Развитие межбюджетных отношений в условиях трансформации экономики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Смит, А. Исследование о природе и причинах богатства народов [Текст] / А. Смит. - М., 1961.

2. Чекмарев, В.В. Статусная рента в системе доходов [Текст] / В.В. Чекмарев, Е.М. Скаржинская. -Кострома, 2002.

3. Яковец, Ю.В. Рента, антирента, квазирента, в глобально-цивилизационном измерении [Текст] / Ю.В. Яковец. - М.: ИКЦ «Академкнига», 2003.

4. Риккардо, Д. Собр. соч. [Текст] / Д. Риккардо. -СПб., 1908.

5. Долан, Э.Дж. Микроэкономика [Текст] / Э. Дж. Долан, Д. Линдсей. - СПб., 1997.

6. Скваржинский, М.И. Институциональная среда и гражданское общество [Текст] / М.И. Скваржинский // Проблемы новой политэкономии. - 2001. -№ 3.

7. Александрова, Н.А. Рентные отношения в государственных организациях [Текст] : автореф. ... канд. экон. наук / Н.А. Александрова. - Кострома, 2006.

УДК 519.32:621.12.23

П. В. Корытников

Развитие межбюджетных отношений

в условиях трансформации экономики

В бюджетной системе федеративного типа формируется сложный механизм межбюджетных отношений. Федеральный бюджет аккумулирует при первичном распределении доходной базы до 60-65 % бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов значительно больше. Он является регулирующим институтом и механизмом во всей бюджетной системе страны, по отношению к другим уровням этой системы, к каждому отдельному бюджету субъекта Федерации.

В современной бюджетной системе, ее нормативно-правовом механизме, прослеживаются процессы не только индикативного регулирования, но и директивного, т. е. проявление не только взаимодействия бюджетов, но и бюджетной властной вертикали. Такой вывод обосновывается прежде всего тем, что бюджетные и налоговые отношения в стране формируются в своей основе и в приоритетном характере федеративным законодательством.

В проблеме регулирования переплетаются вопросы централизации и децентрализации бюджетов, политики управления субфедеральными и местными бюджетами, регулирования заимствований и долга на территориальном уровне, разграничения расходных полномочий и обязательств между властями разных уровней, меха-

низма передачи полномочий от одного уровня другому и соответственно их финансово-бюджетное обеспечение.

Финансово-экономическое содержание бюджетного регулирования отражает изменения в построении бюджетной системы, бюджетного законодательства. Рассмотрение его содержательных аспектов позволяет сделать ряд важных научно-теоретических выводов применительно к территориальным бюджетам:

- в регулировании территориальных бюджетов следует выделять регулирование бюджетных потоков, т. е. процессов формирования и движения фондов бюджетных ресурсов;

- на региональном и муниципальном уровнях регулирование бюджетов обеспечивается рядом специфических механизмов;

- необходимо определять общую целевую составляющую, на основе которой может методологически решаться вопрос об эффективности регулирования бюджетов и всех межбюджетных отношений;

- в содержании бюджетного регулирования проявляются две функции бюджетных отношений: распределительная и фондообразующая.

С помощью межбюджетных отношений осуществляется регулируемое финансовое обращение между структурами самого государства.

При этом государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре (системой субъектов государства).

Межбюджетные отношения выступают как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и бюджетов субъектов Федерации, муниципальных образований, оставляя за своими рамками не менее важную сферу -взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств (налогоплательщиками) и конечными их потребителями (получателями бюджетных ресурсов), т. е. юридическими и физическими лицами.

Межбюджетные отношения выполняют функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а их внешняя сфера выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обеспечение функционирования гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Фондообразующая и регулирующая функции межбюджетных отношений взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом. Регулирование бюджетов позволяет формировать их в соответствии с политикой бюджетного выравнивания и социальными стандартами и нормативами, социальными обязательствами государства и местных органов управления.

В бюджетной системе Российской Федерации межбюджетные отношения обычно рассматривают в аспекте взаимоотношений органов власти разных уровней и их регулирующей функции. Однако не менее важна и другая функция -формирование бюджетов на региональном и местном уровне. В межбюджетных отношениях конечной целью является предоставление населению общественных благ и услуг за счет государственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Эта цель должна быть отражена в Бюджетном кодексе РФ.

Реализация фондообразующей и регулирующей функций межбюджетных отношений осуществляется в процессе вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания (регулирования). Вертикальное означает максимально возможное достижение сбалансированности суммы расходных обязательств ХР • О/ и суммы доходных возможностей (налоговых и иных

полномочий) ХД • П] субъекта РФ или муниципального образования (МО) до момента определения потребности в финансовой помощи из вышестоящего бюджета:

ХР • О/ = ХД • П], (1)

где / = 1, 2, ..., п - конкретный вид расходных обязательств или доходных (налоговых) полномочий субъекта Федерации или МО.

Бюджетное и налоговое законодательство в Российской Федерации определяет как полномочия субъектов Федерации (МО) в области налоговых отношений, доходов от собственности и предпринимательской деятельности, так и их обязательства по предоставлению конкретному физическому или юридическому лицу в соответствии с законом, нормативно-правовым актом, договором или соглашением соответствующие бюджетных средств или общественных благ и услуг за счет бюджета субъекта Федерации (МО).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны при этом вести реестры расходных обязательств. Под ними понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и(или) правовые основания для иных расходных обязательств.

При этом необходимо указание соответствующих положений законов и иных нормативно-правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

В Российской Федерации в силу особенностей национального и бюджетного законодательства и вследствие существенной дифференциации экономических и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов регионов (и МО) вертикальная сбалансированность бюджетов является лишь идеальным выражением принципов бюджетной системы. В действительности в большинстве субъектов Федерации наблюдается несбалансированность бюджетных расходных обязательств и доходных (налоговых) полномочий и возможностей:

ХД • П] < ХР • О/. (2)

Существующие различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Федерации по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания из федерального бюджета составляют 13 раз.

Несмотря на достаточно устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов, дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах Федерации, являющихся, как правило, регионами-донорами. В 2009 г. из 3765,6 млрд р. доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации 1442 млрд р. (38 %) были получены в 10 субъектах Федерации, имеющих бюджетную обеспеченность выше среднероссийского уровня. Динамика доходов регионов, имеющих высокий уровень экономического потенциала, увеличивается более быстрыми темпами, чем других субъектов Федерации. Из общего прироста доходов бюджетов регионов в 2009 г. в сумме 788,8 млрд р. на регионы-доноры (20 регионов) приходилось 454,3 млрд р. (58 %). Поэтому возникает необходимость в горизонтальном выравнивании (регулировании) бюджетной обеспеченности регионов (табл. 1).

Горизонтальное выравнивание существенно изменяет ситуацию с бюджетной обеспеченностью в стране в пользу регионов с критически низким, низким и ниже среднего уровнями бюджетных доходов на душу населения. Распределение дотаций на выравнивание осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по территориям. В результате распределения дотаций разница в бюджетной обеспеченности 10 наименее обеспеченных и 10 наиболее обеспеченных регионов в 2010 г. сократится с 13,4 раза до выравнивания до 3,4 раза после выравнивания.

С 2008 г. распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется с учетом фактора стимулирования региональных органов власти к развитию собственной налоговой базы. В современных условиях усилился динамизм изменений межбюджетных отношений, что вызвано как объективными потребностями их развития, так и непрерывными изменениями бюджетного и налогового законодательства, административной реформой, реформированием органов власти субъектов Федерации и всеобъемлющей реформой местного самоуправления.

В 2004-2009 гг. интенсифицировались реформирование межбюджетных отношений, регулирование внутренних пропорций бюджетной системы, внедрение новых механизмов и инструментов во все стадии бюджетного процесса на всех уровнях. Вследствие существенных изменений в бюджетном законодательстве из Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «регулирующие доходы». В соответствии с Федеральным законом № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, в которой предусматривались регулирующие налоговые доходы, утратила силу.

Принципиальные изменения в бюджетное регулирование внес Федеральный закон № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. В соответствии с этим законом Бюджетный кодекс РФ изменил распределение налоговой базы между уровнями бюджетной системы (вертикальное бюджетное выравнивание). Закон установил постоянную законодательную основу распределения и направления

Таблица 1

Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем обеспеченности (в % от общей численности населения страны)

Уровень бюджетной обеспеченности района 2008 2009

До выравнивания После выравнивания До вы-равни-вания После выравнивания

Критически низкий (до 60 %) 31,4 0,0 35,4 0,0

Низкий (60-70 %) 12,0 32,8 13,6 38,4

Ниже среднего (70-90 %) 16,2 26,8 11,2 21,8

Средний (90-105 %) 8,7 8,7 12,8 12,8

Выше среднего (105-150 %) 21,2 21,2 16,5 16,5

Высокий (более 150 %) 10,5 10,5 10,5 10,5

в бюджеты доходов от федеральных налогов на основе трех методологических решений:

1) федеральные налоги и доходы, закрепленные только за федеральным бюджетом: НДС, акцизы на табачную продукцию, на автомобили легковые и мотоциклы, по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации; налог на добычу углеводородного сырья, полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в экономической зоне РФ; водный налог и др.;

2) федеральные налоги, которые распределяются Бюджетным кодексом РФ (ст. 50, 56) в основном между бюджетами двух уровней -федеральным и субъектов РФ - по твердым, постоянным нормативам (ряд акцизов; налог на прибыль организаций; налоги на добычу полезных ископаемых, за исключением газа горючего природного, континентального шельфа и исключительной экономической зоны и др.);

3) федеральные налоги, которые полностью зачисляются в территориальные бюджеты: подоходный налог на доходы физических лиц; ряд налогов по специальным налоговым режимам.

Бюджетный кодекс РФ в его новой редакции от 26 апреля 2006 г. расширяет полномочия органов власти субъектов Федерации в регулировании распределения федеральных и региональных налогов, закрепленных федеральным законодательством за субъектами Федерации, между субфедеральными бюджетами и местными бюджетами.

Законом субъекта РФ могут быть установлены:

- единые для всех муниципальных районов субъекта Федерации и всех его поселений нормативы отчислений в соответствующие бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации;

- нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению, устанавливаемые как сумма нормативов, принятых для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Федерации;

- дифференцированные дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, при этом единые и дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц составляют по единой методике не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта от указанного налога.

Законом субъекта Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по установлению дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов. Законодательное закрепление налоговой базы за каждым уровнем бюджетной системы по-новому определило модель налогового федерализма в Российской Федерации.

Налоговая реформа, проведенная вне Налогового кодекса РФ посредством бюджетного законодательства, реализует, на наш взгляд, существенные идеи бюджетно-налоговой автономии. Суть ее в том, что каждый уровень власти должен иметь возможности получать из собственных источников доходы, необходимые для финансирования своих обязательств по расходам. В частности, этот принцип подразумевает, что региональные органы власти не должны зависеть от дотаций центрального правительства для финансирования своих обязательств. Одновременно местные органы власти для финансирования своих обязательств не должны зависеть от региональных властей в получении доходов на свои расходы.

В нашей стране полная бюджетно-налоговая автономия субъектов Федерации невозможна из-за большой дифференциации бюджетно-налоговых потенциалов, что не позволяет сбалансировать доходы и расходы территорий без федеральных трансфертов и тем более без отчислений от закрепленных федеральных налогов; она ущербна, поскольку может вести к нарушению единства общероссийского рыночного пространства, создавать преграды в движении

капитала, товаров и трудовых ресурсов, формировать почву для сепаратистских настроений. Рамки ее ограничены Бюджетным и Налоговым кодексами. Налоговый кодекс РФ определяет права региональных и местных органов на участие в установлении региональных и местных налогов в пределах, ограниченных федеральным законодательством.

При установлении региональных налогов и местных налогов, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, региональные и местные органы могут определять: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также предоставлять налоговые льготы, основания и порядок их применения в рамках полномочий, указанных федеральным законодательством, по налогам, в том числе и по налогам со специальным налоговым режимом.

Вместе с тем современные тенденции в развитии межбюджетных отношений отражают процессы как централизации, так и децентрализации налоговых полномочий и бюджетных обязательств. Основными направлениями изменений межбюджетных отношений в аспекте взаимодействия тенденций централизации и децентрализации, функций фондообразования и бюджетного регулирования, определенными новациями в федеральном законодательстве и нормативно-правовом регулировании, будут следующие [2]:

- формирование многообразной и широкой совокупности межбюджетных трансфертов на основе группировок финансово-бюджетных потоков в регионы посредством дотаций, субсидий, субвенций, межбюджетных трансфертов внебюджетным фондам, бюджетных кредитов, иных межбюджетных трансфертов;

- определение условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и из бюджетов субъектов Федерации с целью усиления их платежеспособности, финансовой устойчивости и повышения эффективности использования бюджетных средств;

- установление связи размеров субсидий регионам и муниципалитетам с их ответственностью за соблюдение бюджетного законодательства, в том числе и параметров бюджетного дефицита, государственного долга, просроченной кредиторской задолженности.

К подобным направлениям можно отнести введение механизмов укрепления финансовой самостоятельности регионов на основе стабильности региональных и муниципальных бюджетов, повышения роли единой бюджетной классификации в регулировании бюджетного процесса в субъектах Федерации и предоставления органам государственной власти субъектов и органам местного самоуправления права самостоятельно детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета на региональном и местном уровне; создание новых и совершенствование действующих механизмов инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации.

В целом речь идет о расширении спектра направлений бюджетной реформы как втором этапе административной реформы. При этом концептуальная направленность преобразований не всегда определяется внутренними потребностями страны и недостаточно отчетливо согласуется с ее подлинными национальными, стратегическими интересами.

Основные проблемы бюджетного регулирования и межбюджетных отношений возникают в процессе формирования пропорций бюджетной системы. Концентрация в бюджете 65 % совокупных доходов консолидированного бюджета предопределяет необходимость их последующего перераспределения в пользу бюджетов территорий.

Результаты взаимодействия централизации и децентрализации и особенности российской модели бюджетно-налоговой автономии проявляются в коренном преобразовании категории собственных доходов территориальных бюджетов. До принятия Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» ст. 47 Кодекса определяла собственные доходы бюджетов регионов и муниципальных образований без включения в них финансовых трансфертов вышестоящего бюджета (федерального, регионального, вышестоящего МО). В этой статье закреплено, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда. После всту-

пления в силу с 1 января 2005 г. данного закона к собственным доходам бюджетов были отнесены доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций. Бюджетная проектировка на среднесрочную перспективу показывает, что бюджетные трансферты из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и в государственные внебюджетные фонды стали самой большой статьей расходов федерального бюджета, носящей исключительно социальный характер (табл. 2).

Следовательно, федеральные финансовые трансферты являются не только регулирующей, но и формирующей статьей доходов бюджетов субъектов Федерации, поэтому их отнесение к собственным доходам территорий (за исключением компенсаций) является новой существенной особенностью российской модели бюджетного федерализма, прогрессивным шагом в реформировании межбюджетных отношений

[1, 3].

Определение федеральной финансовой помощи как собственного источника доходов бюджетов субъектов Федерации необходимо закрепить в государственной и муниципальной собственности территорий. Материальные и не мате -

Таблица 2

Федеральные трансферты (без расходов инвестиционного характера)

Показатель 2007 (закон) 2008 2009 2010

Общий объем, млрд руб. 1726,1 2114,3 2292,4 2638,2

Доля в бюджетных 31,6 34,5 32,72 33,88

ассигнованиях феде-

рального бюджета, %

Прирост по отношению

к предыдущему году:

- в млрд руб. - 388,2 178,1 345,7

- в % 15,2 22,5 8,4 15,1

Рост по отношению 100 122,5 132,8 152,8

к уровню 2007 г., %

риальные объекты, создаваемые за счет федеральных трансфертов, в том числе и за счет средств федерального бюджета на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, необходимо включать в казну субъекта Федерации и казну МО.

В связи с этим должны решаться вопросы собственности соответствующих органов власти и МО, их заинтересованности в эффективном использовании и сохранности этого имущества, обеспечения финансового контроля за ним.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Борисов, А.И. Особенности межбюджетных отношений в современной экономике [Текст] / А.И. Борисов // [Матер. Междунар. науч. конф.]. - М., Б. г. -С. 34-39.

2. Ивановский, А.И. Финансы отраслей и предприятий [Текст] / А.И. Ивановский. - М.: Дело, 2007. - 217 с.

3. Ильина, А.Ю. Проблемы межбюджетных отношений [Текст] / А.Ю. Ильина // Экономист. - 2009. -№ 12. - С. 12-17.