CC BY
20
Экономическая наука современной России
№ 1, 2001 г.
Бюджет развития: незадействованный механизм инвестиционной активности
© В.Д.Белкин, В.П.Стороженко, 2001
В статье рассматриваются актуальные проблемы формирования и реализации бюджета развития: совершенствование законодательной базы, источники его доходов, инвестиционные возможности населения, возврат вывезенных капиталов, роль муниципальных образований, направления использования средств бюджета развития.
Проблемы бюджета развития (БР) обсуждаются все годы перестройки и реформирования экономики. Необходимость противостоять развалу инвестиционной сферы осознавалась учеными и практиками, идея БР была воспринята обществом как простой и понятный способ привлечения финансовых ресурсов в развитие «реальной» экономики. Актуальность использования механизма БР была очевидна на фоне многолетнего дефицита бюджета и одновременно разбазаривания ограниченных бюджетных средств в угоду лоббируемым политическим, отраслевым, региональным запросам. «За 1990-е годы инвестиции в реальный сектор российской экономики сократились в 5 раз, в том числе в основной капитал - в 3,5 раза»1.
Однако при всем понимании проблемы и принятии некоторых практических мер по ее
решению до сих пор не удается построить действенную систему формирования и реализации БР и соответствующую инфраструктуру. Бюджет развития на 2000 г., первоначально составлявший 2,9 млрд руб., так и не был реализован. В проекте бюджета на 2001 г., представленном Правительством РФ в Государственную Думу, БР вообще отсутствовал, бюджетное финансирование инвестиций было резко сокращено (с 4,1% в 2000 г. до 2,7% в 2001г.). И все же проблема бюджета 2000 и 2001 гг. достаточно неожиданно, хотя и не в полном объеме, нашла положительное решение. В Законе о распределении дополнительных (неучтенных ранее) доходов госбюджета, принятом в декабре 2000 г., Федеральное Собрание РФ фактически восстановило БР. В счет 2000 г. оно поручило Правительству РФ выдать госгарантии под
1 Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий. //Независимая газета. 1999. 30 дек.
не согласованные еще инвестиционные проекты на сумму 15 млрд руб.
Что же касается 2001 г. и ближайшей перспективы, то в названном законе предусмотрена опережающая динамика БР на ближайшие 3 года. Госгарантии к концу этого периода должны возрасти более чем втрое и составить 50 млрд руб. в год2.
Положительно оценивая сказанное, нельзя не отметить, что принятые относительно БР решения базировались на факторах конъюнктурного характера, в основном на первичном профиците госбюджета, образовавшемся в результате резкого повышения мировых цен на нефть. Между тем, на наш взгляд, БР должен составляться и исполняться регулярно независимо от текущей конъюнктуры, на прочной нормативно-правовой основе.
2 Ведомости. 21 дек. 2000 г.
Новые благоприятные перспективы
Совершенствование экономической стратегии и изменения, происшедшие во властных и управляющих структурах, создали в настоящее время принципиально новые условия для использования механизма БР в интересах поддержания начавшегося подъема экономики.
Согласно опросам, проведенным Центром развития (С. Алексашенко) среди наиболее авторитетных организаций, выполняющих экономические прогнозы, несмотря на существенные расхождения в количественных оценках, общая ситуация в экономике на 2001 г. позитивна (табл. 1).
Согласно консенсус-прогнозу, темпы роста инвестиций в основной капитал вы-
Таблица 1
Консенсус-прогноз на 2001 г.*
0) О
0 ш
"О ®
2 ®
1 I
о
Т1 о о о
Показатели
Прирост, % к предыдущему году
Млрд долл.
ВВП Объем про- Инвестиции Реальные Торговое Валютные
мышленного в основной распола- сальдо резервы ЦБ
производства капитал гаемые (без золота)
доходы
2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001
Максимум 6,0 5,0 9,0 7,1 7,10 6,5 15,0 10,0 44,0 40,4 20,0 22,5
Минимум 2,3 2,0 2,4 3,2 3,2 5,0 3,6 3,8 29,0 19,0 13,0 16,5
Среднее 4,0 4,4 6,5 4,8 5,0 5,6 7.0 6,2 37,9 31,5 15,8 19,7
В том числе оценка
Центра развития 6,0 2,5 7,0 3,5 5,0 5,0 3,6 5,0 41,0 36,0 17,5 22,5
* Участники опроса: АВМ-ЛМЯО, «Альфа-банк», «Атон», «Брансвик Варбург», БЭА, ЕШ, ИЛИ ЗАО 0 «Роспром», ЫИтЬ гоШеге, «Райффайзен банк», «Тройка-Диалог», «Флеминг ЮсиБИ», ЦМААКП ИНР 3 РАН, Центр развития. .
ше в отличие от темпов роста промышленного производства, что свидетельствует об оптимистических ожиданиях дальнейшего подъема экономики.
До сих пор секвестру подвергались в первую очередь расходные статьи бюджета, относящиеся именно к капитальным вложениям, поскольку они не входят в число защищенных. Новый этап развития России характеризуется не только и не столько проблемами сиюминутного выживания, сколько задачами долгосрочного экономического роста.
Этим задачам в наибольшей мере отвечает стратегия возрождения инвестиционной сферы. Согласно материалам, подготовленным экспертами Комитета по промышленности, строительству и архитектуре Госдумы к парламентским слушаниям 16 мая 2000 г. по вопросу об условиях устойчивого экономического роста в России, среди проанализированных типов экономи-
ческой политики в 2000-2010 гг. очевидными преимуществами по своим последствиям обладает тип «Инвестиционно-ориентированный рост» (табл. 2).
В антикризисном развитии инвестиционной сферы БР должен стать основным звеном инвестиционно-ориентированного сценария долгосрочного развития российской экономики.
Однако отладить механизм БР можно, лишь добившись принципиального решения трех основных групп вопросов:
• устранения огрехов нормативно-правовой базы формирования и реализации БР;
• изыскания незадействованных источников наполнения доходной части БР;
• определение новых путей эффективного использования средств БР в интересах социально-экономического развития России.
о о
(М
Таблица 2
Прогноз роста на 2000-2010 гг., %
Показатели Инерционный сценарий Потребительски-ориентированный рост Экспортно-ориентированный рост Инвестиционно-ориентированный рост
ВВП 93 118 109 148
Промышленно сть 95 118 113 141
Сельское хозяйство 87 98 89 123
Потребление домашних хозяйств 92 117 107 135
Потребление государства 91 115 92 156
Инвестиции 88 120 159 219
о о.
0
1
1 ф
2 ф
СО О О
8
г?
т * Коммерсант, 2000. 12 мая.
*
Роль и место БР
Бюджет развития не может рассматриваться изолированно от федеральной инвестиционной программы, которая, как система более высокого уровня, задает цели для БР. В свою очередь, инвестиционная программа разрабатывается исходя из более общих задач социально-экономического развития страны.
В современных условиях особую сложность представляет разработка структурной политики в рамках реализации БР. С одной стороны, бесспорна важность выработки системы стратегических и отраслевых приоритетов, обеспечения долгосрочных целей развития народнохозяйственного комплекса. С другой - слабость кредитно-финансовой сферы, дефицит инвестиционных ресурсов диктуют необходимость отбора производств, ориентированных на текущий стабильный спрос, обеспечивающих быстрый оборот капитала, получение наибольшей отдачи в единицу времени (легкой и пищевой промышленности, производства товаров повседневного спроса, сферы услуг).
Оба направления инвестирования реального сектора экономики, надо полагать, будут активно развиваться во взаимодействии. При этом долгосрочные стратегические проекты должны осуществляться при преобладающей финансовой поддержке государства, а легкая, пищевая промышленность и другие отрасли с быстрым оборотом капитала и невысокими рисками - в основном за счет частного капитала.
Спрос «потребительских» отраслей на высокотехнологичную продукцию машиностроения обеспечит загрузку его мощно-
стей, а собственные разработки машиностроительного комплекса благодаря мультипликативному эффекту будут способствовать развитию на более высоком качественном уровне производства потребительских товаров.
В целом идеология построения БР, как и всей инвестиционной программы, исходит из необходимости с помощью рыночных рычагов и при государственном участии задействовать возможно больший объем потенциальных финансовых ресурсов и ранее накопленного бездействующего либо недостаточно эффективно используемого натурального капитала (простаивающие и недогруженные мощности, недостроенные и нереализованные объекты, незанятые рабочие места, невостребованный научно-технический потенциал). Объем привлеченных средств на рубль бюджетных средств - важный оценочный индикатор эффективности БР.
ш
Огрехи правового поля §
2
^
х
До разработки Бюджетного кодекса в Рос- Ш сийской Федерации не существовало ко- 3 дифицированного акта, регулирующего Ш бюджетные правоотношения, а Закон " РСФСР «Об основах бюджетного устрой- -§
Ф
ства и бюджетного процесса в РСФСР» ф
(1991 г.) и Закон РФ «Об основах бюджет- 5
ных прав и прав по формированию и ис- §
пользованию внебюджетных фондов орга- §
нами государственной и исполнительной ♦
власти...» (1993 г.) не соответствуют дей- 3
ствующей Конституции РФ и потребнос- 2
тям российского государства на современ- 1
ном этапе. .
Законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, как правило, воспроизводят недостатки, присущие федеральному законодательству в этой области.
Бюджет развития по своей природе должен иметь отличные от бюджета текущих доходов и расходов источники поступления и направления расходования средств. Еще в дореволюционной России признавалась продуктивность подобного подхода к организации бюджетного процесса. Раздельное планирование текущих и капитальных расходов бюджета применяется на практике во всем цивилизованном мире и доказало свою жизнеспособность в крупнейших мегаполисах. Такая практика используется в Нью-Йорке, Токио, Берлине, Торонто, Сиднее и многих других экономически развитых городах мира.
Поучителен опыт Нью-Йорка по формированию сбалансированного бюджета. Доходы бюджета этого города образуются на с 60% за счет местных налогов. Помощь шта-001та составляет 20%, федерального правитель™ ства - 10%, прочие источники - 10%. Ставав ки всех налогов, кроме налога на недвижи-♦ мость, стабильны. Налог на недвижимость сииустанавливается городским Советом еже-£ годно с таким расчетом, чтобы доход от это-нойго налога покрывал разность между необхо-мендимыми расходами бюджета и доходами от врефиксированных налогов. Это значит, что в сопроцесс формирования бюджета заложен аукамеханизм его автоматической балансировки. я н С принятием Бюджетного кодекса £ (1998 г.) в российском законодательстве мичвпервые появилось легитимное определе-ноние бюджетного обязательства и лимита
о
го бюджетных обязательств.
По идее БР должен быть самостоятельным бюджетным документом и, как любой бюджет, балансироваться по итогам доходной и расходной частей. Существующее правовое поле в этом отношении несовершенно. В Бюджетном кодексе Российской Федерации говориться лишь: «В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован бюджет развития». Тем самым допускается необязательность его формирования. БР упоминается лишь в разделе Бюджетного кодекса, посвященном расходам бюджета, источники доходов БР не определены.
В Федеральном законе о БР этот недостаток в определенной мере восполнен. В общем виде определены источники формирования средств БР. Однако механизм и нормативная база формирования доходной части БР в Законе не прописаны, не выделяется в бюджете самостоятельным разделом или статьей доходная часть БР. Закон обходит вопрос об установлении системы стратегических приоритетов, с учетом которой осуществлялся бы выбор инвестиционных проектов. При выборе инвестиционных программ и проектов следует учитывать не только непосредственную отдачу от их реализации, но и то, каким образом данная программа или проект скажется на развитии других производств, всего народнохозяйственного комплекса. Как видно из зарубежного опыта, приоритет государственной поддержки отдается развитию стратегических направлений и отраслей.
Хотя в Законе и говорится об участии субъектов РФ в реализации целей и задач БР, конкретные механизмы участия регионов в реализации БР не указаны.
Стадии формирования БР во времени
Формирование БР должно проходить несколько основных стадий.
• Подготовительная стадия, на которой формируется предварительный портфель программ и проектов для включения в БР на основе предложений к Инвестиционной программе, инициативных предложений ведомств и предпринимателей.
• Предварительная экспертиза инвестиционных программ и проектов, в результате которой из первоначального списка исключаются предложения, не отвечающие критериям значимости, технической осуществимости, социальной, экологической приемлемости и др. ограничениям.
• Стадия структурирования инвестиционного портфеля БР по категориям значимости проектов и по срокам реализации. На этой стадии определяются потребные финансовые ресурсы, финансовые потоки и графики возврата кредитов по группам значимости и по каждой программе и проекту в отдельности.
• Стадия планирования на 1-2 года и прогнозирования на 4 и 10 лет доходов БР, включая определение на нормативной основе поступлений из бюджета, внебюджетных фондов, от амортизации, использования земли и недвижимости и т.п. На этой стадии определяется дефицит финансовых ресурсов по объему и во времени на финансирование структурированного инвестиционного портфеля.
• Стадия оценки возможностей мобилизации дополнительных финансовых ресурсов на покрытие дефицита обеспечения структурированного инвестиционного
портфеля, прежде всего путем внутренних и внешних заимствований, привлечения предпринимателей к долевому участию в проектах, лучшего использования и реализации имущества, незавершенного строительства и др. Для сокращения дефицита также проводится корректировка перечня программ и проектов;
• Заключительная стадия, на которой составляется график реализации программ и проектов, выполняемых при полном и долевом финансировании за счет БР либо в гарантиях, обеспеченных правительством в объеме соответствующей части БР.
Стимулирование инвестиционной деятельности, развитие системы заимствований, выполнение большого объема работ по формированию и реализации БР делают целесообразным создание специализированной структуры в форме акционерной компании - Агентства развития, взаимодействующего с Банком развития.
Агентство развития учреждает дочернюю структуру - финансовый институт ш (например, аффилированный банк), распо- § лагаемый вне пределов России с целью | привлечения внешних заимствований под Ш гарантии Агентства развития и внутренних 3 инвестиций под гарантии аккумулирован- Ш
ных за рубежом валютных ресурсов. О
§
ш
"О ®
2 I
Предстоящие изменения |
правового поля §
о о
Развертывание законодательных, норматив- ф ных и инструктивных актов в долгосрочной 3 перспективе должно происходить в соответ- 2 ствии с этапами развития системы БР (см. 1 табл. 3). Пакет наиболее значимых законода- .
Таблица 3
Поэтапное развитие элементов системы БР
Этапы
Элементы системы I 1-2 года II до 4 лет III до 10 лет
Совершенствование БР Включение БР в число защищенных статей бюджета Формирование в бюджете статьи «доходы бюджета развития» Выделение БР в самостоятельную систему
Формирование агентства-развития Создание акционерной компании по управлению бюджетом развития Распространение деятельности компании на всю инвестиционную программу страны Создание холдинга «Агентство развития»
Образование дочерней структуры агентства развития за рубежом Подготовительные мероприятия к созданию новой структуры Образование финансового института (аффилированного банка) за пределами России Создание системы с дочерними региональными и зарубежными инвестиционными банками
Совершенствование доходной базы БР Пополнение базы за счет амортизационных отчислений, ренты, незавершенного строительства и др. Увеличение доходности городской и муниципальной собственности Переход на систему балансирования бюджета за счет налога на недвижимость и вмененного налога
Развитие системы внутренних заимствований Диверсификация займов: социальных, бессрочных, для мелких вкладчиков и т.п. Конвертация облигаций в акции государственных и частных предприятий; займы, номинированные в валюте Выпуск свободно конвертируемых облигаций внутренних займов
Развитие системы страхо вания вкладов Введение системы государственного страхования Создание страховых банковских пулов Интеграция с мировыми рынками страхования
Развитие системы иностранных заимствований Диверсификация заимствований (восточное направление, специальные выпуски и т.д.) Преобладание долгосрочных займов в соответствии со сроками реализации проектов Система оптимизации заимствований по критерию эффективности
Совершенствование законодательной и нормативной базы Подготовка отдельных нормативно-правовых документов, временных положений, снятие ограничений Принятие основных документов, корректировка законодательной базы Формирование завершенной нормативно-правовой базы в соответствии с международными стандартами
Развитие информационной базы Обеспечение исходной информацией Создание информационной системы БР и инвестиционной программы Ввод и развитие системы электронного мониторинга БР
тельных, нормативно-правовых и инструктивных документов должен включать корректировки в Бюджетный кодекс и Федеральный закон о БР, предусматривающие:
• обязательный характер разработки
БР;
• включение статьи о БР в раздел о доходах бюджета;
• выделение БР в самостоятельный документ, разрабатываемый параллельно и во взаимосвязи с общим бюджетом;
• механизм и нормативную базу формирования доходной части БР;
• выделение стратегических государственных приоритетов в расходной части БР, защищенных статей БР;
• условия, особенности, механизм участия (субъектов Федерации и муниципалитетов) в формировании и реализации БР.
Формирование доходов БР
Кардинальная перестройка всей налоговой стратегии, на необходимость которой неоднократно указывали Д. С. Львов и его последователи, в перспективе должна резко изменить объем и структуру доходной части государственного бюджета, в том числе и БР. Решающая роль отводится рентным отношениям - основе формирования национального дивиденда. Не затрагивая в настоящей статье этот весьма обстоятельно разработанный вопрос, рассмотрим дополнительные, еще недостаточно задействованные источники формирования инвестиционных ресурсов.
До сих пор финансирование БР почти целиком велось за счет инвестиционных кредитов Мирового и Европейского банков
реконструкции и развития. Сегодня система внутренних заимствований - одно из важнейших звеньев долгосрочной стратегии развития. В современных экономических условиях, несомненно, важна компенсационная роль заимствований, позволяющих в критические моменты снимать напряжения в обслуживании госдолга, маневрировать ограниченными ресурсами, концентрируя их в нужное время на наиболее эффективных инвестиционных направлениях. При этом, однако, необходимо строгое соблюдение меры заимствований относительно объема ВВП, государственного долга, возможностей обеспечения займов и возврата заемных средств.
И уже много лет не утихают споры вокруг целесообразности зарубежных займов. В этих спорах, к сожалению, преобладает политическая компонента, нет надежно измеримых критериев, в аргументах преобладают эмоционально-политические пристрастия. Между тем экономика дает фундаментальную основу для решения задачи «брать ш или не брать займы». Если ожидаемые дохо- § ды от использования заемных средств выше, | чем расходы по обслуживанию долга, то Ш займы выгодны для страны («эффект финан- 3 сового левереджа»). Можно сформулиро- Ш вать шире: если эффект от использования за- О емного капитала не ниже, чем от собствен-
ф
ного капитала, то можно и нужно занимать. ф При этом в расчет должны быть включены | «подробности», от которых в большой мере § зависит конечный результат решаемой зада- § чи: учет лага между сроками вложения 3 средств и временем начала эффективного 3 функционирования предприятия; вероятно- ,32 стная оценка ожидаемого дохода; учет всех 1 видов рисков и т.п. .
Обескровливающий Россию вывоз капитала за границу приобрел за годы перестройки и реформирования экономики поистине угрожающие размеры. Дырявые карманы государства подрывают веру в возможность скорого пополнения инвестиционного ресурса даже в условиях начавшегося оживления производства. Помимо прямого истощения золотовалютных источников государства нарастающий вывоз «конвертируемых» сырьевых и материальных ресурсов, который всегда был основой инвестиционного потенциала России, не приводит к адекватным результатам в сфере накопления.
По данным Фонда «Бюро экономического анализа», в 1999 г. было вывезено более 45% произведенной нефти, 36% добытого природного газа; сходные отношения экспорта к выпуску наблюдаются и по некоторым металлам, а экспорт алюминия составил основную часть выпуска3. Ресурсы, использовавшиеся ранее в тяжелой промышленнос-г.ти, в отраслях ВПК и фундаментальной на-001уке, оказались в распоряжении частных или , 2преимущественно частных компаний. ^ По оценкам многих отечественных и за-
♦ рубежных экономистов, за последнее деся-§ тилетие из страны «утекло» не менее 150 Ромлрд долл. При этом основная часть -
«130-135 млрд долл. - это доходы россий-
менского бизнеса, которые в условиях неста-
вребильности были легально или полулегально
со(через прорехи в валютном законодательст-(0
аукве) вывезены за рубеж»4. «По-черному» за
* границу уходит лишь около 10% всего выво-
1 3 См.: Григорьев Л.Г. Накануне нового этапа
§ анализа». 2000. № 4. го 4 Там же.
зимого капитала - доходы финансовых мошенников, торговцев наркотиками и прочих клиентов правоохранительных органов. Таким образом, об основной массе вывезенных денег можно говорить как о потенциальном ресурсе российской экономики, который надо постараться вернуть на родину. К сожалению, усилия властей в этом направлении, сулящие десятки миллиардов долларов, ничтожны в сравнении с усилиями получить отсрочку погашения долга.
Предложения для инвесторов
Нельзя сказать, что проблема возврата вывезенных денег не обсуждается общественностью. СМИ полны стенаниями по поводу бегства капиталов из России, не смолкают призывы к власти принять либо спасительные, либо запретительные (задержать, закрыть, «не пущать!»), либо разрешительные (объявить амнистию всем вывезенным капиталам) меры.
Думается, что ни то ни другое не приведет к желаемому результату. В условиях тотального недоверия даже разумные экономические расчеты возврата капитала и инвестирования Запада в Россию выглядят утопией.
Так, в одной из довольно «продвинутых» программ, положительно охарактеризованной председателем Национального инвестиционного совета, президентом Национального резервного банка (НРБ) А. Лебедевым, предлагается «взять 10-15 основ-
рмации // Бюллетень Фонда «Бюро экономического
ных крупных банков, которые дорожат своей репутацией, и наделить их надлежащими полномочиями. Они откроют у себя счета, на которые российские бизнесмены, выразившие желание вернуть капиталы в Россию, будут зачислять деньги»5.
Директор канадской фирмы «Рапид де-велопмент систем, инк.» И. Лавровский выдвигает весьма экзотический проект конвертации внешнего долга России в западные инвестиции: «Уникальным, конструктивным способом решить проблему является создание внутри России района экономического развития. РЭР должен быть открыт для инвестиционного капитала западных стран в пропорции к доле каждой страны в совокупной российской задолженности. В обмен на инвестиционные гарантии западные страны должны будут постепенно списать внешнюю задолженность России. Район должен представлять собой «коридор в Европу» - от порта Санкт-Петербурга до Москвы, шириной около 200 км. Здесь должны инвестироваться несколько десятков индустриальных парков стоимостью 1-20 млрд долл. каждый»6. Размах впечатляет, но вызывает сомнение готовность западных инвесторов, вместо того чтобы получать долги от России, вкладывать туда же еще столько же капитала.
Думается, что для позитивных сдвигов необходимо ввести особый экономический механизм привлечения иностранных инвестиций и репатриации капиталов, центральным звеном которого мог бы стать специализированный аффилированный инвес-
тиционно-страховой банк, основанный упомянутым выше Агентством развития и действующий вне территории России.
Если Агентство развития получит соответствующую лицензию от Центрального банка РФ, оно может содействовать осуществлению международных капитальных операций. Благодаря особенностям российского валютного законодательства резиденты РФ ограничены в вывозе капитала за рубеж на легальной основе, так же как и в осуществлении некоторых операций по ввозу капитала. Возможность вложить без значительного риска деньги в российские сверхдоходные проекты будет привлекательной и для определенной категории иностранных инвесторов.
Во взаимодействии с финансовым институтом, действующим за пределами России, Агентство развития создаст условия возвращения вывезенных капиталов (рис. 1).
Не менее важна возможность привлечь рублевые средства российских инвесторов под обеспечение, сформированное за рубе- ш жом. Для иностранных инвесторов эта схе- § ма может быть привлекательна тем, что в | случае ее реализации деньги являются Ш лишь обеспечением и не пересекают рос- 3 сийской границы, оставаясь на счету фи- Ш нансового института, работающего с 3о Агентством развития.
ф
Инвестиционная привлекательность то- Ф го или иного региона оценивается многими §| зарубежными и отечественными рейтинго- § выми агентствами, и эти оценки служат ори- § ентиром для иностранных инвесторов. За 3
5 Известия. 2000. 28 апр.
6 Финансовые известия. 1998. 15 сент.
ю о о
Агентство развития
о о
(М
о о.
Возврат долгов и доходов
( Акт:
Активы и госгарантии под обеспечение займов
1 1 1
Финансовый институт за рубежом
1 1 Эмиссия <
валютных облигаций под обеспечение гарантий и собственных активов
ф
СО О О
г?
0
1
о ^
ГО
1 Г
1 1
Инвесторы: финансовые институты, корпоративная клиентура, физические лица, в том числе возврат вывезенных капиталов
Рис. 1. Укрупненная схема финансовых потоков с участием финансового института за рубежом
рубежом официальные программы носят рекомендательный характер. Основным инструментом проведения государственной политики являются косвенные методы регулирования - посредством налоговых льгот, льготного кредитования и создания соответствующих фондов, способных осуществлять такое кредитование. Роль государства в создании таких фондов трудно переоценить. Нередко риск инвестиций в развивающиеся предприятия слишком велик. Выходя на финансовые рынки, такие предприятия прибегают к заимствованиям под очень высокий процент, что затрудняет либо делает невозможным их дальнейшее развитие. В то же время долгосрочное кредитование по процентным ставкам ниже рыночных способствует их развитию, в чем заинтересовано государство, которое могло бы взять на себя задачу льготного кредитования предприятий через бюджет или специальные фонды.
Важным аспектом программ развития за рубежом является формирование дееспособного внутреннего фондового рынка. Процессы, о которых идет речь, в Японии и в Италии начинались в послевоенное время, когда разрушенные войной страны практически не имели возможности финансировать свое развитие «изнутри». Поэтому неудивительна та роль, которую играли в это время иностранные займы. Однако по мере восстановления и экономического роста роль иностранных займов снижалась и на первое место выходило финансирование за счет отечественного рынка акций и облигаций.
До сих пор остается непроработанным вопрос об участии в формировании БР муниципальных образований. За рубежом муниципальные займы - основа местных инвестиционных программ. Средства, поступив-
шие в результате размещения муниципальных облигаций, идут в основном на развитие инфраструктуры города (графства, штата).
И в России муниципальные образования могли бы более активно участвовать в реализации инвестиционных программ. Такая возможность имеет законодательную базу - Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», развивающий ряд положений Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим законом создан инструментарий для перспективного бюджетного планирования в муниципальных образованиях, вводятся такие понятия, как «местный бюджет», «местная казна», «бюджетное регулирование», «норматив минимальной обеспеченности», «дотации и субвенции муниципальным образованиям», «собственные доходы местных бюджетов», «муниципальный заказ и муниципальные ценные бумаги», «фонд финансовой поддержки муниципалитетов». Муниципаль- Э ное образование в рамках действующего оно федерального законодательства может осу- ич ществлять муниципальные займы до 15% К объема расходной части местного бюджета. я Бюджет муниципального образования дол- аук жен быть сбалансированным и не может с
иметь дефицита. вр
е
Сегодня, в условиях реформирования е налоговой системы, особое внимание необ- но ходимо обратить на целесообразность вве- Ро дения действенного местного налога - на- си лога на недвижимость, чрезвычайно эф- ♦ фективно используемого в некоторых му- ^ ниципальных образованиях за рубежом. , 2 Особенно убедителен в этом отношении § упомянутый выше опыт Нью-Йорка. .
Налог на недвижимость, по определению, является местным, привязанным к объектам налогообложения, находящимся на данной территории. Эти объекты трудно скрыть, что обеспечивает высокую собираемость налога. Конечно, для его введения на муниципальной территории предстоит провести предварительную подготовку: составить реестры, кадастры, группировки недвижимости и т.п.
Муниципальные малые займы на развитие и поддержание инфраструктуры могли бы в качестве инвесторов привлечь жителей данного территориального округа, которые непосредственно выиграют от инвестиций.
Дальнейшее совершенствование системы заимствований должно (при поддержании суммарной доли заимствований в бюджете на необременительном для обслуживания долга уровне) диверсифицировать систему заимствований в интересах различных групп потенциальных инвесторов.
Еще в прошлом веке С.Ю. Витте ввел нос вые виды ценных бумаг: бессрочные облига-о ции, приносящие владельцам «вечный» до-,32 ход, и облигации, номинированные в различ-^ ных конвертируемых валютах, позволяющие
♦ владельцу получать доход в любой валюте. § Представляет интерес сплит государственен ных ценных бумаг до номиналов, доступных
рядовому вкладчику. Такой опыт имеется в
| Италии и ряде других стран. И конечно, сле-
& дует развивать систему заимствований под
° конкретные проекты, займов широкого спек-£
| тра по срокам и условиям реализации.
* При управлении БР могут использо-| ваться разнообразные формы предоставле-| ния кредитов и возврата долга, например | путем конверсии региональных ценных бу-го маг в акции предприятий.
Использование амортизационных отчислений
Инновационные подходы особенно актуальны в решении проблемы адресного использования амортизационных отчислений.
Реновационные амортизационные средства - естественный источник финансирования воспроизводственного процесса в экономике. Сегодня этот источник функционирует неэффективно. Необходимо введение специального режима аккумулирования, хранения и расходования этих средств. Амортизационные отчисления однотипных предприятий либо регионального куста предприятий могли бы объединяться в отраслевые либо муниципальные амортизационные пулы акционерного характера. Их участники устанавливали бы очередность и объемы финансирования реконструкции, расширения, нового строительства предприятий. Концентрация ресурсов в амортизационном пуле позволит проводить эти работы на современном техническом уровне, планировать рациональную последовательность отбора объектов для реконструкции и расширения, сокращать сроки проведения работ.
Особое значение для активизации инвестирования имело бы введение в этой сфере нормативов ускоренной амортизации оборудования, как это принято во многих развитых странах мира. Так, в Германии в 1-й год может быть списано уже 40% расходов на приобретение оборудования и другого движимого имущества, используемого в процессе выполнения НИ-ОКР. Разнообразные системы и нормы ускоренной амортизации инновационного
оборудования введены в США, Японии, Сингапуре и ряде других развитых государств.
Введение складских свидетельств
Помимо простаивающих мощностей (эта проблема освещена во многих работах Д.С. Львова) крупным незадействованным ресурсом экономики в ее «реальном» секторе являются запасы товарно-материальных ценностей. Залежи материальных ресурсов, по разным причинам аккумулированных на складах промышленных и торговых предприятий, оцениваются во многие миллиарды рублей и превосходят по стоимости соответствующие ресурсы, находящиеся в обороте.
Из зарубежной практики известен широко распространенный метод вовлечения материальных запасов с помощью складских свидетельств, которые являются законными инструментами фондового рынка. У нас многие субъекты (Уральский регион, Нижегородская область и др.) заинтересованы в скорейшем освоении рынка как простых, так и двойных (складское свидетельство с соответствующим векселем) складских свидетельств. По их инициативе готовится законодательная база введения в оборот складских свидетельств. Проблема неликвидности многих видов ресурсов, из-за низкого спроса практически не решаемая в рамках прежней плановой экономики, в рыночных условиях снимается, так как любой ресурс может получить биржевые котировки и быть реализованным по договорной цене.
Инвестиционные возможности населения
Все большее инвестиционное значение приобретает пока еще недостаточно задействованный ресурс - сбережения населения.
В истории нашей страны не раз обращались к этому источнику, особенно в неблагополучные и переходные периоды, когда возникала необходимость мобилизации финансовых ресурсов для выхода из кризиса или для решения крупных инвестиционных задач. С.Ю. Витте, будучи поборником форсированного индустриального развития России, решительно проводил политику использования народных сбережений в качестве подспорья правительству в финансовых и экономических начинаниях. Раз государство гарантирует сохранность вкладов, утверждал Витте, оно должно иметь преимущественное право распоряжаться ими.
В СССР трудовые сберегательные кассы аккумулировали средства населения для О их непосредственного использования в хо- | зяйственном строительстве. Добровольно- | принудительная система займов развития о народного хозяйства долгие годы была нор- 3 мой жизни советского общества. О
Институциональные рыночные преоб- " разования, происшедшие в последнее деся-
®
тилетие в нашей стране, исключают дирек- | тивное изъятие средств населения на инве- § стиционные нужды, но проблема активного ^ использования организованных и «чулоч- § ных» сбережений для преодоления инвес- 3 тиционного и общеэкономического кризиса 3 становится все актуальнее. Только в бан- 2 ковских вкладах, по данным Роскомстата, 1 сосредоточено сегодня более 400 млрд руб., .
а с учетом рублевых и долларовых накоплений «на руках» эта величина может быть утроена7.
С позиций рыночной экономики неиспользование такого огромного потенциала при неудовлетворенной потребности населения в жилье и в рабочих местах, прежде всего в сфере малого предпринимательства, представляется нонсенсом.
Идея использования вкладов для долгосрочных вложений находит немало сторонников и на Западе, и в России. Так, в книге «Денежный механизм» П. Берже отмечает, что во Франции «сберегательные кассы принимают на хранение вклады до востребования, которые могут быть использованы для среднесрочных и долгосрочных операций благодаря стабильности общего объема находящегося в их распоряжении капитала».
В книге Г.С. Пановой «Банковское обслуживание частных лиц» также указывается, что, несмотря на то что вклады по определению могут быть изъяты вкладчика-с ми, их объем и устойчивая динамика в о принципе позволяют использовать значи-™ тельную их часть на инвестиционные нуж-^ ды. Все эти доводы достаточно убедитель-♦ ны в математической постановке в теории § «больших чисел» либо в условиях стабиль-£ ного, устойчивого развития общества. Сегодняшняя российская действительность | пока что исключает проведение крупномасштабных рискованных операций со вклада° ми населения. Однако по мере стабилиза-> ции обстановки использование вкладов «до
| 7 См.: Российская бизнес-газета. 2001. 4 янв.
§ 8 В Центре стратегических разработок подготовлена
§ вкладов (см.: Независимая газета. 2000. 14 июня). го
востребования» для инвестиций может стать реальностью.
Что касается неорганизованных сбережений, то для их привлечения в инвестиции необходимо восстановление доверия граждан к органам власти, к банковской системе в особенности. Конечно, проблема доверия не только и не столько экономическая, сколько обществено-политическая, социально-психологическая и т.п. Государственные гарантии вкладчикам - проблема, которая ныне обсуждается. Ее решение явилось бы важным шагом в нужном направлении8. Однако в большинстве развитых стран проблема гарантий решается не только на государственном, но и на коммерческом уровне - банковские объединения создают собственные страховые фонды.
К сожалению, сроки вложения средств граждан в банках невелики и в настоящее время несопоставимы с продолжительностью инвестиционных проектов. Поэтому замораживание средств вкладчиков в фиксированных активах инвестиционных проектов может существенно подорвать платежеспособность банков.
Для того чтобы средства вкладчиков банков могли использоваться для осуществления долгосрочных проектов, необходимо, чтобы сроки привлечения этих средств были сравнимы с продолжительностью конструктивной фазы данных объектов. Возможно, это когда-нибудь случится, однако сегодня говорить об этом преждевременно.
даже подробная концепция гарантирования частных
Другие возможности увеличения доходов БР
Налоги с физических лиц, как во многих развитых странах (Швеция и др.), должны резко возрастать при высоких и сверхвысоких доходах, а инвестируемые средства, напротив, почти либо полностью освобождаться от налогов. Тем самым стимулируются капиталовложения, а не «проедание» капитала наиболее обеспеченной частью населения. Установление крутой шкалы налогообложения физических лиц имело бы также социальный эффект, уменьшая разрыв между верхними и нижними децилями доходов населения. Поспешно принятая «плоская шкала» подоходного налога ухудшает положение беднейшего населения и не дает уверенности в увеличении инвестиционных ресурсов государства.
Одним из перспективных стратегических направлений накопления инвестиционных ресурсов могло бы стать совмещение традиционной банковской и страховой деятельности.
В Европе в настоящее время наблюдается интенсивный процесс укрепления партнерства банков и страховых компаний (вплоть до их слияния), с одной стороны, и усиления конкуренции этих финансовых институтов - с другой. Банки играют все большую роль в страховом бизнесе, а страховые компании вслед за банками являются наиболее значимыми субъектами инвестиций.
Немалую роль может сыграть более активный поиск новых видов вкладов, услуг, условий привлечения вкладчиков. Обращают на себя внимание применяемые за рубежом трансакционные счета, сочетающие функции срочных вкладов и вкладов до
востребования; счета, соединяющие сберегательные и страховые услуги в единую систему (такой опыт был в дореволюционной России и сегодня имеет место в зарубежных странах); налоговые вклады (сегодня многие граждане затрудняются сразу выплатить значительную сумму годового подоходного налога).
Следовало бы упростить громоздкую систему кредитования граждан, в частности разрешить моментальное получение кредита под обеспечение долгосрочного депозитного вклада и другие ликвидные залоги. Всемирный банк требует более активно использовать банковские депозиты как средство обращения.
Современная электронная техника позволяет крупным многофилиальным банкам, прежде всего Сбербанку РФ, перейти на систему обслуживания вкладчика в любом филиале независимо от места открытия счета. Все эти меры помогли бы активизировать «чулочные» сбережения в интересах инвестирования. к
Имеет смысл либерализовать доступ на § московский банковский рынок крупней- | ших, надежных международных финансо- К вых институтов. Это дополнило бы систе- * му государственных гарантий банковских й вкладов граждан и гарантий, предоставляе- 0 мых сообществом отечественных банков на
е
коммерческой основе. е
В качестве важного дополнительного § ресурса следует рассмотреть механизм ис- § пользования потенциальных возможностей § реализации объектов незавершенного стро- ♦ ительства и нереализуемого в течение дли- ^ тельного времени жилья, объемы которых 2 сопоставимы с объемом годового ввода § объектов. .
Для этого могут применяться различные меры административного и экономического воздействия: усиление налогового пресса на приостановленную строительством недвижимость и долгострои, введение льгот и преимуществ собственникам «незавершенки» при передаче (продаже) ее в государственное управление или в распоряжение «эффективного инвестора».
Запуск механизма ускоренного строительства жилья способствует формированию первоначального капитала за счет скорейшего ввода домов, имеющих высокую степень технической готовности. Кроме того, бывший владелец «незавершенки» вовлекается в скорейшее разрешение задачи выкупа остальной доли жилья.
Важнейшие направления использования средств БР в период до 2010 г. включают:
• инвестиции БР в жизненно важные для страны и относительно капиталоемкие производства с большими сроками окупаемости, где трудно ожидать стихийного росс та инвестиций;
о • программы, направленные на пре-™ дотвращение техногенных катастроф, по-^ вышение безопасности производства, об-
♦ новление основных фондов;
§ • программы, связанные с повышением ем уровня благосостояния народа, качеством жизни: жилищные программы, про-| граммы улучшения инфраструктуры, соци-& ального развития;
° • средне- и долгосрочные инфраст-| руктурные программы, в том числе фунда-
* ментальные исследования и содействие нага
¡5 учно-техническому прогрессу; Ц • среднесрочные инфраструктурные
| и коммерческие проекты поддержки про-
го мышленности, энергетики и строительст-
ва, а также развития рыночной инфраструктуры;
• коммерческие проекты, предусматривающие участие федеральных и муниципальных органов в качестве получателей долгосрочного дохода;
• краткосрочные коммерческие проекты, которые реализуются под гарантированный заказ со стороны заинтересованных лиц, а также иные проекты, реализация которых может осуществляться на правовой основе, близкой к модели соглашения о разделе продукции.
Подобно социально ориентированным инвестиционным программам, инфраст-руктурно-ориентированные программы должны рассматриваться как долгосрочные, обеспечивающие общий фон инвестиционной привлекательности и дающие си-нергетический эффект в совокупности с коммерческими инвестиционными проектами.
Коммерческие инвестиционные проекты, поддерживаемые государством через БР, должны отбираться также с учетом их стратегической значимости, однако условиями их утверждения явятся эффективность и надежность возврата бюджетных средств.
Помимо затрат на поддержание некоммерческих, но значимых для общества проектов за счет БР могли бы расшиваться многие проблемные ситуации, сдерживающие развитие экономики. Приведем несколько примеров возможного использования БР в различных сферах экономики.
Как известно, одна из причин стагнации ипотечных программ заключается не только и не столько в трудности оплаты с помощью кредита стоимости приобретаемого гражданами жилья в рассрочку на
10-20 лет, сколько в пугающей перспективе кабалы - оплаты высоких банковских процентов за кредит. Расчеты показывают, что при нынешнем уровне доходов, даже в относительно благополучной Москве, граждане, осилившие первый взнос за ипотечное жилье, вскоре превратятся в армию несостоятельных должников. Главное, конечно, рост доходов населения, но это в перспективе. А сегодня оплату банковского процента мог бы взять на себя БР, стимулируя тем самым извлечение «чулочных» сбережений на благо инвестиционной программы.
За счет БР следует финансировать опережающее строительство жилых домов по ипотечным программам, с тем чтобы гражданин мог переехать в новую квартиру в день подписания договора. Сегодня, в условиях тотального недоверия, обещания ввести дом в энном квартале будущего года вызывают отторжение. Оплата банковского процента за кредит БР могла бы способствовать также росту инвестиций в малое и среднее предпринимательство.
Среди возможных новых направлений использования средств БР - оказание поддержки предприятиям в подготовке проект-но-сметной документации. Требования, которые предъявляются к ней банками-кредиторами и тем более зарубежными инвесторами, весьма высоки и подробно регламентированы, что предполагает тщательную ее разработку. Доля затрат на проектно-смет-ную документацию по технически сложным и пилотным объектам достаточно велика - достигает порядка 10% и более их общей стоимости. Отсутствие средств, не-
обходимых для подготовки качественной проектно-сметной документации, создает нередко непреодолимое препятствие сооружению зачастую весьма важных для российской экономики объектов.
Из других направлений эффективного использования средств БР для реализации долговременной стратегии следует особо выделить его участие в финансировании импорта зарубежного оборудования. Речь идет о затратах на оплату таможенных сборов, исчисляемых в процентах от общей стоимости импортируемого оборудования.
Кредитование из БР импорта оборудования для действующих предприятий особенно целесообразно, поскольку позволило бы эксплуатировать на полную мощность уже имеющиеся здания, сооружения, производственную инфраструктуру. Народнохозяйственная эффективность подобного использования средств БР намного превышает их бюджетную эффективность. * * *
В статье представлены предварительные результаты исследования проблемы формирования и реализации БР. Ряд предложений не согласуется с нынешней хозяйственной практикой и законодательством, однако представляется целесообразным обсудить возможности их реализации в близкой и среднесрочной перспективе. Это особенно актуально в свете намечающейся активизации российского Банка развития. Бюджет развития и Банк развития, взаимодействуя, могут стать важнейшими инструментами эффективной инвестиционной политики.
