CC BY
78
S.F. Fedulova
Problems in the development of the budgetary federalism and inter-budgetary relation in Russia
The article deals with the issues of the delimination between the budgetary and expenses authorities in the links of the budgetary system. Debatable questions for the determination of the essence of the budgetary federalism are also considered.
Федулова Светлана Федоровна
Институт экономики и управления ГОУВПО «УдГУ»
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1, корп. 4.
E-mail: [email protected]
ЭКОНОМИКА 2005. №3
ниципальных бюджетов. В условиях бюджетной реформы, которая по оценкам специалистов приведёт к очередному снижению доходов местных и региональных бюджетов, и отмены государственных социальных гарантий и обязательств социальная напряжённость в обществе будет расти. По нашему мнению, такая бюджетная политика несвоевременна. Федеральное правительство не может отказываться от финансирования социальных обязательств в условиях нестабильной финансовой ситуации в регионах и особенно на местах. Количество дефицитных региональных и местных бюджетов увеличивается и одновременно увеличивается социальная нагрузка на эти бюджеты. Следует отметить, что это происходит в условиях роста золотовалютных резервов Центрального банка России и Стабилизационного фонда Министерства финансов. На наш взгляд, планируемая бюджетная политика приведёт к дальнейшей дифференциации в уровнях жизни населения в разных регионах страны, что никак не способствует укреплению российской государственности и экономическому росту в стране.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Беляев Ю.А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт // Финансы. 1994.
№ 10.
2. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
3. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт, 2000.
4. Годин А.В., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Изд. дом «Дашков и К», 2001.
5. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8.
6. Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8.
7. Сабитова Н.М. Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты. Казань, 2001.
8. Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2000. № 1.
9. Финансово-кредитный энциклопедический словарь. М.: Финансы и статистика, 2002.
10. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
Поступила в редакцию 15.02.05
2 260 433 тыс. руб., а Фонд компенсаций - 3 195 142 тыс. руб. Более 60% Фонда компенсаций планируется направить на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях (в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды). Около 19% - на выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг. Более 13% - на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Субвенции перечисляются местным бюджетам в соответствии со сводной бюджетной росписью с учётом фактических расходов на реализацию соответствующих полномочий.
В разрезе муниципальных образований наибольшая доля субвенций приходится на г. Ижевск (1 054 206 тыс. руб. или 33% от всего фонда). Среди остальных муниципальных образований наибольшая величина субвенций (224 385 тыс. руб.) передаётся г. Сарапулу, а наименьшая (26 374 тыс. руб.) -Киясовскому району.
Формирование фонда компенсаций является одним из шагов совершенствования межбюджетных отношений между республиканским и местными бюджетами. Однако этот шаг не решает проблем межбюджетных отношений кардинально. Острота этих проблем, так же как и проблем бюджетного федерализма, к сожалению, не только не уменьшается, но даже растёт. Социальные обязательства государства, переданные федеральной властью на региональный уровень, вновь не подкреплены необходимыми для их выполнения источниками финансирования. По заключению Счётной палаты РФ в условиях осуществляемого в 2005 г. перераспределения расходных обязательств в социальной сфере между уровнями бюджетной системы отсутствует даже достоверная база для расчёта бюджетных расходов консолидированных субфедеральных бюджетов, а балансирование этих бюджетов будет осуществляться путём «урезания» переданных федеральным центром социальных обязательств. Большинство субъектов Федерации не сможет выполнить эти обязательства и в свою очередь не будут выполнены социальные обязательства муниципальных властей.
Изменения в бюджетной системе приведут к тому, что федеральное правительство не будет отвечать по обязательствам, предусматривающим большую часть расходов на финансирование бюджетных учреждений, за исключением федеральных госучреждений. Очевидно, что балансировать доходы и расходы своих бюджетов субъектам Федерации придётся в основном за счёт численности и заработной платы работников бюджетных учреждений, так как именно эти расходы составляют основную долю региональных и му-
ЭКОНОМИКА 2005. №3
- налог на добычу общераспространённых полезных ископаемых по нормативу 100%;
- плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%;
- госпошлина по нормативу 100%.
Нормативы доходов не дифференцированы между бюджетами, а едины для всех муниципальных образований республики.
Во-вторых, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в Удмуртии в 2005 г. применены субвенции из Фонда компенсаций Удмуртской Республики муниципальным образованиям. Субвенции из вышеуказанного фонда выделяются муниципальным образованиям на следующие цели:
- на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях (в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды);
- на социальную поддержку и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, безнадзорных детей, на социальную поддержку граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации;
- на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в детских домах, школах-интернатах, домах ребёнка;
- на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством);
- на организацию оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулёзных, наркологических и онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях;
- на выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;
- на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния.
В-третьих, изменилась бюджетная политика в области расходов в соответствии с передачей полномочий с регионального и местного уровня на федеральный уровень, с федерального на региональный уровень и с местного на региональный уровень и в связи с необходимостью решения задач по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов.
Бюджет УР на 2005 г. утверждён по доходам в сумме 12 428 676 тыс. руб. и по расходам в сумме 14 124 502 тыс. руб. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований в УР составит
Субъекты РФ обязаны с 1.01.2006 г. ввести в действие законы, устанавливающие:
- порядок расчёта, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций местным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;
- порядок расчёта и распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов;
- общий порядок образования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений;
- порядок снижения нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (для субъектов РФ, в состав которых входят муниципальные районы, представительные органы которых формируются по принципу делегирования).
При формировании проектов бюджетов на 2005 г. субъекты РФ должны были выбрать один из вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений.
1) Консервативный - когда регионы сохраняют на 2005 г. действующую систему межбюджетных отношений.
2) Ограниченно-реформаторский - регионы вводят лишь некоторые элементы новой системы межбюджетных отношений.
3) Умеренно-реформаторский - создаются основы новой системы с элементами действующего порядка межбюджетных отношений.
4) Реформаторский - создается новая система отношений между бюджетами.
Для Удмуртской Республики был выбран ограниченнореформаторский вариант. Его преимуществом является возможность концентрации усилий органов власти республики на более тщательной подготовке реформы межбюджетных отношений, что особенно важно для решения проблем регионального финансирования социальной сферы. Однако при этом затягивается переходный период. В 2005 г. в систему межбюджетных отношений Удмуртской Республики внесены следующие изменения. Во-первых, несколько изменена система распределения доходов между бюджетами. В местные бюджеты планируется зачислять следующие налоговые доходы:
- налог на доходы физических лиц по нормативу 30%;
- единый сельскохозяйственный налог по нормативу 90%;
- единый налог на вменённый доход для отдельных видов деятельности по нормативу 90%;
- налог на имущество физических лиц по нормативу 100%;
- налог на имущество организаций по нормативу 50%;
- налог на наследование и дарение по нормативу 100%;
- земельный налог по нормативу 100%;
ЭКОНОМИКА 2GG5. №3
властей. Проведённая реформа касалась, в основном, отношений центра и субъектов РФ, но мало затрагивала отношения между региональными и местными бюджетами. Недостатки реформы и её незавершённость привели к ухудшению состояния региональных финансов и обострению проблем взаимоотношений федерального центра с региональными властями. На решение этих проблем была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., принятая в 1998 г. В результате реализации Концепции было упорядочено распределение средств между бюджетами, введена более совершенная методика выделения трансфертов, уменьшены объёмы средств, выделяемых регионам на основе индивидуальных соглашений. Однако и эта реформа не была лишена недостатков, поэтому в 2GG1 г. Правительством была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2GG5 г. В документе были изложены способы упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ, принципы разграничения налоговых полномочий и доходных источников, а также расходных полномочий; формы оказания финансовой помощи бюджетам других уровней; управление общественными финансами на региональном и местном уровне.
Принятием Федеральных законов «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от б.1Ö.2ÖÖ3 г. и «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от г. № 1Ю-ФЗ завер-
шилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений. В соответствии с этими законами на федеральном уровне устанавливается перечень вопросов местного значения, определяются доходные источники местных бюджетов, органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обязательств, непосредственно вытекающих из единых принципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней. В сфере доходов за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определённого типа нормативы отчислений от федеральных налогов, налогов при применении специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами федерации. Большая часть нормативных актов в сфере бюджетных взаимоотношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ вступила в силу с 1.01.2005 г. Нормы, регулирующие взаимоотношения между субъектами РФ и бюджетами муниципальных образований, вступают в силу с 1.G1 .2GG6 г.
1) наличие иерархической системы органов власти с разграниченными полномочиями;
2) наделение субфедеральных правительств достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе в законодательной сфере;
3) обеспечение федеральным правительством свободного перемещения товаров, услуг и факторов производства между территориями;
4) наличие жёстких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное разделение доходов;
5) наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит долгосрочный характер.
Многие зарубежные авторы считают, что когда эти условия соблюдаются, за ними следует значительный и быстрый экономический рост.
При распределении бюджетных доходов и расходов за рубежом применяются три основных метода: распределение по формуле, особый бюджетный режим и индивидуальный подход.
Большинство стран использует метод распределения по формуле. В данном случае по формуле определяются отчисления из вышестоящих нижестоящим бюджетам. Например, во Франции в формулу входят такие показатели, как численность населения, уровень налоговых поступлений, количество километров дорог, число школьников и т.д. На Филиппинах в формулу входят такие критерии, как численность населения, размеры территории, равномерность распределения средств, причём 20% перечисляемых средств местные правительства должны направить на реализацию проектов, утверждаемых центром. В Индонезии формула распределения основана на численности населения и исходит из равенства потребностей на душу населения. В Австралии формула распределения основана на удовлетворении финансовых потребностей штатов с тем, чтобы по всей стране населению могли бы оказываться государственные услуги единого качества и по единой цене. В Канаде по формуле распределяются между провинциями средства Общего федерального фонда так, чтобы все провинции получали эквивалент не менее среднего уровня налоговых поступлений.
Специальные режимы используют в тех случаях, когда возникает необходимость в большей бюджетной автономии того или иного региона по политическим, экономическим, социальным или другим причинам.
Индивидуальный подход осуществляется на разовой основе в ответ на индивидуальные требования регионов [1. С.52-53].
В Российской Федерации основные принципы бюджетного федерализма были введены в начале 90-х, однако на практике их реализация была сопряжена с большими трудностями, поэтому в 1994-1995 гг. была проведена реформа межбюджетных отношений, введены трансферты из ФФПР, единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, расширены налоговые полномочия региональных и местных
ЭКОНОМИКА 2005. №3
власти, но и органы власти субъекта Федерации. Процесс разграничения бюджетных полномочий и ответственности между властями разных уровней ещё не завершён и задачей финансовой науки является разработка научно обоснованных норм разграничения этих полномочий.
На наш взгляд, с содержательной точки зрения наиболее полно бюджетный федерализм раскрывается в определении В. М. Родионовой, но всесторонность рассмотрения термина привела к громоздкости определения. Менее полно, но достаточно всесторонне бюджетный федерализм рассматривается А.Г. Игудиным. По его мнению, «бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации, и входящих в них муниципальных образований» [5. С.7].
Нередко в экономической литературе бюджетный федерализм отождествляют с межбюджетными отношениями. В нормативно-правовых актах термин «бюджетный федерализм» встречается крайне редко, в основном речь идёт о межбюджетных отношениях. Не встречается этот термин и в Бюджетном кодексе. В научных статьях, посвящённых бюджетному федерализму, обязательно рассматриваются проблемы межбюджетных отношений. На наш взгляд, бюджетный федерализм более узкое понятие, чем межбюджетные отношения, последние в странах с федеративным устройством должны основываться на принципах бюджетного федерализма. Кроме того, межбюджетные отношения включают в себя отношения не только между федеральным и региональными бюджетами, но и между региональными и местными бюджетами.
Россия имеет пока небольшой опыт в теории и практике бюджетного федерализма. Зарубежные исследования этого вопроса, по мнению В.Б. Христенко, «можно условно разделить на классические и новые». В первых классических исследованиях рассмотрены вопросы статичной эффективности экономики в контексте, абстрагированном от несовершенства политических институтов, а также от проблем, характерных для развивающихся стран, и от возможного оппортунистического поведения должностных лиц расширенного правительства» [10. С.38-40]. В 90-х гг. появились теоретические и прикладные исследования, в которых последовательно разрабатывалась концепция рыночного федерализма (федерализма, сохраняющего рынок). Для формирования рыночного федерализма, по мнению Э. Уэйнгаста, необходимо пять условий:
ния налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей» [5. С.536].
По мнению В. М. Родионовой, бюджетный федерализм - «это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трёхуровневую систему бюджетных отношений и чёткое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях); определение размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам» [6. С.8]. В финансово-кредитном энциклопедическом словаре дано следующее определение бюджетного федерализма: «Бюджетный федерализм - способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы - федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов» [9. С.155].
Анализ этих и других определений бюджетного федерализма позволяет сделать вывод о том, что, по мнению большинства авторов, бюджетный федерализм представляет собой определённые отношения между федеральной, региональными и муниципальными властями. При этом не все авторы, характеризуя бюджетный федерализм, выделяют отношения с местными органами власти. На наш взгляд, отношения с местными бюджетами неправомерно включать в определение бюджетного федерализма, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти, кроме того, последние не вступают в федеративные отношения с федеральным центром. С юридической точки зрения муниципальные образования входят в состав субъектов бюджетных правоотношений, но не являются субъектами бюджетных правоотношений федеративного уровня. При этом местные бюджеты являются одним из звеньев бюджетной системы и должны динамично развиваться. К сожалению, в нынешних условиях вряд ли можно говорить о реальной самостоятельности местных бюджетов, так как по существу большинство местных бюджетов не обладает собственными средствами в достаточной мере для полного и всестороннего осуществления местными органами власти своих функций, а ответственность за их выполнение зачастую несут не только муниципальные
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2G3 2GG5. №3
УДК 336.12(045)
С.Ф. Федулова
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Рассматриваются вопросы разграничения бюджетных и расходных полномочий между звеньями бюджетной системы, а также дискуссионные вопросы определения сущности бюджетного федерализма.
Ключевые слова: полномочия, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, субвенции, бюджет, доходы, расходы.
Термин «бюджетный федерализм» стал широко применяться в финансовой науке и практике в 90-е гг. В литературе существуют как разные определения этого понятия, так и разные его названия. Встречаются, например, термины «финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансово-бюджетный федерализм» и др. [7. С.42; 8. С.71]. При анализе этих терминов выясняется, что по сути все они отражают в той или иной мере содержание бюджетного федерализма. О проблемах бюджетного федерализма пишут многие авторы: В.М. Родионова, А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, А. Лавров, О. Богачёва и др. Содержание бюджетного федерализма рассматривается также в учебной литературе. Так, например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» авторы определяют бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них» [3. С.45]. А.В. Годин и И.В. Подпорина считают, что «сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязательств двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса» [4. С.176]. Авторы учебника «Бюджетная система России» приводят два определения бюджетного федерализма: как «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере» [2. С.25] и как «законодательно принимаемая норма равноправных (партнёрских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счёт оптимального сочета-
