CC BY
128
12.7. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Жирова Саида Ахмедовна, ассистент кафедры экономики и финансов экономического факультета Кабардино-Балкарского государственного
университета им. Х.М. Бербекова
Место работы: Кабардино-Балкарский
государственный университет им. Х. М. Бербекова
sayida@yandex.ru
Аннотация: Статья посвящена изучению основных
направлений развития финансово-бюджетных отношений на уровне региона через механизм финансово-бюджетного федерализма как неотъемлемой части федеративного государства. Рассматриваются принципы построения и законодательная основа бюджетного федерализма, также обозначены проблемы на пути развития финансовобюджетного федерализма и предложены пути их решения. Ключевые слова: бюджет, финансово-бюджетный
федерализм, минимальный бюджет, межбюджетные отношения, Фонд финансовой поддержки регионов.
MAIN DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF THE REGIONAL FINANCIAL AND BUDGETARY RELATIONS
Zhirova Said Akhmedovna, assistant of the Department of economy and Finance and economic faculty Kabardino-Balkarian state University. Oil on canvas, Berbekov
Place of employment: Kabardino-Balkarian state University. Oil on canvas, Berbekov
sayida@yandex.ru
Annotation: Article is devoted to studying of the main directions of development of the financial-budgetary relations at the level of the region via the mechanism of the financial and budgetary federalism as integral part of a federal state. The principles of construction and legislative basis of the budgetary federalism are considered, problems on a way of development of the financial and budgetary federalism are also designated and ways their solutions are proposed.
Keywords: regional budget, financial and budgetary federalism, minimum budget, interbudgetary relations, Fund of financial support of regions.
Федеративное устройство государство, отражающее государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов Федерации закреплено в 1993 г. Конституцией РФ.
Необходимо отметить, что в области бюджета и налогов также существует разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов Федерации, т.е. каждый субъект Федерации в процессе обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения, использует средства своего бюджета. Такой бюджет согласно ст. 15 Бюджетного кодекса является региональным, представляющим форму образования и расходования денежных средств, предназначенных
для реализации задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ1.
В соответствии с Конституцией РФ административнотерриториальные (муниципальные) образования, составляющие территорию субъекта Федерации, также имеют самостоятельные бюджеты. Совокупность регионального бюджета и свода бюджетов муниципальных образований, т.е. местных бюджетов составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Выделяют и территориальные бюджеты, которые, в свою очередь, состоят из определенных долей региональных и местных бюджетов.
Наиболее полно смета денежных доходов и расходов государства представлена в консолидированном бюджете РФ, включающим федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ.
Как известно, Россия представляет собой федеративное государство, а это означает разграничения прав и полномочий между центром и субъектами Федерации, что влечет за собой необходимость становления и развития финансовобюджетного федерализма.
В свою очередь, финансово-бюджетный федерализм можно определить как разделение полномочий между центральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной и налоговой сферах2.
Бюджетный процесс, который осуществляется главным образом при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств, и является основной формой реализации финансовобюджетного федерализма.
Среди основных принципов, на которых базируется финансово-бюджетный федерализм, наиболее значимыми являются:
- разграничение полномочий между органами власти всех уровней управления по вопросам расходования бюджетных средств на законодательном уровне;
- обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
- обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
- наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
- самостоятельность и равноправие каждого
бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим
представительным органом власти и т.д.3.
1 Видяпин В.И. Региональная экономика. Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова.-М.: ИНФРА-М, 2012.-666 с.; Видяпин В.И. Региональная экономика. Основной курс: Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова.-М.: ИНФРА-М, 2009.-686 с.; Кистанов В.В. Региональная экономика России: учебник/ В.В. Кистанов, Н.В. Копылов.-М.: Финансы и статистика, 2009.-584 с.
2 Фетисов Г.Г. Региональная экономика и управления: Учебник/ Г.Г. Фитисов, В.П. Орешин.-М.: ИНФРА-М, 2012.- 416с.
3 Там же.
Развитию финансово-бюджетного федерализма в стране в различной степени способствовали принятые в период с 1991 г. в Российской Федерации ряд федеральных законов.
Наиболее значимым является принятый в октябре 1991 г. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В соответствии с данным Законом субъекты Федерации имеют право самостоятельно определять размеры доходной и расходной части бюджета, а также направления использования бюджетных средств.
Следующим законом, отражающим развитие финансово-бюджетного федерализма, является Закон РФ принятый в декабре 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Принятие данного закона позволило все налоги, действующие на территории государства, классифицировать по уровням (федеральный, региональный и местный) и закрепить каждый из них за соответствующим бюджетом в полном объеме, либо в определенной части.
Принятый в апреле 1993 г. Закон РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию бюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти и республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» позволил впервые законодательно закрепить наиболее важный принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета. Минимальным бюджетом в данном случае выступает объем доходов местного бюджета, покрывающий гарантируемые
соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, рассчитываемые на основе минимальных социальных и финансовых норм, т.е. показателей минимально необходимой обеспеченности населения услугами жилищнобытового, социально-культурного характера и другими видами услуг.
В соответствии с Указом Президента РФ №2268, принятым в 1994 г. по новой форме осуществляется перераспределение средств между бюджетами федерального и регионального уровня. Данный подход требует создания фонда финансовой поддержки регионов и применения специально разработанной формулы при расчете размера выделяемых средств. Использование данного подхода возможно и во взаимоотношениях между бюджетами регионального и местного уровня, что позволит способствовать более объективному распределению средств между бюджетами различного уровня.
Однако, несмотря на все предпринятые меры, процесс становления финансово-бюджетного федерализма в России ещё не завершен. Это обусловлено наличием значительного ряда проблем в этой сфере, которые необходимо решить. На наш взгляд, требуют решения следующие проблемы, а именно:
- обеспечение полного соответствия полномочий всех уровней власти по расходам и имеющимся у них полномочиям по доходам;
- компенсация в полном объеме передачи расходов
вышестоящими бюджетами нижестоящим
одновременно передаваемыми доходами;
- устранение встречных финансовых потоков, а именно искоренение ситуаций, при которых бюджет вышестоящего уровня изымает доходы, создаваемые на территории, а затем передает их в нижестоящий бюджет в виде финансовых вливаний (дотаций и субвенций);
- сокращение до минимума передачи средств по взаимным расчетам как неэффективную форму межбюджетных отношений.
Анализ экономической и нормативно-правовой литературы позволил сделать вывод о том, что решение данных проблем заметно упростится, если будут приняты следующие меры:
- проведение более четкого разграничения полномочий в бюджетной сфере между различными уровнями власти;
- закрепление согласованных пропорции в совместных налогах в законодательных актах федерального и регионального уровня;
- совершенствование механизма корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;
- более четкого использования принципов прозрачности, гласности, равенства возможностей получения помощи и льгот для всех территорий при построении межбюджетных отношений;
- использование нормативно-расчетных методов при формировании территориальных бюджетов.
Как известно, бюджеты всех уровней, формирующие бюджетную систему страны, неразрывно взаимосвязаны друг с другом в рамках межбюджетных отношений, представляющих отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и использованием соответствующих бюджетов4.
В основе построения межбюджетных отношений лежат следующие принципы:
- распределение и закрепление бюджетных расходов за определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение регулирующих доходов (т.е. закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам) по бюджетам различного уровня;
- субъекты Федерации обладают равными бюджетными правами, муниципальные образования также обладают равными правами в бюджетной сфере;
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- равенство во взаимоотношениях, как всех бюджетов РФ с федеральным бюджетом, так и местных бюджеты с бюджетами субъектов РФ.
Использование данных принципов при построении межбюджетных отношений позволяет сделать вывод о том, что отдельные расходные статьи бюджета могут передаваться из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
4 Курнышев В.В. Региональная экономика. Основы теории и методы исследования: учебное пособие / В.В. Курнышев, В.Г. Глушкова.- М.: КНОРУС, 2010.-256 с.
Как было отмечено выше, между звеньями
бюджетной системы заложен принцип равенства во взаимоотношениях нижестоящих бюджетов с вышестоящим, особенно относительно вопросов распределения расходов и доходов между
бюджетами. Данный принцип предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой уплаты федеральных и
региональных налогов.
Положения Бюджетного кодекса, а именно ст.48 регулирует распределение доходов между уровнями бюджетной системы. Данной статьей закреплено, что налоговые платежи в бюджетах субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. Отсюда следует, что основной бюджетообразующей статьей являются именно налоги. Это требует необходимости наиболее подробно рассмотреть вопросы развития бюджетноналогового федерализма в России.
Государство, через налоги и сборы государство реализует свои важнейшие функции, а именно:
- социальную, определяющую целевую
направленность налоговой системы в целом;
- фискальную, обеспечивающую наполнение бюджетов всех уровней налогами своевременно и в полном объеме;
- регулирующую, которая обеспечивает
распределение денежных средств между бюджетами разного уровня;
- перераспределительную;
- контрольную;
- стимулирующую.
В настоящее время в России уже сложилась достаточно устоявшаяся система бюджетноналогового федерализма, которая предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем федерального, регионального, муниципального уровня управления.
Формирование системы бюджетно-налогового федерализма происходило достаточно быстро и в условиях переходного процесса, что обусловило наличие целого недостатков.
В первую очередь следует отметить то, что принципы, на которых построена вся система бюджетного федерализма, направлены лишь на реализацию распределительной функции. При этом распределение производится с целью пополнения дефицитных региональных бюджетов с учетом устоявшейся структуры их доходов и расходов, обеспечения населения различных регионов условиями жизни, которые бы не имели кардинальных различий. Считаем необходимым отметить, что ориентация бюджетной системы только на выравнивание условий жизни населения порождает иждивенческие настроения и закрепляет зависимость регионов от Федерации, не способствуя их развитию.
Поэтому при разработке мер федеральной бюджетной политики необходимо уделить больше внимания вопросам содействия регионам в преодолении их экономической отсталости. Таким примером является федеральная поддержка региональных программ реконструкции и подъема производства, бюджетное финансирование инвестиционных и инновационных проектов.
Сегодня среди задач, связанных с обеспечением саморазвития региона, требующих максимально оперативного решения, на первом месте стоит бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей. Это обусловлено тем, что региональные и местные органы власти, регулируя в рамках своей компетенции налоги и налоговые ставки, льготы, платежи, санкции имеют возможность существенно влиять на финансовое положение хозяйствующих субъектов, что позволит усиливать или ослаблять стимулы к развитию производства на территории региона.
Нерешенной остается проблема распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней.
Региональные органы власти стремятся обеспечить автономность и свободу в бюджетных отношениях. Анализ мировой практики в данной области показывает, что понятия «свобода» или «несвобода» региональных бюджетных систем отнюдь не абсолютны. Они применимы только в контексте политических, экономических и идеологических институтов общества и должны устанавливаться в соответствии с ними. В демократических государствах региональные (или местные) органы власти имеют неограниченные полномочия по некоторым вопросам, но при этом руководители этих органов власти несут персональную ответственность перед своим населением.
Поэтому распределение доходов и расходов между отдельными бюджетами позволит решить следующие задачи:
- сбалансировать доходы и расходы бюджетов различных уровней;
- заинтересовать местных органов власти в
выполнении планов поступлений
общегосударственных доходов и налогов;
- равномерное поступление доходов в бюджет в течение финансового года для своевременного финансирования запланированных мероприятий;
- финансирование программ и мероприятий общегосударственного значения из средств федерального бюджета.
Мы считаем, что базой для решения обозначенной выше проблемы могут стать единые принципы построения и организации бюджетной системы, а также учет необходимости создания и достаточности финансовых средств каждого уровня государственной власти для осуществления их функций в соответствии с разделением компетенций и ответственности.
В основе разделения доходов и расходов между бюджетами лежат принципы значимости, подчиненности (подведомственности предприятий, объединений, организаций и учреждений), территориальности. Принцип значимости позволяет проводить зачисление доходов в региональные и местные бюджеты, а финансирование общегосударственных, межгосударственных либо местных программ и мероприятий.
Как свидетельствует мировой опыт в настоящее время пока не существует универсального решения проблемы обеспечения сочетания интересов центра и регионов. В частности, Россия пытается решить эту проблему посредством законодательного закрепления
за отдельными бюджетами конкретных видов доходов. В случае нехватки собственных средств регионального бюджета для достижения баланса доходов и расходов, применяется механизм бюджетного регулирования, предусматривающий передачу части средств из вышестоящих бюджетов в виде отчислений от доходов и налогов, которые относятся к категории регулирующих. Если и эти меры не позволяют обеспечить сбалансирование доходов и расходов бюджетов, то применяются дотации, субсидии и субвенции (трансферты) из вышестоящих бюджетов.
Возникает проблема финансовой поддержки бюджетов депрессивных регионов, решение которой требует деления регионов страны на две группы:
- регионы, в которых причиной высокой зависимости от федеральной помощи является плохое финансовое управление;
- регионы, в которых возникновение депрессивной
ситуации стало следствием вполне объективных
причин.
В первом случае необходимо проведение реформы управления финансовыми потоками, внедрение образцовой практики. Во втором случае федеральный центр возлагает на себя ответственность за
выполнение государственных обязательств с
возможным введением особого статуса «территорий
ограниченной финансовой самостоятельности».
Также, на наш взгляд, помимо механизма
вертикального выравнивания возможно применение механизма горизонтального выравнивания, при
котором «богатые» регионы по определенной
методике могут направлять трансферты в бюджеты «бедных» регионов.
Среди принципов функционирования Фонда финансовой поддержки регионов наиболее важным является принцип обеспечения объективности и прозрачности распределения средств Фонда.
Реализовать данный принцип возможно, если достаточно точно определить показатель доходного потенциала территории; уточнить показатель объективных бюджетных потребностей на душу населения; стимулировать налоговые усилия
территорий.
Еще одним действенным механизмом привлечения средств из федерального бюджета является разработка так называемого территориального бизнес-плана, который позволяет оценить инвестиционную привлекательность региона и эффективность вложений с позиций интересов государства в целом.
Таким образом, для повышения действенности бюджетов всех уровней необходимо совершенствовать бюджетно-налоговую систему. Для этого, необходимо принять решение по следующим проблемам.
Во-первых, важно решить вопрос относительно налоговых платежей общероссийских компаний («Газпром», РАО ЕЭС, ЛУКОЙЛ, Сбербанк РФ и т.д.), которые платят налоги по месту регистрации, т.е. в Москве. Существует несколько вариантов решения этой проблемы:
- первое решение содержится в Налоговом кодексе
РФ и предусматривает уплату налогов с разных территориальных подразделений таких
межрегиональных компаний пропорционально стоимости активов и численности занятых в этих подразделениях;
- второй вариант предполагает создание федерального налогового округа, в котором были бы зарегистрированы указанные общероссийские компании. В этом случае как федеральная, так и региональная и муниципальная доли налогов таких налогоплательщиков пополняли бы федеральный бюджет. Регионы могут быть заинтересованы в принятии такого решения только в том случае, если собранные средства целевым назначением будут пополнять Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР);
- третий способ решения проблемы заключается в том, чтобы в законе о бюджете отдельным пунктом прописать, что налоговые платежи этих компаний поступают в федеральный бюджет и пополняют ФФПР. В этом случае ФФПР будет формироваться за счет установленной доли (10-11%) от всех налоговых доходов федерального бюджета и налоговых поступлений от общероссийских компаний в части их бывшей региональной доли.
Во-вторых, необходима выработка общей линии оптимизации распределения налоговых полномочий, а именно заменять, по мере возможности, регулирующие налоги, которые делятся между
уровнями бюджетной системы, собственными налогами.
В частности НДС по праву должен быть федеральным налогом (фактически в большинстве случаев он уплачивается в одном регионе, предъявляется к зачету в другом). Однако такое решение может оказаться политически затруднительным. Возможным выходом из ситуации является распределение региональной части НДС между регионами пропорционально населению.
Ресурсные налоги также должны быть
федеральными, поскольку реализуют
общегосударственную собственность на природные ресурсы, природную ренту. При этом территориям, на которых ведутся разработки недр, полагаются компенсации на восстановление природной среды, выделенные федеральным бюджетом.
Налог на доходы физических лиц должен распределяться между Федерацией и её субъектами. Также поступали предложения ввести два отдельных НДФЛ - федеральный и региональный. Причем уплата последнего должна производиться не по месту работы, а по месту жительства налогоплательщика, так как оказание основных социальных услуг производится именно по месту жительства. Подобное предложение относительно введения двух налогов -федерального и регионального - поступало и для налога на прибыль организаций. Что касается налога на имущество физических лиц и земельного налога, то они должны быть объединены в один местный налог на недвижимость, который и составит основу финансовых средств муниципалитетов. По нашему мнению, перечисленные меры в целом должны способствовать снижению дисбаланса бюджетной системы по вертикали.
Список литературы:
1. Видяпин В.И. Региональная экономика. Основной курс:
Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова.-М.:
ИНФРА-М, 2009.-686 с.
2. Видяпин В.И. Региональная экономика. Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова.-М.: ИНФРА-М, 2012.666 с.
3. Кистанов В.В. Региональная экономика России: учебник/ В.В. Кистанов, Н.В. Копылов.-М.: Финансы и статистика, 2009.-584 с.
4. Фетисов Г.Г. Региональная экономика и управления: Учебник/ Г.Г. Фитисов, В.П. Орешин.-М.: ИНФРА-М, 2012.416с.
5. Курнышев В.В. Региональная экономика. Основы теории и методы исследования: учебное пособие / В.В. Курнышев, В.Г. Глушкова.- М.: КНОРУС, 2010.-256 с.
Reference list:
1. Vidjapin V.l. Regionalnaja ekonomika. Osnovnoj kurs/ Pod red. V.l.Vidjapina, М^. Stepanova.-М.: Infra-М, 2009.-686s.
2. Vidjapin V.l. Regionalnaja ekonomika. Osnovnoj kurs/ Pod red. V.l.Vidjapina, М^. Stepanova.-М.: Infra-М, 2012.-666s.
3. Mstanov V.V., Kopilov N.V. Regionalnaja ekonomika Rossii.-М.: Finansi i statistika, 2009.-584s.
4. Fetisov G.G., Orashin V.P. Regionalnaja ekonomika i upravlenie.-М.: Infra-М, 2012.- 416s.
5. ^rnishev V.V., Glushkova V.G. Regionalnaja ekonomika. Osnovi teorii i metodi issledovanija.- М.: ^orus, 2010.-256s.
ОТЗЫВ
на статью Жировой с. А. «Основные направления развития региональных финансово-бюджетных отношений» Статья посвящена изучению основных направлений
развития финансово-бюджетных отношений на уровне
региона через механизм финансово-бюджетного федерализма как неотъемлемой части федеративного
государства. Рассматриваются основные принципы
построения межбюджетных отношений и законодательная основа финансово-бюджетного федерализма, также
обозначены проблемы на пути развития финансово-
бюджетного федерализма и предложены пути их решения.
Рассматривается проблема финансовой поддержки бюджетов депрессивных регионов, решение которой требует деления регионов страны на группы.
В целом же в статье предлагается принять решение по вопросу повышения действенности бюджетов всех уровней
необходимо совершенствовать бюджетно-налоговую
систему.
В этой связи, статья может быть рекомендована для опубликования в журнале «Бизнес в законе».
Доцент кафедры «Экономика и управление социально-экономическими системами»
ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет пищевых производств»,
кандидат экономических наук Л.Я.Казакова
