CC BY
22УДК 341, 314.74
DOI: 10.31249 /iajpravo/2023.02.06
КРАВЧУК Н.В.1 БЕЖЕНЦЫ В ЕВРОПЕ: ОТ УВАЖЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА К ПРЕСЛЕДОВАНИЮ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА (Статья)
Аннотация. Глобальный миграционный кризис не оставил в стороне и Европу и привел к целому ряду экономических, политических и, наконец, правовых последствий. В силу того, что Общая европейская система убежища, показала свою несостоятельность, государства отказались от соблюдения предусмотренных ею обязательств и договоренностей и перешли к заключению двусторонних договоров, позволяющих оперативно решать задачи местного уровня. В таких договорах приоритет отдается экономическим и политическим интересам государств, а не уважению прав человека беженцев. С другой стороны, Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции продемонстрировал, что государства больше не готовы брать на себя международно-правовые обязательства в этой области в ущерб своим интересам.
Ключевые слова: миграция; беженцы; права человека; интересы государства; Европа; Организация Объединенных Наций.
KRAVCHUK N.V. Refugees in Europe: from respect to human rights to pursuing the interests of the state. (Article).
Abstract. The global migration crisis did not leave Europe behind and leaded to a range of economic, political and legal consequences. As Common European Asylum System appeared to be ineffective states stepped aside of their all-european obligations and agreements and turned to bilateral acts allowing to address local needs rapidly. The
1 Кравчук Наталья Вячеславовна, ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
72
priority in those is given to economic and political interests of the state, not to the human rights of refugees. On the other side, The Global Compact on Refugees, have demonstrated that states are no longer ready to take upon themselves obligations in the field of international law against their own interests.
Keywords, migration; refugees; human rights; interests of the state; Europe; United Nations.
Для цитирования: Кравчук Н.В. Беженцы в Европе: от уважения прав человека к преследованию интересов государства. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки: Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 2. - С. 72-80. DOI: 10.31249 /iajpravo/2023.02.06
Введение
Всеобщая декларация прав человека начинается со слов о том, что «принимая во внимание, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и их равных и неотъемлемых прав, является основой свободы, справедливости и всеобщего мира». Текст Декларации однозначно свидетельствует о том, что права человека принадлежат и лицам, вынужденным, по тем или иным причинам, покинуть место своего постоянного проживания и просить убежища в другой стране. Данное положение в совокупности с богатой историей нарушения прав беженцев дало толчок выработке международных норм, а также межгосударственных практик защиты прав мигрантов. Многие десятилетия все инициативы в этой области имели в своей основе примат прав человека. Сегодня, однако, мы являемся свидетелями того, что государства все более отступают от своих международных обязательств. На смену общеевропейским ценностям и целям приходит необходимость соблюдения национальных интересов.
Миграционный кризис в Европе. В настоящее время, по данным Верховного комиссара ООН по делам беженцев, во всем мире насчитывается около 82 млн лиц, вынужденных покинуть свои дома и страны из-за различных неблагоприятных обстоятельств, таких как войны, насилие, экологические катастрофы и пр.,
52% из них составляют дети1. Это максимальное количество беженцев со времен Второй мировой войны2. И в СМИ, и в научной литературе начиная с 2015 г. идет речь о миграционном кризисе. Именно тогда к уже существовавшим миграционным потокам добавился еще один - беженцы (вынужденные мигранты) устремились в страны Европы3, что привело к целому ряду экономических, политических и, наконец, правовых последствий.
И государственное регулирование положения беженцев, и научные изыскания в этой области осложняются отсутствием четкого определения этого понятия. Термин «вынужденные мигранты» признается «зонтичным», т.е. вбирающим в себя различные категории лиц, вынужденных покинуть постоянное место жительства. Согласие относительно того, следует ли этих лиц называть беженцами, мигрантами, переселенными лицами и пр., отсутству-
4
ет .
Ситуация в России в этом контексте не отличается от западноевропейской и общемировой. Как отмечают Е.Ю. Зинченко и др., при том, что «социально-политическое развитие Российской Федерации в XXI в. также в значительной степени обусловлено миграционными процессами», в законодательстве отсутствует определение мигрантов5. Проблема не нова, однако государства (по крайней мере в Европе), а также международное сообщество в целом не спешат направить свои усилия на ее устранение. Это свя-
1 См. : Ambivalence towards the protection of refugee children: A developmental relational approach // International journal of environmental research and public health / Lawrence J.A., Dodds A.E., Kaplan I., Tucci M.M. - Bazel, 2022. - Vol. 19 (3). -P. 1602. - URL: https://www.researchgate.net/publication/358239411_Ambivalence_towards_ the_Protection_of_Refugee_Children_A_Developmental_Relational_Approach (дата обращения: 11.01.2023).
2 См.: Pasquetti S., Casati N., Sanyal R. Law and refugee crises // Annual review of law and social science. - 2019. - Vol. 15. - P. 290.
3 См.: Bellander Th. Fleeing as an activity of waiting: Visual representations of the world's refugee situation on Médecins sans frontière Sweden's website // Journal of refugee studies. - Oxford, 2022. - Vol. 35, N 1. - P. 310.
4 См.: Pasquetti S., Casati N., Sanyal R. Op. cit. - P. 291.
5 См. : Особенности правового положения несовершеннолетних мигрантов в России / Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н., Евсеева И.Г., Никитский М.В. // Вестник экономической безопасности. - 2019. - № 4. - С. 31.
зано, как будет проиллюстрировано ниже, с желанием государств обеспечить в первую очередь свои национальные интересы.
В то время как одни страны, к примеру, Германия1, приветствуют мигрантов и предпринимают значительные усилия по их адаптации и интеграции в экономику страны, другие (к примеру, Венгрия2) закрывают для них свои границы. Политика «сдерживания»3 потока беженцев имеет свою цену. К. Костелло, говорит о трех ее составляющих - человеческих жизнях, межгосударственных отношениях и верховенстве права.
Говоря о риске для жизни, который приходится преодолевать мигрантам, К. Костелло приводит в пример беженцев из Эритреи, чьи прошения об убежище в случае, если им удастся добраться в Европу, как правило, удовлетворяются. Она напоминает о событии 2013 г, когда сотни человек погибли при крушении лодки4. Еще одним массовым нарушением прав мигрантов является создание сети мест содержания беженцев на периферии Европейского союза (ЕС) - один из ключевых элементов сдерживания начиная с 2015 г. Данная практика является предметом озабоченности не только неправительственных организаций, но и должностных лиц ЕС. Так, Майкл О'Флаэрти, глава Агентства фундаментальных прав ЕС, назвал лагерь в Мория (Греция) вызывающим самые большие тревоги вопросом прав человека во всей Европе5.
1 См.: Меркель: Германия готова принять тех, кто бежит из своих стран по серьезным причинам. - 2018. - 17 сент. - URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/5574350?ysclid=la10j1pxfe134886084 (дата обращения: 02.11.2022).
См.: Венгрия опять закрыла границу для беженцев, выпустив многотысячную волну в страны ЕС. - 2015. - 1 сентября. - URL: https://tass.ru/mezhduna rodnaya-panorama/2225955?ysclid=la10fjjtn627491075 (дата обращения: 02.01.2023).
3 См.: Costello C. Overcoming refugee containment and crisis // German law journal. - Cambridge, 2020. - Vol. 21, N 1. - Р. 17.
4 Всего, как указывает К. Костелло, за 2015 г. при пересечении морских границ Европы погибло 3770 человек. Р. Бирн и др. указывают на данные Международной организации миграции, согласно которой Европа является лидером в области смертей мигрантов - на ее долю приходится более половины погибших во всем мире. (См.: Byrne R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Understanding the crisis of refugee law: Legal scholarship and the EU asylum system // Leiden journal of international law. - Leiden, 2020. - Vol. 33, N 4. - P. 877).
5 См.: Costello C. Op. cit. - Р. 17.
Политика сдерживания наносит ущерб не только беженцам, но и самой Европе, заставляя ЕС идти на сомнительные договоренности со странами, принимающими мигрантов, к примеру - с Турцией. Турция согласилась стать для ЕС своеобразной буферной зоной в отношении беженцев из Сирии. Взамен, помимо денежных дотаций, ЕС обещал рассмотреть вопрос безвизового въезда граждан Турции в ЕС и возобновить рассмотрение вопроса о вступлении Турции в ЕС.
Содержание беженцев в лагерях и центрах, по сути, являющихся местами лишения свободы, а также нарушения процессуальных прав беженцев при их высылке в страну исхода, обращение с ними в нарушение положений о запрете пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения, нормализует нарушения прав человека европейскими государствами и подрывает верховенство права в Европе в целом. При такой высокой цене политики сдерживания она отнюдь не разрешает проблему миграционного кризиса1. Однако она решает как минимум две задачи: снижения экономических затрат, связанных с интеграцией беженцев, и демонстрации внимания к аргументам политических партий, таких как французский «Национальный фронт», и центристских движений (например, «Альтернатива для Германии»), выступающих под антимигрантскими лозунгами2. Их риторика во многом основана на противопоставлении прав мигрантов и благосостояния и безопасности страны.
Ключевые дискурсы в области миграционных процессов. На сегодняшний день можно говорить о существовании двух взаимосвязанных дискурсов в области вынужденной миграции - прав мигрантов и их защиты, соблюдения интересов государств, принимающих мигрантов.
В контексте межгосударственных отношений главенствующей, как на международном, так и на региональном уровне, является идея необходимости солидаризации усилий государств в связи с миграционным кризисом последних лет.
1 См.: CosteUo С. Ор. а! - Р. 19.
2
См.: Яшлавский А.Э. Антииммигрантские партии Европы: Фальстарт или второе дыхание? // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. - 2018. - Т. 11, № 3. - С. 230-244.
В 2015 г. границы Европы пересекли более 1 млн беженцев1. Страны, оказавшиеся на их пути первыми и принявшие на себя основное бремя их размещения, находятся в невыгодном положении, по сравнению со странами, «не несущими ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении международной защиты гражданину третьей страны или лицу без гражданства» (ст. 3 (1) Дублинского регламента (регламент № 604/2013). Существовавшая предыдущие десятки лет Общая европейская система убежища (Common European Asylum System (CEAS)), показала свою несостоятельность. Данная система, основанная на общих стандартах2, оказалась не способной ни предсказать крупномасштабный кризис, ни справиться с его последствиями. Это привело не только к проблемам в области защиты прав беженцев, но и, когда положение стран, принимающих беженцев, стало критическим, к пренебрежению общеевропейской системой договоренностей и своего рода европейскому конституционному кризису3.
CEAS представляла собой региональную матрицу взаимных правовых обязательств государств не только перед мигрантами, но и друг перед другом. Нарушение этих обязательств не только сказалось на правах мигрантов и развитии международного права беженцев, но и привело к эрозии региональной системы предоставления убежища. Речь идет в первую очередь об обязанности лояльного сотрудничества (the duty of sincere cooperation), закрепленной в ст. 4 (3) Договора о Европейском союзе, подразумевающей, что страны - члены организации будут помогать друг другу в выполнении их обязательств. Однако отдельные государства -члены Шенгенской зоны предпочли такому сотрудничеству выгоды отсутствия на своей территории большого количества искателей убежища. Государства перешли к заключению отдельных соглашений со странами, преследующими общие с ними цели. Так, Австрия и Словения в 2016 г. договорились о совместном закрытии границы с Македонией / Грецией для остановки миграционного
1 См.: Byrne R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Op. cit. - P. 876.
2 См.: Мальцева Ю. Реформирование Общей европейской системы предоставления убежища // Современная Европа. - 2017. - № 4. - С. 121.
3 См.: Byrne R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Op. cit. - P. 872.
потока через Западные Балканы1. В ноябре 2022 г. было подписано новое соглашение между Британией и Францией, направленное на борьбу с потоком нелегальных мигрантов, пытающихся попасть в королевство на маленьких лодках через пролив Ла-Манш2. Отказа от общеевропейского плана и перехода к двусторонним договоренностям требуют и популистские националистические партии европейских стран. Отмечается, что усиление антимигрантских настроений сопровождается ростом их популярности, а их повестка противопоставляет соблюдение прав мигрантов национальной идентичности и безопасности3.
Основным документом, регулирующим права беженцев и обращение с ними, остается Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. Предоставляемая ею защита распространяется на лиц, вынужденных оставить свою страну из опасений стать жертвами «преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений» (ст. 1). Такие основания необходимости убежища, как война, массовое насилие и агрессия иного государства, являющиеся в настоящее время причинами поиска убежища сотнями тысяч лиц, Конвенцией не покрываются. В некоторой степени этот недостаток компенсируется региональными соглашениями, такими как Картахенская декларация о беженцах4, однако они есть не во всех регионах мира. В таких случаях положение беженцев регулируется нормами права государств. В силу различного национального регулирования беженцы имеют разные шансы на удовлетворение прошения об убежище5.
Недавняя глобальная инициатива - Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и регулярной миграции (The Global Compact on Refugees)6, призванный охватить «все аспекты между-
1 См.: Byrne R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Op. cit. - P. 877.
См.: Сделка с Францией не решит проблему беженцев, заявил Сунак. -2022. - 14.11. - URL: https://ria.ru/20221114/migranty-1831415239.html?ysclid=lai70 qxh3x800113828 (дата обращения: 15.01.2023).
3 См.: Byrne R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Op. cit. - P. 881.
4 См.: Агрба Э.Л. Картахенская декларация: вклад в защиту беженцев в Латинской Америке // Вопросы экономики и права. - 2015. - № 11. - С. 62-66.
5 См.: Pasquetti S., Casati N., Sanyal R. Op. cit. - P. 295.
6 Принято Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 2018 г.
народной миграции целостным и всеобъемлющим образом», избегает упоминания причин миграции. Он подтверждает «солидарную ответственность государств» и имеет целью облегчить положение государств, оказавшихся в наиболее невыгодном положении. Защита прав беженцев при этом отошла на второй план. Эксперты, политики и организации, работающие с беженцами, называют Глобальный договор «декларацией, основанной на абстракциях», размывающей принципы международного права и ухудшающей положение женщин и детей1. А. Десмонт отмечает дублирование, в некоторой степени положений, закрепленных в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей2, Глобальный договор ознаменовывает переход от регулирования положения беженцев обязательными нормами договора к мягкоправовому (soft-law) регулированию3. Государства больше не готовы брать на себя международно-правовые обязательства в этой области. Чем работать над тем, как устранять несовершенства имеющейся региональной системы сотрудничества в этой обла-сти4, они предпочитают усиливать пограничный контроль и предпринимать все возможные меры для недопуска мигрантов на свою территорию. Так, в ноябре 2022 г. власти Италии отказались принять на берег несколько сот мигрантов, приплывших к берегам Сицилии на четырех спасательных судах. На берег разрешили сойти только детям и тем, у кого проблемы со здоровьем, остальные несколько сот человек были вынуждены оставаться на борту несколько недель5.
1 См.: Pasquetti S., Casati N., Sanyal R. Op. cit. - P. 292.
2 Принята резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря
1990 г.
3 См.: Desmond A. Migrants' rights finally front and centre of the international agenda? Exploring the perils and possibilities of the SDGs and the GCM // International journal of law in Context. - 2020. - Vol. 16, N 3. - P. 217.
4 См.: de Burca G. An EU citizens' Assembly on refugee law and policy // German law journal. - Cambridge, 2020, - Vol. 21, N 1. - P. 23-28.
5 См.: Сотни мигрантов застряли у берегов Сицилии: на берег не пускают, увозить отказываются. - 2022. - 07 ноября. - URL: https://24novosti.org/bbc/sotni-migrantov-zastryali-u-beregov-siczilii-na-bereg-ne-puskayut-uvozit-otkazyvayutsya/? ysclid=la89o2mbt1214395816 (дата обращения: 02.01.2023).
Нарушения прав мигрантов и международного права становятся частью национальной миграционной политики некоторых стран Европы1. Выстраивание буферных зон сигнализирует о том, что имидж «нелегальности», навязываемый мигрантам, прибывающим в Европу, определенными партиями разделяется на уровне региональных образований2. На фоне этого международное сообщество обеспокоено скорее не положением беженцев, число которых растет, а положением государств. Все это, в совокупности с переходом от регулирования положения беженцев обязательными нормами договора к мягкому праву, от обязательств к декларациям, свидетельствует о развороте от прав человека к интересам государства.
1 См.: Desmond A. Op. cit. - P. 218.
2 См.: Byme R., Noll G., Vedsted-Hansen J. Op. cit. - P. 876.
80
