деятельности.
Как показывает российский и зарубежный опыт, именно осуществление
капитальных расходов и модернизация бюджетного сектора наиболее затруднительны для большинства субъектов (за исключением наиболее богатых и/или наиболее эффективных) в отсутствии федеральной финансовой поддержки, поэтому субсидирование капитальных расходов и реформ в общественном секторе в ряде случаев может быть целесообразным.
Субсидии на выплату трансфертов населению (или отдельным категориям занятых в различных сферах бюджетного сектора) можно подразделить на две составляющие: типичные и нетипичные.
Типичные субсидии получает большая часть субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести, например:
- субсидии на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей;
- субсидии на мероприятия по проведению оздоровительной кампании
детей;
- субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи;
- субсидии на финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой участковыми врачами-терапевтами, участковыми врачами-педиатрами, врачами общей практики (семейными врачами);
- субсидии на поощрение лучших учителей;
- субсидии на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также вознаграждение, причитающееся приемному родителю.
Так как данные направления расходования средств представляют собой социальные обязательства субъектов Российской Федерации, отказаться от которых по социально-политическим причинам региональные власти вряд ли смогут, представляется целесообразным для экономии административных издержек включить средства типичных субсидий на выплату трансфертов населению в Фонд финансовой поддержки регионов. Это повысит прогрессивность распределения финансовых ресурсов, так как большая часть средств будет направлена в бедные регионы. Богатые же субъекты Российской Федерации вполне смогут профинансировать данные расходные обязательства самостоятельно.
К нетипичным субсидиям на выплату трансфертов населению целесообразно отнести те, которые получает небольшая часть субъектов РФ. Их выплата обусловлена решениями федерального уровня, а не регионов. К ним можно отнести, например, социальную поддержку реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. Данная категория льготников возникла в результате решений, принятых высшим руководством страны, а не региональными или местными властями. Кроме того, получатели данной помощи в основном сконцентрированы в республиках Северного Кавказа и в некоторых регионах Сибири. Представляется целесообразным полностью финансировать выплаты и льготы данным категориям граждан из федерального бюджета через субвенции субъектам Федерации или через Пенсионный фонд РФ. Аналогичное решение целесообразно принять по субсидиям бюджетам на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
К субсидиям на поддержку определенного вида деятельности можно отнести, например, Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.; поддержку малого и среднего предпринимательства.
В ходе упорядочивания системы субсидий должны остаться только те из них, которые направлены на осуществление капитальных расходов (в ряде случаев при условии проведения определенных институциональных реформ и/или достижении определенных показателей), и отраслевые субсидии. Остальные целесообразно отдать на счет увеличения объема Фонда финансовой поддержки регионов. Следует отметить, что сокращение числа субсидий и их радикальная межотраслевая консолидация могут дополнить друг друга.
В целях укрепления доходной базы субъектов Российской Федерации и местных бюджетов необходимо на федеральном уровне создать предпосылки для обеспечения их стабильности и сбалансированности. В связи с этим предлагается:
1) решить проблему выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установленными федеральным законодательством льгота-
ми по региональным и местным налогам путем их оптимизации и частичной отмены;
2) подкрепить перераспределение расходных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с передачей федеральных полномочий на региональный уровень соответствующими финансовыми ресурсами;
3) сформировать расширенный перечень региональных и местных сборов, предусмотрев, что порядок исполнения обязанностей по их уплате устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
4) установить федеральным законодательством минимальные ставки по региональным и местным налогам с одновременным введением права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению надбавок к указанным ставкам для увеличения доли местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации и разграничения доходных источников формирования региональных и местных бюджетов. Действующий порядок установления дополнительных (трансфертозамещаю-щих) нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц не в полной мере решает проблему пополнения доходной части местных бюджетов. В связи с этим возможно распространить применение механизма трансфертозамещения также на налог на имущество организаций и другие региональные налоги. Такой подход позволит снизить неравномерность поступления доходов от данных налогов в бюджеты муниципальных образований с разным уровнем экономического развития;
5) использовать механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней. Создание дополнительных стимулов регионам, реализующим эффективную региональную политику, даст новые источники роста тем регионам, которые привлекают инвестиции.
Список литературы
1. Афанасьев Р. С., Голованова Н. В. и др. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации. - М. : Издательство «Дело» РАНХ, 2010.
2. Голубовский Д. В. Принципы и методы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2010. - № 3 (33).
3. Криворотько Ю. В. Трансферты центрального правительства в Нидерландах: организация и критерии распределения // Финансы и кредит. -2010. - № 1 (385).
4. Стародубровская И. В., Зубаревич Н. В. и др. Анализ региональной антикризисной политики. - М. : Издательство «Дело» РАНХ, 2010.
5. Центр и регионы в системе государственного управления: состояние и тренды : материалы научного семинара. - Вып. 4 (34). - М. : Научный эксперт, 2010.
