CC BY
18
О.В. Яценко
Трансформация современной российской государственности и политико-правовая ответственность публичной власти
В начале 90-х гг. в силу многих (объективных и субъективных) факторов Россия устремилась по второму пути государственного строительства постсоветского периода, что и нашло отражение в Конституции РФ, зафиксировавшей соответствующие правовые, политические и экономические институты.
В общетеоретическом плане важно заметить, что политический процесс предстает как смена состояний, характеризующихся различным соотношением сил, переходом от равновесия между ними к дисбалансу и становлению нового равновесия, от состояния динамической устойчивости к дестабилизации, и наоборот. Состояние равновесия сил, его устойчивость или неустойчивость является существенным параметром развертывания политического процесса. Если интегрировать все основные характеристики, то в число основных компонентов, необходимых для моделирования и интерпретации политического процесса, входят следующие его параметры: факторы (или среда); факторы или участники; их действия и взаимодействия; нормы, регулирующие отношения; уровень равновесия и, наконец, континуум зоны его протекания.
Вообще, политические процессы весьма разнообразны по своим основным параметрам. В зависимости от характера изменений выделяют эволюционный и революционный типы. Предполагается, что стабильный тип политического развития характерен для обществ, где существуют достаточные институциональные гарантии и общественный консенсус, предотвращающие резкие изменения политического курса и тем более резкую смену политического режима. В то же время предполагается, что основой стабильного развития служит способность системы адекватно реагировать на вызовы среды. Кризисный тип развития характерен для обществ, где отсутствуют необходимые условия стабильности и система не способна давать адекватные ответы на внешние изменения. Тогда политическое развитие осуществляется в виде кризиса, который может затрагивать как отдельные стороны политической жизни, так и всю систему целиком. Развитие полномасштабного кризиса приводит к неустойчивому состоянию системы или даже к ее распаду.
Выделяют также типы политического развития на основе его содержания. Среди них особо следует подчеркнуть глобализацию. Другими типами политического развития являются модернизация и демократизация.
Представители теории политической модернизации выделяли благоприятные и неблагоприятные факторы данного процесса в развивающихся странах. Среди благоприятных называлось успешное социально-экономическое развитие стран третьего мира, а также активное их сотрудничество с развитыми государствами Западной Европы и США. Среди неблагоприятных отмечались сохранение элементов традиционного общества, нежелание правящих элит поступиться своими интересами ради обновления страны, неграмотность, отсутствие рационального сознания у большинства населения, существование традиционных социальных слоев и традиционного сектора производства.
Политические события 60-х гг. продемонстрировали несовершенство теории модернизации. Эти события вызвали волну критики, в рамках которой условно можно выделить два направления:
- радикальная критика модернизации, осуществляемая в основном представителями развивающихся стран, а также левого движения 60-х гг. в Западной Европе. По мнению критиков, теория модернизации оправдывала колонизацию. Они выступали против западной экспансии и за антимодернизацию (против модернизации по западному образцу);
- критика модернизации, развиваемая в рамках «теории отсталости», представителями которой были в основном левые радикалы западных и некоторых развивающихся стран, критикующие теорию модернизации за упрощение картины развития, за недостаточное учитывание специфики рассматриваемых обществ, особенностей культуры, становления новых институтов и т.п. Эти исследователи-критики считали, что модернизация по западному образцу ведет к консервации
отсталости, зависимости, нарушению экономической структуры, разрушению экологической среды и социальным конфликтам.
Второй этап развития теории модернизации характеризовался появлением более взвешенных трактовок, основанных на широком спектре факторов политического, социального и экономического развития (в частности, такого фактора, как политическая культура). В целом многим исследованиям этого периода свойствен отход от европоцентризма. Под вопросом был тезис об эффективности демократизации стран третьего мира с точки зрения реализации целей утверждения прав и свобод человека и гражданина, а также экономического роста и социально-экономического прогресса в целом.
Многие представители теории модернизации того времени сосредоточили внимание на проблеме стабильности политического развития как предпосылке для социально-экономического прогресса. В целом в литературе, посвященной теориям модернизации, выделяются условно два направления, представители которых давали разные ответы на вопрос о факторах стабильности, -консервативное и либеральное.
Политическая модернизация, которую, например, С. Хантингтон понимает как демократизацию политических институтов общества и его политического сознания, обозначенную рядом факторов социального характера [1, с. 197]. Какими бы мотивами ни руководствовалась правящая элита, начиная с реформы, они почти всегда приводят к вполне детерминированным изменениям. В работе «Политический порядок в меняющемся обществе» С. Хантингтон констатировал, что главной задачей политической модернизации является способность политических и правовых институтов адаптироваться к изменяющимся условиям. На стадии перемен только жесткий авторитарный режим, контролирующий порядок, способен аккумулировать необходимые ресурсы для трансформации и обеспечить переход к рынку и национальное единство.
В целом же и консервативное, и либеральное направления объединяет взгляд на модернизацию как на процесс, инициаторами и проводниками которого выступают, в первую очередь, политические элиты. Еще на втором этапе развития теорий модернизации сформировались предпосылки для более сложного понимания этого явления, отвергающего однозначное противопоставление современности и традиционности в общественном развитии. Многие авторы считали, что модернизация предполагает не искоренение традиционности, а развитие с использованием традиций, выступая ее стабилизирующим фактором, обосновывали, что модернизацию нельзя понимать одинаково, вне рамок тех или иных ее видов. Так, В.Г. Федотова выделяет вестернизацию, догоняющую модель и постмодернизацию [2, с. 50-62].
В общем, вполне объяснимо то, что дальнейшая эволюция теорий модернизации выражалась во все большем распространении идеи о несостоятельности строгого противопоставления традиции и современности. Многие исследователи, не отрицая важности таких факторов, как технологический прогресс, внедрение «западных» институтов и норм, отмечают вторичность этих факторов и их зависимость от господствующих в том или ином обществе политико-правовых отношений, социокультурных ценностей и типа социальных связей.
Стоит отметить, что, конечно, свойственное либерализации российской правовой и политической жизни непродуманное сокращение функций государственной власти подтачивает с нарастающей скоростью один из устоев, обеспечивающих стабильность самой власти. Поэтому все большее значение придается демократическим процессам легитимации власти, ибо интуитивно чувствуется, что государство постепенно теряет свои позиции в качестве формы легитимации. Не только в России, но и в других типах политических систем бездумное и часто неоправданное сокращение государственного влияния во всех секторах общественной жизни ведет к хаосу и разного рода анархическим проявлениям, криминализации отношений, олигархии и опять же к «несвободе», но в этот раз «несвободе» граждан от влияния криминалитета, крупного бизнеса, корпораций, произвола работодателей и т.д.
Однако справедливо предлагаемое в начале XXI в. усиление роли государства в национальной политико-правовой и социально-экономической жизни должно быть связано с формированием эффективного механизма государственно-правовой ответственности, в противном случае мы (как, впрочем, и любое государство) получим вариант перехода (трансформации) от «олигархического капитализма» к «бюрократическому» его варианту.
Однако вряд ли можно просто предложить соответствующие, раз и навсегда выверенные в теоретическом и практическом плане механизмы установления государственно-правовой ответственности, типа имеющих место в области уголовного или гражданского права. Ведь речь идет о публичной власти, институты которой как в массовом сознании, так и в сознании властвующих элит, во-первых, традиционно воспринимаются как совершенно особая сфера деятельности, во-вторых, в разные исторические периоды эта область общественных отношений имела свое «сакральное» выражение: от космологически-священного варианта, свойственного античному и средневековому миру, до рационально-технологического (властные институты и по способу своего формирования, и по характеру функционирования связаны с конкретными политическими технологиями и материальными ресурсами) проекта, возникающего в макиавелливские времена и «торжествующего» в XXI в. Поэтому ответственность властных структур, точнее, ее механизм в настоящее время, естественно, определяется существующими процедурами контроля над государственными структурами. Подконтрольность и подотчетность -характерный для состояния ответственности признак. Хотя в психологической литературе отмечается, что «казалось бы, чем чаще контроль, тем более интенсивно должны выполняться производственные обязанности. Полученные данные не подтверждают этого. У субъектов, ход выполнения работы которыми контролировался чаще, уровень ответственности был ниже. Этот эффект... вызван строгостью и частотой контроля». В отношении же системы публичной власти необходимо отметить, что, во-первых, история демократизации властных отношений, начало которой восходит еще к европейской античности, доказывает, что основной вопрос, решаемый в различных странах и различными методами, - это вопрос о надежном механизме контроля власти, основной целью которого было закрепление способов, обеспечивающих ответственное поведение властных элит перед обществом; во-вторых, контроль за деятельностью органов публичной власти постепенно обретает институционально-правовые формы, начиная с конца XVII в. развивается парламентаризм и, соответственно, институт ответственного перед представителями различных слоев общества правительства, возникают первые конституции, закрепляющие различные институты государственно-правовой ответственности, и др. Именно право и закон становятся инструментами контроля власти и положительно влияют на оптимальное сочетание публичных интересов государства, корпоративных и личных притязаний.
Причем контроль над властью не следует понимать только как контроль над механизмом государства и его органами в качестве элементов последнего. Под контролем должны находиться все, кто осуществляет властные функции, независимо от того, получили они власть формально или нет. Конституционная схема контроля над властью всегда будет неполной, пока не признается, что политический субъект может осуществлять властные функции и контролировать органы власти, не будучи, в свою очередь, подконтрольным.
Переход к пропорциональной системе выборов в постсоветской России значительно актуализирует вопросы партийного строительства, повысит значимость партий, а их роль в национальной политической жизни, несомненно, изменится. Это шаг в сторону демократизации отечественной избирательной системы, а это значит, что государственная власть приблизится к обществу, гражданам, те или иные социальные группы через партийные структуры смогут влиять на решения органов власти, определенным образом контролировать их действия. Более того, как показывает практика, в условиях пропорциональной системы у оппозиции появляется возможность расширить свое представительство в законодательных органах власти, а это, безусловно, важный момент в процессе развития института государственно-правовой ответственности (как и публично-правовой, вообще).
В сущности, партии являются общественными инструментами институционализации ответственности органов государственной власти перед народом. Через партии не только политически и юридически регулируется процесс доступа к власти, но и появляется возможность влияния на власть, которое, несомненно, будет более серьезным, чем у депутата-одномандатника, да еще и «проведенного» в законодательный орган с использованием административного ресурса, что имело место как в регионах, так и в столичной среде.
Однако политические партии, выполняя свои обязанности, закрепленные в правовых актах, допускают нарушения, которые граждане сочли бы не соответствующими или противоречащими
не только этическим установлениям, но и политическим (а часто и правовым) нормам. Среди таких нарушений выделяются: манипуляция электоратом; создание и укрепление господствующих элит для распределения кандидатур и для присвоения руководящих должностей; поддержка бюрократии, живущей за счет финансовых ресурсов партии; переговоры между партийными руководителями для распределения власти не в соответствии, а иногда и в противоречии с народным решением; изменение доктринальных установок в соответствии с талантом лидера или потребностями правительства, если речь идет о правящей партии; сокрытие источников финансирования и т.д.
В плане сохранения партией своего авторитета и влияния к опасным следует отнести невыполнение своих предвыборных обещаний, закрепленных в собственной же программе, за которые политическая партия несет политическую ответственность, а в случае, если речь идет о правящей партии (в авторитарных или тоталитарных режимах) или о разного рода «проправительственных» и «пропрезидентских» партиях («партий власти»), то и государственно-правовую. Вопрос здесь, конечно, упирается в создание в стране механизма реализации института государственно-правовой или политической ответственности в подобного рода ситуациях, а также в определении и закреплении субъектов ответственности.
Важную роль в плане развития института государственно-правовой ответственности в трансформирующейся российской государственности играет и президентская демократия, основания для выделения которой в качестве еще одной формы в системе народовластия появились после установления в Российской Федерации должности единоличного главы государства, избираемого народом на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенностью президентской демократии является наличие ответственных перед президентом органов, позволяющих ему осуществлять непосредственное руководство по вопросам, закрепленным за ним Конституцией. Кроме этого, именно Президент РФ в силу закрепленного за ним особого публично-правового статуса - главы государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина - не просто обеспечивает «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ), но и несет ответственность (правовую и политическую) за надлежащее функционирование властных структур как на федеральном, так и на региональном уровнях (последнее, в частности, обеспечивается правовыми механизмами и институтами федерального вмешательства и централизованного контроля.
Государственно-правовая ответственность Президента РФ состоит в том, что он может быть отрешен от должности в соответствии со ст. 93 Конституции РФ, которая и закрепляет указанный механизм. Однако по отношению к политико-правовому содержанию института импичмента в постсоветской России и в связи с особенностям его функционирования необходимо отметить следующее:
1. Президент Российской Федерации несет ответственность только за совершенные им преступления: государственная измена или другие тяжкие преступления.
2. Ни Конституция РФ, ни федеральные законы не предусматривают ответственности Президента РФ за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Хотя в данном случае имеет место политическая ответственность, единственной мерой которой - неизбрание Президента на новый срок при повторных выборах (если же Президент РФ второй срок подряд исполняет свои полномочия, то он не несет уже и политической ответственности, однако народ может не проголосовать должным образом за его преемника, что, безусловно, чревато очередным изменением внешнеполитического и внутриполитического курса, сменой модернизационной стратегии развития страны).
3. В плане развития демократической государственности, конечно, было бы целесообразно несколько упростить процедуру возбуждения вопроса об отрешении от должности. Требуемые заключения Верховного суда и Конституционного суда (о соответствии процедуры) значительно усложняют механизм и затягивают данный процесс. Полагаем, что было бы вполне достаточно заключения одной из этих двух высших судебных инстанций. Кроме того, в число оснований наступления государственно-правовой ответственности высшего должностного лица следовало бы
включить умышленное нарушение Конституции (как это сделано, например, в Конституции ФРГ). В противном случае институт отрешения от должнос-ти Президента РФ так и останется лишь демократическим конституционным положением (или пожеланием).
Литература
1. Хантигтон С. Столкновение цивилизаций и преобразований мирового порядка. М., 1999.
2. Федотова В.Г. Модернизация «другой» Европы. М., 1997.
