CC BY
48
Правовое закрепление сложившихся и функционирующих в стране институтов государственной власти, формирование механизма государственно-правовой ответственности, его функционирование в условиях переходного государства, как и проблемы национального политико-правового бытия -геополитический и земельный вопросы, конституционное строительство и др., - следует отнести к числу «вечных». Эти вопросы всегда были и, видимо, останутся дискуссионными, вызывающими острые споры представителей различных научных школ, политических и юридических ориентаций, сторонников тех или иных версий, стратегий и идеалов дальнейшего развития отечественной государственности. Тем не менее ясно одно - без их решения невозможно преодоление сложившегося в ходе либеральных реформ постсоветского периода и опасного для существования российской государственности отчуждения государства (государственного аппарата в широком смысле) и общества, институтов гражданского общества и публичной власти.
Другими словами, падение авторитета власти - это источник утраты легитимности ее институтов. Причем в первом приближении легитимность власти предполагает принятие и поддержку ее гражданами как отвечающую их представлениям о правоте и справедливости. Однако «в отличие от легализации, легитимация государственной власти опирается прежде всего не на внешние, в том числе юридические признаки.., а на внутренние побудительные мотивы, внутренние стимулы. Легитимация связана с комплексом переживаний и внутренних установок людей. Нельзя навязывать легитимацию людям извне (хотя можно осуществить легализацию). Она создается преданностью людей данному общественному порядку (иногда - правящей личности), который, по представлениям населения той или иной страны, в условиях конкретной исторической эпохи выражает непреложные ценности бытия (например, порядки родового строя в прошлом или общечеловеческие ценности в современном демократическом правовом государстве). В основе этого лежит вера людей в то, что их блага зависят от сохранения и поддержания данного порядка, убеждение в том, что он выражает их интересы» [1, с. 83].
Исходя из смысловых контекстов термина «легитимность» можно согласиться с теми исследователями, которые рассматривают в качестве исходной формы публичной легитимации авторитет и наделение им, а также доверие (credulitas, trust). Авторитет по своей природе является особым свойством, характеризующим властвующее лицо или центры власти. Специфика этого свойства проявляется в том, что наделение и распределение его обеспе-чивает особую «доверительность» властных отношений, их «признанность», «согласованность». Исходная семантика понятия «авторитет» недостаточна для прояснения специфики концепта «легитимность».
Политические трансформации XX столетия придали понятию «легитимность» новые смысловые измерения. Так, С.М. Липсет, отталкиваясь от веберовской традиции, определяет легитимность как качество системы, ее способность поддерживать веру населения и социальных групп в то, что существующие политические институты наиболее соответствуют данному обществу, и связывает ее с ценностной динамикой развития социальных институтов [2, с. 113]. П. Бурдье полагает, что реальный смысл легитимности очерчен теологическим понятием fidesimplicita (скрытая верность). Это -«негласное доверие, молчаливая самоотдача, когда выбирают свое мнение через выбор своего официального выразителя». В основе доверия граждан современных западных демократий к власти лежит, по сути, их наивная вера в равенство перед политикой, которая предполагает покорную сдачу позиций и обеспечивает неограниченный кредит для партий и чиновников [3, с. 114].
Отсутствие легитимности в ХХ в., кроме всего прочего, складывается из аномии, отсутствия нормотворческих институтов, определяющих нормы права, безответственностипубличной власти, идеологического «вакуума», вседозволенности и т.д. Т. Парсонс отмечает, что легитимность власти проявляется как право действовать в контексте целе-вого достижения от имени всего общества, что не сводится к формально-юридической ответственности государства, а предполагает нормативное определение функций исполнительной власти и полномочий ее составляющих органов посредством относительно автономной системы законодательства и законодательных органов, выборных процедур, конституционного суда и т.п. [4, с. 34-35]. Его мнение резко критикует Ч. Миллс, указывая на абсолютизацию и идеализацию роли государственной нормативной легитимации в утверждении
политического и правового порядка. Однако исследования С.М. Липсета показывают, что легитимность как ответственность государства за существующий нормативный порядок фактически складывается из процедур, реализуемых с учетом интересов основных групп (страт) общества. Теоретически, разводя основания эффективности и легитимности, он, по сути, рассматривает их в тесной взаимосвязи.
Однако могут ли безответственные перед народом как источником и носителем учредительной власти государственные (публичные) институты обеспечить такой правовой порядок, который бы позволил большинству граждан считать, что действия властных институтов оправданы в силу хотя бы их соответствия важнейшим интересам населения страны? Вопрос, безусловно, риторический, но только с точки зрения теории властных отношений. В практическом же преломлении ситуация значительно сложнее и требует факторного анализа.
Несомненно, вопросы постсоциалистического периода не ограничиваются проблемами возникновения государства, его функциями и изменением социально-экономического базиса, а включают в себя и такие существенные для государствоведения проблемы, как специфика формирования высших органов государственной власти, особенности их отношений между собой и с населением (обществом или гражданским обществом). Причем, последнее как раз и является одним из показателей устойчивости демократической власти, органичности демократического государственноправового режима для России.
В первом приближении «авторитет власти определяется как соответствие характера, функций власти интересам всего общества или определенных социальных страт. Власть обладает авторитетом в том случае, если ее институты функционируют в соответствии с законами, а ее распоряжения выполнимы и исполняются. Взятые в единстве «власть» и «авторитет» означают дееспособность власти. Для общественной жизни и политики особое значение имеет восприятие власти как авторитетно-властного полномочия, проистекающего из признания другими, по их собственной воле, чьего-либо права вводить определенные нормы, отдавать распоряжения, рассчитывая на повиновение» [2, с. 97-98].
Авторитетное полномочие власти можно охарактеризовать и как влияние, основанное на легитимности публичных институтов: один субъект политики располагает авторитетным
полномочием власти в отношении другого субъекта, посколь-ку тот рассматривает притязания первого в отношении себя как легитимные и правомерные. Авторитетно-властное отношение является субъективным, психологическим и моральным по своему характеру, в отличие от форм влияния, базирующихся на применении материальных ресурсов или физическом принуждении. Кроме того, авторитетно-властное полномочие в своем действии основывается на доброй воле. Авторитетное полномочие власти в любой стране означает, что население готово следовать нормативным установлениям и выполнять указания должностных лиц. Источниками авторитета власти являются традиции, законы, а также харизматические, профессиональные и моральные качества политических лидеров, известных политиков, а в переходный период, сопряженный с системным кризисом, особенно их ответственное (в широком смысле) поведение, которое в конечном счете и обеспечивает легитимность публичной власти.
Любое правительство, так или иначе, стремится к усилению своего авторитета, чтобы уменьшить издержки, ценой которых приходится добиваться повиновения, а также способствовать общественному порядку и динамической устойчивости всей политической системы. Таким образом, дееспособность и авторитет власти зависят от ее легитимности как основного стратегического ресурса. Легитимность же включает в себя три компонента:
а) мнение народа (или, по крайней мере, значительной его части) о законности данной власти;
б) осознание правящими элитами своего права на власть;
в) признаваемый большинством населения государства механизм политико-правовой ответственности властных структур перед народом (нацией, институтами гражданского общества, отдельным человеком), который может, безусловно, иметь место либо декларироваться, представлять собой имитационный институциональный дизайн, зафиксированный на нормативно-правовом уровне,
но в действительности не функционирующий вследствие серьезных политико-правовых, экономических или духовно-нравственных деформаций, что присуще, например, тоталитарным государствам, в рамках которых «вожди» позиционируют себя «защитниками народа», способными в любой момент покарать «зарвавшихся» чиновников, причем любого ранга. Образцом этого были сталинские репрессии и вообще кадровая политика того времени, печально известная «культурная революция» в Китае, основной смысл которой как раз и состоял в массовом возмездии народа (особенно молодежи) в отношении «обуржуазившихся» партийных функционеров среднего и нижнего звена. Однако с имитацией института правовой и политической ответственности органов государственной власти можно столкнуться и в условиях перехода к демократическому режиму, в случаях установления олигархического или бюрократического вариантов осуществления публичной власти.
Кроме этого, необходимо четко представлять, что проблема соотношения власти и влияния помимо чисто теоретического интереса представляет собой и прагматическую перспективу исследования. Речь идет о реализации власти, механизмах ее социального воплощения, другими словами, о функционировании институтов публичной власти. В такой проекции, безусловно, проблема соотношения власти, ее влияния и политико-правовой ответственности становится центральной, тем более что в условиях развития процесса демократизации возникает проблема качественного перехода от понятий и ситуаций принудительного властвования к относительно добровольному принятию индивидами решений, основанных на убеждении извне или самоубеждении в авторитете власти, ее ответственности за принимаемые решения.
Между тем наличие власти еще не гарантирует достижения желаемого результата. Часто субъект может добиться подчинения объекта, но объект либо не в силах сделать то, что от него требуют, либо последствия его действий оказываются не теми, на которые рассчитывал субъект. Именно в таких ситуациях различие между властью и управлением наиболее наглядно. Подчинение объекта обычно не является конечной целью субъекта власти, скорее оно выступает в качестве инструмента (средства) реализации неких задач. Руководитель может быть хорошим субъектом власти, способным заставить своих подчиненных делать то, что он хочет, но не эффективным управляющим.
Поэтому различие между властью и влиянием необходимо проводить и с точки зрения мер воздействия. Власть может использовать для устранения любого сопротивления либо негативное принуждение (репрессивные механизмы, основанные на угрозе наказания), либо позитивное (связанное с перспективой значительного вознаграждения). Влияние же подразумевает самоконтроль, сопряженный с самовознаграждением или несением убытков, поскольку в этом случае конечной инстанцией при принятии решения становится индивид.
Что касается различия между властью и влиянием, то оно присутствует и с точки зрения внешней функции, и с точки зрения институциональной структуры общества. Власть характеризуется тем, что она иерархична, предполагает обязательное разделение по уровням властвования. Это относится к любой ветви власти. Кроме иных различий, каждый из этих уровней несет соответствующую объему его полномочий государственно-правовую ответственность. Влияние же есть выражение тенденции к выравниванию пирамидальности строения властных отношений в обществе, и здесь оно имеет непосредственную связь с тенденцией общества к демократизации, но переходному периоду чаще всего присущ кризис доверия властным институтам со стороны общества, возникающий как ответ на разрушение ранее существовавшего механизма государственно-правовой ответственности и на отсутствие нового.
Низкий уровень политической стабильности, как правило, характеризуется резкой критикой внутреннего и внешнеполитического курсов государственных органов, активностью политической оппозиции, которой удается убедить народные массы в бесперспективности проводимого властными элитами социально-политического курса, ростом в массовом сознании различных групп населения недоверия к различным ветвям и институтам власти. В этих условиях нарушителями гражданского мира в обществе могут стать мафиозные структуры, преследующие исключительно узкогрупповые
интересы материальной наживы, экстремистские политические партии и общественные организации, агрессивно настроенные группы населения и даже оторвавшаяся от народа властвующая элита.
Следующим важнейшим фактором, детерминирующим политическую стабильность, можно назвать гражданское согласие, под которым понимается, во-первых, объединенная общими целями сознательная деятельность всех субъектов властных отношений (институтов публичной власти, гражданского общества, отдельного человека) во имя решения кардинальных задач общественного развития; во-вторых, совместно согласованная правовая политика, ведущая к формированию нормативно-правовой основы демократического взаимодействия различных политических сил друг с другом без применения насилия; в-третьих, соблюдение в политической сфере жизни общества прав человека и гражданина, способствующих установлению гуманных отношений между людьми независимо от их политической принадлежности.
Однако продолжавшееся в течение длительного времени молчание о правах и свободах человека и гражданина привело к тому, что теперь о них, причем в большинстве случаев декларативно, нельзя не упомянуть, о правах же общества как важнейшем условии и политической стабильности, и гражданского согласия, первоочередной цели функционирования института государственно-правовой ответственности при этом чаще всего забывают, хотя правовые и политические институты должны, прежде всего, выражать государственную волю общества.
Усиление президентской «вертикали» власти должно было изменить ситуацию в сфере механизма государственно-правовой ответственности федеральных и региональных властных структур перед народом и институтами гражданского общества. Парадоксально, но невиданное с точки зрения западного демократического опыта расширение объема властных полномочий главы государства, являющееся, по сути, мерой авторитарного характера, должно было способствовать изменению институциональных форм государственно-правовой ответственности в пользу эффективности ее осуществления, т.е. стремилось к формированию ответственной власти - важнейшего элемента демократического режима. Итак - к демократии через авторитаризм.
Президент должен быть главой государства, верховным главнокомандующим, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина и верховным арбитром, отвечающим за обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Но важно не только сохранить, но и реально осуществить заложенную в Конституции модель, при которой исполнительную власть осуществляет не Президент, а все-таки Правительство. Необходимо повысить роль и ответственность последнего, несколько расширив его самостоятельность в политикоправовых рамках президентской республики.
Необходимо, кроме того, медленно, постепенно повышать роль Правительства в выработке внутренней политики, но на переходный период, по крайней мере, следует сохранить в неизменном виде положение Конституции РФ (п. 3 ст. 80), наделяющее Президента правом единолично определять «основные направления внутренней и внешней политики государства», однако отдавая себе отчет в том, что при данном порядке все же существенно повышается риск принятия ошибочных политических решений. Поскольку в действительности Президент, так или иначе, поручает кому-то подготовку проектов решений и прислушивается к поступающим к нему предложениям, возникает опасность того, что фактическая власть выработки решений сосредоточится в руках аппарата, разного рода «фаворитов», а то и вовсе случайных людей.
В идеале (следуя демократическому «духу» современной Конституции страны), видимо, нуждается в изменениях и порядок решения вопросов об отставке Правительства. Только после выхода страны из переходного периода возможно установить, что Президент может принять такое решение только после консультаций с руководством Думы и лидерами фракций, составляющих большинство в ней, т.е. за это решение должна быть предусмотрена не персональная ответственность главы государства, а ответственность коллективная - президентско-парламентская. При этом отправляемое в отставку Правительство должно представить отчет о проделанной работе. На действующее же Правительство следовало бы возложить обязанность готовить такой отчет по истечении каждого года. Отчет мог бы направляться Президенту и Федеральному Собранию и
публиковаться в соответствующих официальных изданиях. При этом желательно в законодательном порядке установить круг показателей, которые должны быть освещены в отчете. Среди них должны быть, например, данные о росте (или падении) объема валового внутреннего продукта (ВВП) в сопоставлении с предыдущими годами, о количестве денег, находящихся в обращении, о динамике государственного долга, об инвестициях, о вывозе и ввозе капитала, о кредитных ставках, об операциях с государственным имуществом, включая приватизационные меры, и их результатах, о динамике доходов населения и соотношении доходов наиболее и наименее обеспеченных его слоев, о реализации основных программ, о состоянии преступности, о динамике численности населения и т.п. Отчеты Правительства должны быть базой для подготовки ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию.
Не менее важно обеспечить строжайшее соблюдение конституционного положения, согласно которому именно Правительство «осуществляет управление федеральной собственностью» (п. «г» ст. 114 Конституции РФ). В соответствии с этим только Правительство должно решать, причем коллегиально, все вопросы, связанные с определением правового режима тех или иных объектов федеральной собственности, назначением должностных лиц для управления ими, регулированием оплаты их труда и т.д.
Литература
1. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.
2. Каптерев С.Е. Авторитет государственной власти и процессы трансформации в современной России. Н. Новгород, 2008.
3. Бурдье П. Социология политики. М., 2003.
4. Парсонс Т. Система современных обществ. М., 1997.
