Бюджетная и налоговая политика на субфедеральном уровне Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.02

Перонко Иван Александрович

Peronko Ivan Alexandrovich

заместитель главы администрации (губернатора) Краснодарского края, доктор экономических наук, профессор тел.: (861) 253-24-41

Deputy Head of Administration (Governor) of the Krasnodar Region, D.Phil. in Economics, Professor tel.: (861) 253-24-41

БЮДЖЕТНАЯ И НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

TAX AND EXPENDITURE POLICY ON THE SUBFEDERAL LEVEL

Аннотация:

Summary:

Статья посвящена проблемам совершенствования бюджетной и налоговой политики в Краснодарском крае и ее дальнейшая реализация, сформулированы три основные цели налоговой и бюджетной политики региона.

The article deals with the issues of tax and expenditure policy advancement in the Krasnodar region, and its implementation. The author enunciates three key objectives for tax and expenditure policy of the region.

Ключевые слова:

бюджетная и налоговая политика, Краснодарский край, краевой бюджет.

Keywords:

tax and expenditure policy, Krasnodar region, territorial budget.

Совершенствование бюджетной и налоговой политики и ее дальнейшая реализация -важнейшее направление бюджетной реформы Российской Федерации. Эта работа, проводимая в последние годы в Краснодарском крае, привела к повышению качества управления региональными финансами. В первую очередь, по направлениям: планирование и исполнение бюджета, оказание государственных услуг, управление государственной собственностью, финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, управление государственным долгом, прозрачность бюджетного процесса.

Эти подходы были замечены и оценены. Так, Министерство финансов Российской Федерации присвоило Краснодарскому краю, по итогам 2009-2010 гг., первую, то есть высшую степень качества организации бюджетного процесса.

В 2011 г. мы продолжили курс на повышение эффективности бюджетного процесса. При этом ориентировались на предсказуемость и стабильность в работе. Кратко перечислю, чем занимались, что удалось:

- обеспечен комплекс мероприятий организационного, фискального характера, направленных на увеличение наполняемости доходной части консолидированного бюджета края (внимание уделено мерам, направленным на привлечение в край инвестиций, стабилизации финансового состояния убыточных организаций, повышению уровня заработной платы хозяйствующих субъектов, вовлечению задолженности по налоговым платежам в бюджет, улучшению администрирования доходов бюджета);

- внедрялся программно-целевой принцип организации деятельности органов исполнительной власти (доля расходов краевого бюджета, формируемых по этому принципу, по итогам исполнения бюджета в 2011 г. - 59,0 %; для сравнения - в 2007 г. этот показатель был равен 23,0 %);

- развиты новые формы оказания и финансового обеспечения государственных услуг (с 1 января 2011 г. в полном объеме в отношении всех государственных учреждений Краснодарского края и большинства муниципальных учреждений реализуется Федеральный закон от 8 июля 2010 г. №83-Ф3);

- сформирована необходимая нормативно-правовая база для внедрения государственных и муниципальных заданий, расширения самостоятельности и ответственности государственных и муниципальных учреждений за их выполнение;

- созданы стимулы для реформирования муниципальных финансов (в том числе разработана комплексная методика оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях);

- созданы условия для повышения эффективности расходов местных бюджетов (разработаны механизмы оценки работы органов местного самоуправления муниципальных образований по повышению эффективности бюджетных расходов).

Эти и другие меры по реформированию региональных финансов требуют продолжения, логического завершения.

Главные ориентиры этой работы задаются ежегодно, начиная с 2006 г., при выработке основных направлений бюджетной и налоговой политики Краснодарского края. Они складываются в отдельный документ, в котором для участников бюджетного процесса определяется курс региональной политики в области налогов и бюджета на предстоящий финансовый период. Ныне он - 2012-2014 гг.

Бюджетные приоритеты Краснодарского края всецело опираются на решение общегосударственных главных задач, в первую очередь - политических. Соответственно, проводимая в регионе политика в области государственных финансов направлена на достижение стратегических целей, сформулированных в Посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ, в программных документах, определяющих социально-экономическое развитие Российской Федерации в средне- и долгосрочной перспективе.

Опираясь на государственные, а также региональные общественно-политические ориентиры, можно сформулировать три основные цели налоговой и бюджетной политики региона:

- обеспечение мер, направленных на устойчивое социально-экономическое развитие Краснодарского края;

- концентрация финансовых ресурсов с целью последовательного формирования условий для улучшения качества жизни населения, в том числе за счет обеспечения граждан доступными и качественными бюджетными услугами;

- эффективное функционирование бюджетной системы.

Для достижения этих стратегических целей на 2012-2014 гг. определены ключевые задачи в сфере региональных финансов:

- обеспечение взаимосвязи направлений бюджетных расходов со Стратегией социальноэкономического развития Краснодарского края до 2020 г.;

- сбалансированное исполнение и обеспечение (в условиях перераспределения полномочий) уровня доходов краевого и муниципальных бюджетов, достаточных для гарантированного выполнения задач и функций государства и местного самоуправления;

- исполнение в приоритетном порядке социальных обязательств, расширение возможностей для развития бюджетной сферы с целью улучшения условий жизни населения, повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг, в том числе путем модернизации системы здравоохранения, системы общего образования края;

- формирование современной системы управления общественными финансами за счет модернизации бюджетной системы, повышения отдачи от использования бюджетных ресурсов.

Исходя из приоритетности этих задач, органами государственной власти Краснодарского края и формировался краевой бюджет на 2012 г. и плановый период 2013-3014 гг. Он, будучи законопроектом, разрабатывался во взаимодействии с депутатским корпусом, комитетами Законодательного Собрания.

Необходимо отметить полную прозрачность формирования бюджета. Его проект впервые обсуждался в муниципальных образованиях края при широком участии граждан.

Бюджет был предварительно рассмотрен на публичных и парламентских слушаниях. Рекомендации и мнения, высказанные в ходе обсуждения депутатами, экспертами, общественностью, были приняты во внимание. Форму и содержание закона бюджет обрел, в соответствии с законодательством, до наступления финансового года.

В утвержденном бюджете четко обозначены намерения по реализации целей и задач налоговой и бюджетной политики Краснодарского края. Это сохранение сбалансированности доходов и расходов, гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики, формирование бюджетных расходов, исходя из конечных результатов.

Исполнение расходных обязательств Краснодарского края, довольно высоких, возможно только за счет роста доходной части бюджета. Экономические основы стабильного роста - реализуемые в крае крупные инвестиционные проекты и программы. Самый масштабный - строительство спортивных, инфраструктурных объектов к зимней Олимпиаде 2014 г. в Сочи. Параллельно - развитие смежных отраслей: транспорта, курортного бизнеса и сферы услуг. Все это служит созданию новых рабочих мест. И как итог - поступление дополнительных платежей в консолидированный бюджет края. Так, поступления налога на прибыль и НДФЛ организаций, занятых в строительстве олимпийских объектов (на сегодня таковых - 785) увеличиваются ежегодно практически вдвое.

Кроме олимпийских объектов последует отдача от других проектов, значимых для края и всей страны. В том числе - по развитию социальной, транспортной, спортивной инфраструктуры.

Другое направление увеличения налоговых и неналоговых доходов связано с их администрированием. Этому служат такие меры:

- систематический мониторинг платежей в разрезе доходных источников, повышение потенциала использования налоговых и неналоговых платежей;

- совершенствование работы по выводу «из тени» доходов хозяйствующих субъектов, легализация ими заработной платы;

- проведение целенаправленной работы с плательщиками, находящимися на территории края, в целях принятия мер по улучшению результатов их финансово-хозяйственной деятельности, погашению задолженности по платежам в бюджет, своевременной уплате текущих платежей;

- анализ эффективности предоставленных налоговых льгот, и на его основе ежегодное принятие решений по применению тех или иных льгот;

- повышение заинтересованности органов местного самоуправления в развитии собственной налоговой базы и снижении финансовой зависимости от регионального бюджета.

При формировании основных направлений Краснодарского края в области налоговой политики учитывались новации налогового законодательства Российской Федерации. Например, изменения в части налога на прибыль организаций направлены на применение нулевой налоговой ставки для тех из них, кто осуществляет образовательную и (или) медицинскую деятельность. Также предусмотрено усовершенствовать налоговый контроль за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов при применении трансфертного ценообразования, в том числе консолидированными группами налогоплательщиков.

Со второго полугодия 2012 г. несколько увеличивается размер ставок на алкогольную и табачную продукцию. В 2013-2014 гг. ожидается их значительный рост.

Временно, на 2012-2013 г., снижен максимальный тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды - с 34 % до 30 %. Он взимается с выплат в пользу физических лиц в размере до установленной предельной величины: в 512 тыс. рублей - в 2012 г., до 567 тыс. рублей - в 2013 г.

В целях стимулирования организаций в части модернизации и использования современного энергоэффективного оборудования с 1 января 2012 г. на федеральном уровне установлена льгота по налогу на имущество организаций. Она отменяет уплату указанного налога в течение трех лет со дня постановки на учет объектов, перечень которых установит Правительство Российской Федерации.

На региональном уровне внесены изменения в Закон Краснодарского края «О налоге на имущество организаций». Они направлены на поддержку коммунального комплекса Сочи в части объектов, создаваемых и (или) реконструируемых в соответствии с программами строительства олимпийских объектов и развития города как горноклиматического курорта.

Важным является создание с 1 января 2012 г. регионального дорожного фонда. Основные источники его формирования - акцизы на ряд нефтепродуктов, транспортный налог, доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Приняты соответствующие меры по компенсации местным бюджетам выпадающих доходов по транспортному налогу (бюджетам муниципальных районов и поселений) и налогу на доходы физических лиц (бюджетам муниципальных районов и городских округов).

В целях исполнения доходной части консолидированного бюджета Краснодарского края по налоговым и неналоговым доходам в 2012 г. в объеме не менее 170 млрд. рублей принято постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края о мерах по наполнению доходной части консолидированного бюджета края. Документом определены координационные мероприятия территориальных федеральных, региональных и муниципальных структур по регулированию и администрированию на территории региона налоговых и неналоговых платежей.

В целом, имеющиеся резервы налогообложения, возможности для усиления работы по администрированию налоговых и неналоговых платежей позволяют в среднесрочном периоде добиваться ежегодного роста доходов консолидированного бюджета Краснодарского края не ниже 15 %.

Стратегическая задача социально-экономического развития Краснодарского края на среднесрочную перспективу - приоритетность расходов на социально-культурную сферу. На развитие образования и здравоохранения, на социальную политику, физическую культуру и спорт, а также культуру в 2012 г. из консолидированного бюджета должно быть направлено более 130 млрд. рублей, с ростом на 12 % к 2011 г.

Наиважнейшие социальные задачи, требующие дополнительных средств:

- увеличение размеров социальных выплат в 2012 г. - на 6,3 %, в 2013-2014 гг. - на 5,7 %;

- поэтапное повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы;

- поддержка дошкольного образования;

- разграничение полномочий в сфере здравоохранения между уровнями бюджета и фондом медицинского страхования;

- проведение модернизации в системах здравоохранения и образования;

- продолжение реализации механизмов подушевого финансирования образовательных учреждений и одноканального финансирования в учреждениях здравоохранения.

Высокие темпы роста доходной части консолидированного бюджета края в последние годы оказывают в целом позитивное влияние на обеспеченность отраслей социально-культурной сферы. В том числе в части повышения уровня заработной платы работников. Помимо этого появились возможности для введения дополнительной материальной поддержки воспитателей детских садов, педагогов дополнительного образования, тренеров спортивных школ, социальных работников. Только в 2011 г.:

- с 1 июля в 3 раза увеличен размер ежемесячных доплат около 20 000 воспитателей дошкольных учреждений;

- с 1 октября установлены доплаты более чем 12 000 работников учреждений социального обслуживания;

- с 1 сентября увеличилась средняя заработная плата учителей государственных и муниципальных образовательных учреждений. За декабрь 2011 г. она составила 20,6 тыс. рублей. Это 124 % к среднемесячной заработной плате работников в отраслях экономики края за I квартал 2011 г. и почти в 1,5 раза превышает уровень среднемесячной заработной платы учителей за I квартал 2011 г.

Кроме обеспечения этих обязательств, на 2012 г. запланированы средства на увеличение фондов оплаты труда учреждений социальной сферы, в том числе с 1 января - на 6,5 %, с 1 октября - на 6,0 %. С 1 января за счет краевого бюджета также введены ежемесячные денежные выплаты в размере 3 000 рублей для 190 000 работников социальной сферы края как государственных, так и муниципальных учреждений. На это будет направлено 8,7 млрд. рублей.

Приоритетны и расходы на модернизацию систем здравоохранения и образования. Так, из федерального бюджета на модернизацию образования поступит 2,7 млрд. рублей, в краевом бюджете предусмотрено еще 1,2 млрд. рублей. Эти средства будут направлены на приобретение учебного оборудования и транспортных средств, развитие школьной инфраструктуры, повышение квалификации педагогов, модернизацию школ путем организации в них дистанционного обучения.

На модернизацию здравоохранения в краевом бюджете предусмотрено 3,8 млрд. рублей. За счет средств фонда обязательного медицинского страхования в лечебные учреждения края поступит еще 5,3 млрд. рублей:

- будет проведен капитальный ремонт в 44 медицинских организациях, будет закуплено медицинское оборудование для ряда учреждений;

- продолжится внедрение современных информационных систем в здравоохранение и стандартов медицинской помощи, повышение доступности амбулаторной помощи.

Для сокращения дефицита мест в детских садах предусмотрено выделять по 500 млн. рублей ежегодно.

Продолжится развитие физкультуры и спорта. В 2012 г. будет начато строительство 5 бассейнов и 30 спортивно-игровых площадок. Планируется поэтапный ввод в эксплуатацию многофункционального спортивного комплекса в городе Краснодаре.

Экономические успехи, дополнительные возможности бюджета позволяют повысить уровень доступности нового жилья для граждан, а также улучшить состояние существующего жилищного фонда. Только на финансирование в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на 2012 г. предусмотрено более 2,1 млрд. рублей.

Бюджетная политика в сфере ЖКХ направлена на создание благоприятных и комфортных жилищных условий для населения, улучшение санитарно-экологической обстановки, внешнего и архитектурного облика населенных пунктов. В 2012 г. на эти и другие цели выделяется свыше 31,0 млрд. рублей, или более 12 % общих расходов.

В последние годы отмечается ускоренный рост инвестиционной активности в Краснодарском крае. Ее источник - как средства коммерческих структур, так и бюджета. Именно поэтому краевые бюджеты последних лет называют не иначе, как бюджетами развития.

В дальнейшем содержание бюджетной политики в области инвестиций не претерпит существенных изменений. В структуре бюджета сохранится высокая доля именно тех инвестиционных расходов, которые отражают долгосрочные цели развития бюджетной сферы Краснодарского края.

Значительная часть инвестиций предусмотрена для новых объектов здравоохранения, физкультуры и спорта.

В целях подготовки Сочи к зимней Олимпиаде 2014 г. будет продолжена работа по завершению строительства объектов инженерной инфраструктуры, строительства и реконструкции объектов здравоохранения. Внешний облик города будет приведен к единой архитектурной концепции и транспортной инфраструктуры.

По значимости и объему выделяемых средств к числу приоритетных направлений относится и дорожное хозяйство. Объем сформированного дорожного фонда в 2012 г. составит более 21,2 млрд. рублей. Средств краевого бюджета на развитие этой отрасли будет направлено почти в 1,5 раза больше, чем в 2011 г.

Еще один приоритет - поддержка предприятий и организаций реального сектора экономики. В первую очередь - АПК, предоставление субсидий на возмещение части затрат, связанных с деятельностью, и т.п.

Также будет оказана помощь санаторно-курортному и туристскому комплексу, отраслям транспорта и связи. Наряду с этим, продолжится реализация мероприятий, направленных на развитие малого и среднего бизнеса, субъектов инвестиционной и инновационной деятельности.

Говоря о такой важной теме, как региональная политика в области межбюджетных отношений, необходимо обозначить ее основную цель - сбалансированность местных бюджетов, гарантированное выполнение задач и функций органами местного самоуправления. Здесь важна прозрачность, объективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, создание стимулов для наращивания собственных доходов и проведения на местах рациональной бюджетной политики.

Под воздействием федеральных, внутрирегиональных изменений межбюджетные отношения подлежат постоянной корреляции. В результате, пересмотрены подходы и в этом году:

- при закреплении дополнительных единых нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет;

- при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

В целом, начиная с 2012 г., поступления от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских округов будут зачисляться по нормативу - 30 %, в бюджеты муниципальных районов -по нормативу 37 %, в бюджеты поселений - 13 %.

Из-за неравномерности размещения налоговой базы по территории Краснодарского края существуют различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для их выравнивания выработан механизм предоставления дотаций.

Использование этого инструмента имеет большое значение. Так, в результате предоставления дотаций соотношение бюджетной обеспеченности между наиболее и наименее обеспеченными муниципальными образованиями, до и после распределения дотаций, сокращается в среднем с 4,6 до 1,9 раза. При этом по муниципальным районам указанный показатель сокращается с 3,4 до 1,4 раза.

По итогам распределения дотаций бюджетам муниципальных районов, городских округов минимальная бюджетная обеспеченность возросла с 0,305 до 0,734 (Отрадненский район). Максимально она сохранилась у города Сочи - на уровне 1,416. Различия в бюджетной обеспеченности между наиболее и наименее обеспеченными муниципалитетами сокращено в 2,4 раза.

Объем межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований на 2012 г. сложился в сумме 50 млрд. рублей. При формировании этого объема средств учтены региональные общественно-политические приоритеты. В первую очередь - развитие системы дошкольного и школьного образования, оздоровление детей; развитие физической культуры и спорта; капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда; развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; развитие санаторно-курортного и туристского комплекса; поддержка малого и среднего бизнеса; газификация; строительство, капитальный ремонт и содержание дорог местного значения; энергосбережение и повышение энергетической эффективности.

Продолжится реализация взвешенной долговой политики края. В качестве ее основного ориентира определено соответствие заимствований бюджетным потребностям и возможностям гарантированного возврата этих средств в установленные сроки.

В рамках бюджетного процесса работа по практической реализации долговой политики в 2012-2014 гг. нацелена на достижение следующих результатов:

- поступление в краевой бюджет заемных средств согласно бюджетным назначениям, в сроки и в объемах, требуемых для бесперебойного финансирования расходных обязательств;

- минимизация бюджетных расходов на обслуживание государственного долга Краснодарского края;

- обеспечение достаточного объема средств для своевременного возврата основного долга и уплаты процентов по государственным долговым обязательствам.

Предусмотренные на 2012-2014 гг. операции по государственному долгу позволят придать дополнительную устойчивость краевому бюджету, расширят возможности роста его инвестиционной составляющей, будут способствовать дальнейшему социально-экономическому развитию края. Привлечение заемных средств позволит, в совокупности с доходами, исполнить расходные обязательства краевого бюджета, включая финансирование строительства и реконструкции особо важных, социально значимых объектов в отраслях социальной сферы, финансовое обеспечение проектирования и строительства ряда олимпийских объектов, финансирование краевых целевых программ, обеспечивающих улучшение качества жизни населения Краснодарского края.

Более активное использование заемных средств в процессе исполнения краевого бюджета определяет следующую стратегию управления задолженностью:

- принятие мер по более равномерному распределению платежей по государственному долгу во времени;

- поиск решений, обеспечивающих достижение разумного баланса между срочностью и стоимостью долга.

Помимо роста объемных показателей, бюджетная политика Краснодарского края в среднесрочной перспективе ориентирована на совершенствование подходов и улучшение качества управления бюджетными ресурсами, на реформирование бюджетной сферы в целом. В рамках реализации этих приоритетов усилия всех участников бюджетного процесса направлены на:

- установление прямой взаимосвязи бюджетного финансирования с показателями выполнения учреждениями государственных заданий и соблюдения ими требований к качеству оказываемых государственных услуг (переход к бюджетированию, ориентированному на результат). В рамках этой работы требуется внедрение показателей и стандартов качества государственных и муниципальных услуг;

- обеспечение более тесной увязки бюджетного планирования, а также результатов расходования бюджетных средств, с целями государственной политики на соответствующих направлениях деятельности. То есть на реализацию программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета («программный бюджет»). С 2014 г. долю расходов краевого бюджета, формируемых с использованием программно-целевых методов, необходимо довести до 80-90 %;

- повышение эффективности управления государственным имуществом, совершенствование сети учреждений в соответствии с потребностями населения;

- внедрение передовых технологий в практику управления бюджетным процессом. Одна из основных целей - создание единого информационного пространства в сфере управления общественными финансами, построение автоматизированной системы управления государственными финансами - «Электронный бюджет Краснодарского края»;

- обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса;

- повышение равномерности расходования бюджетных средств в течение года. При этом соблюдение формализованных правил о закупках не должно являться фактором, удлиняющим сроки финансирования и основанием для снижения ответственности государственного (муниципального) заказчика за конечные результаты закупок.

Оптимизация и эффективное расходование средств на государственное управление также останется в предстоящий период важной составляющей финансово-экономического регулирования деятельности органов государственной власти Краснодарского края. В связи с этим продолжится работа, связанная с сокращением штатной численности государственных гражданских служащих Краснодарского края. Аналогичные меры рекомендовано обеспечить и на муниципальном уровне.