CC BY
102
О.В. Яценко
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ является единственным источником власти в России, поэтому он вправе осуществлять контроль за деятельностью всех институтов этой власти. В статье акцентируется внимание на мерах публичноправовой и государственно-правовой ответственности, говорится о правовой и политической ответственности институтов государственной власти, правящих политических сил. Раскрывается понятие государственно-правовой и политической ответственности. Обращается внимание на то, что государственно-правовая и связанная с ней политическая ответственность задействованы на разных уровнях.
Ключевые слова: власть, выборы, государство, депутат, закон, народ, ответственность, парламент, президент, контроль.
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в России вправе осуществлять контроль за ее деятельностью. Органы государственной власти должны нести ответственность перед каждым гражданином нашего государства и общества в целом за сохранение территориальной целостности Российской Федерации, единства правовой системы страны, соблюдение прав и свобод человека и гражданина на всей ее территории [1, с. 1].
В институционально-правовом плане государственно-правовая ответственность во всех ее проявлениях связана, во-первых, с тем, что народ обладает учредительной властью, которая не может передаваться кому бы то ни было. Государственная власть (законодательная, исполнительная или судебная) - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени народа и, соответственно, несущая перед ним правовую (юридическую) и политическую ответственность. Во-вторых, Преамбула Конституции РФ, начинающаяся словами: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации... принимая настоящую Конституцию Российской Федерации», - это есть не что иное, как легитимация волей народа той модели организации политико-правовых институтов публичной власти, которая получила закрепление в Основном законе, поэтому российский народ несет ответственность перед будущими поколениями за сделанный выбор.
Что же касается обязательств государства в отношении личности, общества и отдельных социальных групп, то в арсенале у государственного аппарата средств принудительного воздействия на этот центральный институт политической системы, безусловно, нет. Поэтому вполне обосновано мнение теоретиков правового государства, считающих, что ответственность власти перед населением может обеспечиваться посредством юридических гарантий в сфере административной и надзорно-контрольной деятельности, а также гарантиями в сфере правосудия [2, с. 258-260] и международными гарантиями (например, через институт имплементации).
Так, под политической ответственностью государственной (шире - публичной) власти понимается ответственность ее органов и должностных лиц перед народом или населением соответствующей территории за несоответствие их деятельности мандату доверия, выражаю-
щееся в их неспособности вырабатывать политику, принимать и осуществлять решения с максимальной пользой для людей.
Санкцией политической ответственности выборных должностных лиц органов государственной власти перед населением является выражение им недоверия при проведении выборов и референдумов, если это предусмотрено действующим федеральным законодательством или законодательством субъектов Федерации.
В некоторых субъектах Российской Федерации существует институт отзыва депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Основанием для отзыва являются: утрата доверия избирателей, совершение противоправных или аморальных проступков, систематическое, без уважительных причин невыполнение возложенных на них обязанностей, грубое нарушение ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законодательства субъекта Федерации. Однако указанные основания достаточно субъективны и не имеют необходимой юридической регламентации, что может привести к преследованию данных лиц за их политические взгляды и высказывания.
Тем не менее Президент России неоднократно подчеркивал необходимость усиления гражданского контроля, активного участия общественных организаций в политической и правовой жизни страны и, прежде всего, в формировании механизма государственно-правовой ответственности институтов публичной власти на разных уровнях ее осуществления. Вообще, «применительно к российским реалиям наблюдатели ... отмечают принципиальную склонность славянских и древнерусских обществ к демократической форме правления. Самая эффективная европейская демократия в средние века просуществовала де-факто около 600 лет. Это Новгородская республика со всеми атрибутами зрелого гражданского общества, мощным ядром в виде многочисленного среднего класса, публичным регламентом вече, эффективным гражданским контролем за военными и церковью. Выход из смуты 1612 года оказался возможен только благодаря гражданской самоорганизации общества» [3, с. 3].
Конечно, не со всеми положениями из вышеотмеченных следует согласиться. Трудно считать новгородскую «боярско-купеческую» демократию идеалом организации «ответственной перед народом государственной власти, скорее, стоит вспомнить аристотелевский идеал смешанного правления - политии, включающей элементы олигархии и демократии, выход же из Смутного времени конца ХУ1-ХУ11 вв. был вызван многими факторами - религиозными, социально-экономическими и субъективными, - но в итоге, действительно, можно говорить о “гражданской самоорганизации”. Однако автор статьи, безусловно, прав, когда отмечает, что, хотя в “России имеются богатые и значимые демократические традиции.”, но “нередко реформы приобретают уродливые формы. Работы же по формированию и росту гражданских традиций, внедрению их в практику управления российские власти не вели никогда”» [4, с.
3]. Тем не менее у народа не может быть алиби касательно того, что с ним происходило и происходит. Именно такая установка свидетельствует о серьезном отношении к нему.
Нельзя оставить без внимания и моральную ответственность органов власти и их должностных лиц, которые своими действиями часто дискредитируют институты государственной власти перед общества в целом, что является также фактическим основанием для наступления мер государственно-правовой ответственности. При изучении мер такой ответственности возникает вопрос: является ли отмена незаконных решений органов государственной власти и их должностных лиц мерой государственно-правовой ответственности?
По утверждению многих исследователей, отмену незаконного акта следует рассматривать в качестве меры государственно-правовой ответственности. Издание незаконного акта государством - это и превышение власти, и злоупотребление правом издавать властные постановления, т. е. правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения.
Однако Конституция РФ и федеральное законодательство не содержат такого понятия, как «отмена незаконного акта органов государственной власти». Никто, кроме самого органа власти или должностного лица, не вправе отменить принятый или изданный ими нормативноправовой акт. Акты органов власти и их должностных лиц могут быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации и правовым актам, имеющим соответственно высшую юридическую силу по данному предмету правового регулирования, только в судебном порядке. Судебная инстанция признает данный акт в части или полностью утратившим силу.
Политическая ответственность, конечно, не обладает чертами юридической ответственности. Политическая ответственность - это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний и программ. Это эффективное руководство страной, обеспечивающее развитие экономики, духовно-нравственной, социальной и иных сфер. Кроме того, это выполнение декларируемых целей, программ, обязательств и обещаний, постоянный отчет, решение проблем сограждан, общение с ними, признание своих ошибок и их активное исправление и др.
Эффективным способом политической и правовой ответственности властных структур является обязанность глав государств и правительств регулярно отвечать на вопросы СМИ, общественности, граждан. Уклонение от «допроса» в правовых государствах воспринимается как публичный конфликт.
В современных цивилизованных государствах в той или иной форме в большей или меньшей степени существует политическая, моральная и уголовная ответственность власти перед обществом как определенная закономерность. Ее эффективность зависит от функционирования в стране государственных и общественных механизмов, предусматривающих реальную возможность общества и граждан контролировать деятельность власти, выявлять ее злоупотребления. Конституционная ответственность в качестве особого среза этих механизмов - это совокупность норм конституционного законодательства, регулирующих применение санкций к властным структурам.
Для нас представляет интерес законодательное регулирование ответственности политических партий и депутатов Государственной Думы перед избирателями за выполнение предвыборных обещаний, программ.
Общественные объединения - субъекты конституционной ответственности. Так, в случае злоупотребления ими своими правами к ним применяется такая мера, как ограничение права на объединение. Другими словами, неблагоприятным последствием, установленным ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, является запрещение их создания и деятельности. В полной мере данное положение относится к политическим партиям как одному из видов общественных объединений.
Говоря о политической ответственности, необходимо подчеркнуть, что механизм ее реализации задействован на разных уровнях и имеет разнообразные, в том числе и юридические, институциональные формы. Так, существует политическая ответственность власти правящих политических сил либо отдельных избранных властных представителей (президента, депутатов и др.) перед народом. В данном случае объектом ответственности будут предвыборные обещания о выполнении программных положений, совершение определенных действий, эффективное руководство на протяжении всего пребывания у власти, соответствие занимаемой государственной должности. Главными контрольными механизмами здесь будет служить процедура выборов и различные формы непосредственной и представительной демократии [4, с. 23].
Сложность определения политико-правовой ответственности непосредственно политических партий объясняется тем, что действующим законодательством прямо не предусмотрены конкретные составы правонарушений (как действий, так и бездействий) и санкции за их со-
вершение. Федеральный закон от 11.06.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» не содержит главы об их правовой или политической ответственности. Глава 5 «Права и обязанности политической партии» данного ФЗ устанавливает конкретные обязанности без указания на ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. Глава 9 этого же закона - «Приостановление деятельности и ликвидация политической партии» - презюмирует данные действия как санкции, однако конкретно это ответственностью не названо.
Следует обратить внимание на ст. 38 гл. 9, которая гласит: «Контроль за соблюдением политическими партиями. законодательства РФ осуществляют уполномоченные органы». А ст. 39 уже предусматривает санкцию в виде вынесения письменного предупреждения тем самым уполномоченным органом. Если условия, указанные в предупреждении, не выполнены, то законодательством предусмотрены различные санкции: приостановление деятельности партии и даже ее ликвидация. Интересна диспозиция нормы, указанной в ст. 39. На основании анализа этих статей можно сделать следующие выводы:
1) за действиями граждан специального надзора нет, только при нарушении нормы закона вступают в действие властные полномочия государственных органов по применению наказаний. Значит, предполагается изначальная законопослушность. За деятельностью политических партий осуществляется контроль, следовательно, предполагается, что партии будут нарушать законодательство (действует «презумпция правонарушительного поведения»);
2) за нарушение нормативных правовых актов, не вошедших в список указанных в ст. 39 (Конституция, ФКЗ, ФЗ), ответственность не наступает, т.к. не предусмотрена санкцией. Хотя латентной обязанностью политических партий в соответствии с данной статьей является соблюдение законодательства РФ в общем смысле этого понятия, однако из буквального толкования нормы ст. 39 этого не следует;
3) в пятой главе этого же закона предусмотрен целый список обязанностей партии, включая соблюдение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и иных нормативно-правовых актов РФ, а также устава партии, что, однако, является уже «делом чести» для ее членов, ведь фактически доказать в суде их вину будет практически невозможно, ибо невиновность доказательству не подлежит;
4) основания и порядок отзыва выдвигаемых партией кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления должны быть предусмотрены в уставе партии (ст. 21 ФЗ «О политических партиях»). Но было бы неразумно предполагать, что партия пропишет в уставе подробный безусловный порядок отзыва с тем, чтобы граждане могли при неудовлетворенности работой партии лишить кандидата предоставленных ему народом властных полномочий.
Итак, политические партии и выдвигаемые ими кандидаты фактически не несут ответственность за свои обещания и предлагаемые программы, а ликвидация партии не может препятствовать созданию новой партии теми же инициаторами «на руинах» упраздненной организации, т. к. может быть интерпретировано как нарушение конституционного права граждан на объединение.
Конкретным же предложением по поводу введения действительной и действенной ответственности политических партий может быть, например, установление уголовной ответственности за предоставление ложных сведений о кандидате, а также, что особенно актуально, за недостоверность подписей в поддержку выдвигаемого кандидата либо партии. В настоящее время предусмотрена уголовная ответственность по ст. 142 УК РФ «Фальсификация избирательных документов.», однако субъект здесь специальный - член избирательной комиссии. Не будет в этих случаях действовать и ст. 327 «Подделка, изготовление и сбыт поддельных документов» [5], т.к. имеются в виду поддельные удостоверения, штампы, печати, оттиски, государственные награды и т.д.
С введением такого рода ответственности (разумеется, только для виновных лиц) партии и кандидаты будут серьезнее относиться к основной своей поддержке - реальным избирателям.
Следует признать, что Федеральное Собрание - это коллективный субъект конституционной ответственности. Конституция Российской Федерации содержит такую санкцию, как роспуск Государственной Думы Федерального Собрания, что предусмотрено ст. 109, 111, 117 Основного закона РФ.
Президент Российской Федерации после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Сама по себе санкция не вызывает никаких возражений. Если же проанализировать взаимоотношения всех ветвей власти, то перекосы здесь налицо. Необходимо перестраивать всю систему ответственности органов государственной власти, в том числе и порядок утверждения Председателя Правительства и иных членов Правительства Российской Федерации.
Другим основанием роспуска Государственной Думы является повторное выражение недоверия Правительству Российской Федерации в течение 3-х месяцев. В этом случае Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).
Следующим основанием роспуска Государственной Думой считается отказ в доверии Правительству после того, как Председатель Правительства РФ ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.
Таким образом, роспуск Государственной Думы фактически возможен только в связи с выражением недоверия Правительству РФ, что характерно для парламентской республики и оправдано тогда, когда парламент принимает активное участие в формировании правительства и, соответственно, должен нести ответственность за недочеты в его работе. Конституция РФ 1993 года ограничивает возможность Государственной Думы в процессе формирования Правительства РФ. В связи с этим целесообразнее отвечать за недостатки в деятельности Правительства РФ тем, кто его формирует, а не Государственной Думе.
Роспуск Государственной Думы как конституционная санкция может быть инициирован Президентом РФ только в случае конфликта Государственной Думой с исполнительной властью. Последст-вием будет отстранение ее от власти, лишение законодательных полномочий.
В завершение следует отметить, что, несомненно, институт правовой ответственности в системе государственной власти в ходе либерального реформирования постсоветской России подвергся значительным искажениям. Опасность заключается, кроме всего прочего, еще и в том, что, как известно, деформация отдельного звена в национальной политико-правовой системе неизбежно порождает цепную реакцию искажений, которые способны разрушить еще не окрепшую российскую демократию.
Литература
1. Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.
2. Государство, общество, личность: проблемы совместимости / Под общ. ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник. М., 2005.
3. Томский В. Встречное движение // Литературная газета. 2007. 28 марта.
4. Сергеев А. С. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4.
5. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
