CC BY
37
Яценко О.В.
Авторитет институтов государственной власти в контексте их политико-правовой ответственности
Правовое закрепление сложившихся и функционирующих в стране институтов государственной власти, формирование механизма государственно-правовой ответственности в условиях переходного государства, как и проблемы национального политико-правового бытия - геополитический и земельный вопросы, конституционное строительство и др., - следует отнести к числу «вечных». Эти вопросы всегда были и, видимо, останутся дискуссионными, вызывающими острые споры представителей различных научных школ, политических и юридических ориентаций, сторонников тех или иных версий, стратегий и идеалов дальнейшего развития отечественной государственности. Тем не менее ясно одно - без их решения невозможно преодоление сложившегося в ходе либеральных реформ постсоветского периода и опасного для существования российской государственности отчуждения государства (государственного аппарата в широком смысле понимания) и общества, институтов гражданского общества и публичной власти.
Отметим, что падение авторитета власти - это источник утраты легитимности ее институтов. Легитимность предполагает принятие и поддержку гражданами власти как отвечающую их представлениям о правоте и справедливости. Однако «в отличие от легализации легитимация государственной власти опирается прежде всего не на внешние, в том числе юридические, признаки... а на внутренние побудительные мотивы, внутренние стимулы. Легитимация связана с комплексом переживаний и внутренних установок людей. Нельзя навязывать легитимацию людям извне (хотя можно осуществить легализацию). Она создается преданностью людей данному общественному порядку (иногда - правящей личности), который по представлениям населения той или иной страны, в условиях конкретной исторической эпохи выражает непреложные ценности бытия (например, порядки родового строя в прошлом или общечеловеческие ценности в современном демократическом правовом государстве). В основе этого лежит вера людей в то, что их блага зависят от сохранения и поддержания данного порядка, убеждение в том, что он выражает их интересы» [1, с. 83].
Авторитетное полномочие власти можно охарактеризовать и как влияние, основанное на легитимности публичных институтов: один субъект политики располагает авторитетным полномочием власти в отношении другого субъекта, поскольку тот рассматривает притязания первого в отношении себя как легитимные и правомерные. Авторитетно-властное отношение является субъективным, психологическим и моральным по своему характеру в отличие от форм влияния, основанных на применении материальных ресурсов или физическом принуждении. Кроме того, авторитетно-властное полномочие в своем действии основывается на доброй воле. Полномочие власти в любой стране означает, что население готово следовать нормативным установлениям и выполнять указания должностных лиц. Источниками авторитета власти являются традиции, законы, а также харизматические, профессиональные и моральные качества политических лидеров, известных политиков, а в переходный период, сопряженный с системным кризисом, особенно их ответственное (в широком смысле) поведение, которое в конечном итоге и обеспечивает легитимность публичной власти.
Первоначально власть была слита воедино с авторитетом властвующего - монарха, власть которому была «дарована Богом», и в этом она черпала свою легитимность и легальность. Слово монарха воспринималось как окончательный и безусловный приговор, как последняя и высшая инстанция принятия решений. Усложнение организационной и институциональной структуры общества привело к распылению власти. Появились такие средства-санкции (позитивные и негативные, т.е. поощрения и наказания) воздействия на
подчиненного, как ресурсы, области влияния и т.д. Властное воздействие в результате стало перерастать, по существу, во влияние.
В свою очередь через формирование представительных, а позже парламентских институтов возник механизм взаимной ответственности власти и подвластных, т.е. власть стала субъектом государственно-правовой ответственности. В этом плане становится понятной мысль Б.С. Эбзеева относительно того, что «государственный суверенитет вторичен по отношению к суверенитету народа, поскольку пределы государственной власти, ее “свободного” усмотрения определяются народом и не могут быть нарушены государством без риска утраты своей легитимности. Юридической формой определения легитимности государства могут быть только референдум и свободные выборы» [2, с. 25]. Более того, идея учредительной власти, возникшая в трудах Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо, понималась ими и их последователями прежде всего как институциональная политикоправовая форма, позволяющая оградить права личности от государственной власти.
Следует иметь в виду и то обстоятельство, что демократический принцип устройства общества имеет в качестве идеала «прямую демократию», т.е., выражаясь в терминах влияния, - прямое взаимовлияние, прямое взаимодействие граждан и официальных институтов. Реализация принципа прямой демократии при верховенстве права могла бы привести к «размыванию» автократического типа властвования и переходу к модели «коллективного принятия решений и управления государством».
Однако на практике такой принцип оказался неосуществимым и вряд ли станет когда-либо реальностью, несмотря на все мечты о компьютерном рае, который, по некоторым представлениям, мог бы позволить осуществить прямую демократию, т.е. предоставить каждому гражданину возможность передать свой голос в «электронный мозг». Если принять во внимание количество постановлений, которые ежедневно принимаются в политической практике, то каждому гражданину пришлось бы выражать свое мнение путем голосования почти ежедневно. Такой избыток политического участия, вероятно, привел бы к «пресыщенности» политикой и породил бы политическую апатию.
В реальности единственная форма ныне действующей демократии -представительная демократия, институты которой сохраняют принцип конкуренции в формировании властных структур, следовательно, она является основой развития процессов влияния, а не жесткой власти авторитарно-диктаторского типа. И все же отсутствие «прямой демократии», замещаемой конкуренцией за власть между отдельными группами в обществе, кроме «видимого» влияния, порождает и существование невидимой власти в форме все тех же мафиозных (лоббистских) групп экономического и политического толка. Именно наличие таких групп, реализующих принцип «властвуй тайно», который, впрочем, характерен не только для абсолютистских государств, и вносит оттенок отрицательной оценки в понимание влияния в современных демократических обществах.
Как справедливо отмечают некоторые современные правоведы и политологи, если в условиях общества со слабыми традициями самоорганизации, но в то же время сильными традициями государственного патронажа возникает вакуум легитимной власти, то его заполняет власть криминальная и полукриминальная [3, с. 31]. Следует учитывать, что не укоренятся пока на русской почве уважение к закону и общественным социальным нормам, признание их необходимым регулятором индивидуальной и коллективной активности граждан, а, с одной стороны, восстановление законности и порядка в обществе - один из главных приоритетов россиян, уставших от хаоса в обществе, от произвола властей и беззащитности перед криминальными группировками. С другой - исправления положения люди ожидают исключительно от той же власти и снимают с себя ответственность за соблюдение закона.
В.Н. Кудрявцев выделяет еще один фактор, вне всяких сомнений, влияющий на ослабление авторитета государственной власти, признание ее институтов в новой России. По его мнению, «одной из причин. можно полагать, является состояние общей и
политической культуры населения, в частности, такой ее элемент, как готовность к новому, к решительным и бескомпромиссным изменениям. Есть ли у нас такая готовность?» [4, с. 136-137]. Известный в стране ученый считает, что «скорее она только лишь создается. Многое мы делаем непродуманно и неполно». И с ним, конечно, трудно не согласиться. Более того, очевидно, что и сама «реформаторская» власть уже изрядно запуталась в продекларированном в начале 90-х гг. курсе.
Вообще опыт применения Основного закона страны 1993 г. вызвал немало разных суждений и ученых, и практиков (политиков, юристов, экономистов и др.), довольно быстро показал, что зафиксированная в нем система властных институтов имеет достаточно серьезные недостатки. Некоторые авторы считают, что «главные из них сводятся к тому, что крайне гипертрофированны полномочия главы государства, напротив, принижена роль Парламента и при этом не обеспечена надлежащая ответственность ни одного из органов государственной власти» [5, с. 394]. Другие вполне логично замечают, что «чем бы ни руководствовались составители Конституции, в институте президентства с очень широкими полномочиями, не всегда вяжущимися с классическими представлениями о демократии, они отразили реальную национальную потребность в сильной власти. Другое дело, что полномочия президента, его отношения с тремя ветвями власти, механизм и аппарат осуществления президентских полномочий далеко не всегда определены».
Переходная российская система начала 90-х гг., меняемая на каждом Съезде народных депутатов советская Конституция, безусловно, способствовали развитию острого политико-правового и социально-экономического кризиса и обусловили принятие новой Конституции страны, в которой и получила закрепление власть Президента страны, что властными элитами 90-х рассматривалось в качестве безотлагательной меры по стабилизации ситуации. Президент стал центральной фигурой новой политической системы. Его полномочия, конечно, не укладываются в рамки традиционной концепции разделения властей, более того, нетрудно заметить и явные «нестыковки» ст. 10 и ст. 11 Конституции РФ. Институт Президента РФ нельзя отнести к исполнительной власти по образцу классических президентских республик, ибо ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» [6, с. 13]. Поэтому ст. 10 Основного закона закрепляет три ветви государственной власти, а ч. 1. ст. 11 Конституции выделяет еще и власть Президента РФ.
Усиление президентской «вертикали» власти должно было изменить ситуацию в сфере механизма государственно-правовой ответственности федеральных и региональных властных структур перед народом и институтами гражданского общества. Парадоксально, но невиданное с точки зрения западного демократического опыта расширение объема властных полномочий главы государства, являющееся, по сути, мерой авторитарного характера, должно было способствовать изменению институциональных форм государственно-правовой ответственности в пользу эффективности ее осуществления, т.е. стремилось к формированию ответственной власти - важнейшему элементу демократического режима. Итак, к демократии через авторитаризм.
Такую институционально-правовую и политическую конструкцию можно называть «суперпрезидентской республикой» и подвергать критике отход от демократического курса, но следует вспомнить, что еще в период «перестроики» известный политолог А. Мигранян и другие исследователи, опираясь на исторический опыт, считали, что путь от тоталитаризма к демократии в России и в ряде других стран лежит через авторитарный режим. Впрочем, еще П.И. Пестель считал, что народ, лишенный личной свободы, не готов к свободе политической. Да и практика последних лет в определенной мере подорвала доверие к институтам демократии, которую в наших условиях иначе как формальной (фактически фиктивной) не назовешь.
Существенные недостатки есть и в построении политико-правовых институтов Федерации, и в системе федеративных отношений. Сейчас уже очевидно, что ряд сторон
сложившейся у нас государственности нуждается в совершенствовании, это требует внесения необходимых изменений в Основной закон страны.
Очень важно поднять авторитет и укрепить государственно-правовую ответственность Государственной Думы и Правительства в области финансов. Необходимо упорядочить бюджетное дело и последовательно провести в жизнь уже упоминавшийся традиционный принцип полноты бюджета. Нужно до предела ужесточить режим расходов на управление. Ни один орган государственной власти, включая Президента, Федеральное Собрание и Правительство, не должен иметь никаких внебюджетных фондов финансовых средств, используемых на его собственные нужды по его усмотрению, сверх бюджетных ассигнований. Все его доходы и расходы должны быть строго регламентированы бюджетом и подлежать контролю со стороны Счетной палаты.
Не менее важно обеспечить строжайшее соблюдение конституционного положения, согласно которому именно Правительство «осуществляет управление федеральной собственностью» (п. «г» ст. 114 Конституции). В соответствии с этим только Правительство должно решать, причем коллегиально, все вопросы, связанные с определением правового режима тех или иных объектов федеральной собственности, назначением должностных лиц для управления ими, регулированием оплаты их труда и т.д.
Литература
1. Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996.
2. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М.,
1997.
3. Кива А.В. Криминальная революция: вымысел или реальность? // Общественные науки и современность. 1999. № 3.
4. Кудрявцев В.Н. Преступность и нравы переходного общества. М., 2002.
5. Пискотин М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия. М., 2004.
6. Мартышин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право. 2004. № 4.
