CC BY
123
АВТОРИТАРНЫЕ / КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПАТРИМОНИАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ В ГОСУДАРСТВАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Этран ЭФЕГИЛ
сотрудник факультета международных отношений Университета Бейкент (Стамбул, Турция)
В в е д е н и е
еволюция тюльпанов» в Кыргызстане и массовые протесты в Узбекистане заставили мировую общественность обратить внимание на политическую реальность и социальные условия этих стран. В результате каждый, кто так или иначе связан с республиками Центральной Азии, спрашивает себя: что же послужило причиной этих событий, следует ли в ближайшем будущем ожидать чего-то подобного и в соседних государствах?
Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо вернуться на несколько лет назад. В 1991 году, когда республики данного региона неожиданно обрели независимость, их лидерам нужно было искать радикальные пути структурных решений крайне
сложных и острых социальных, экономических и политических проблем, а долгосрочной целью было привести политические и экономические системы своих стран в соответствие с принципами, действующими в остальном мире. Некоторые республики ЦА располагают громадным запасами природного газа и нефти, но у них не было ни эффективной экономической системы, ни государственных институтов, позволявших им в соответствии с международным правом исполнять свои обязательства и пользоваться принадлежащими им правами. Более того, национальная политика, провозглашенная в 1924 году И. Сталиным, так никогда и не была реализована. Соответственно, главной задачей лидеров
центральноазиатских стран на том этапе оказалось строительство нового государства, способствующего утверждению рыночной экономики и демократических ценностей.
Хотя руководители республик региона первоначально обещали провести демократические реформы, уважать права человека и утвердить свободную рыночную экономику, впоследствии они создали в своих странах авторитарные и конституционные патримониальные режимы. К тому же процессы национального и государственного строительства они проводи-
ли в духе сталинской национальной политики. Этот курс и дал толчок революциям и массовым протестам, свидетелями которых мы стали.
В данной статье мы рассмотрим политический курс лидеров государств ЦА в том, что касается национального и государственного строительства и процессов демократизации. В качестве теоретической схемы для анализа мы воспользуемся представлениями о конституционном и авторитарном патримониальном режимах, а также рассмотрим роль ислама и исламских группировок в странах Центральной Азии.
Теоретическая схема: авторитарный / конституционный патримониальный режим
Нейл Робинсон выделяет два типа политических режимов: абсолютистский (исполнительная и законодательная ветви власти находятся в руках одного человека) и конституционный (законодательные полномочия разделены между парламентом и исполнительной властью)1. Аналогичным образом системы государственного управления можно разделить на две группы: патримониальные (бюрократы рассматриваются как личный штат президента, который и стоит во главе всего) и бюрократические (должностных лиц отбирают на основе предписанной законом процедуры). Исходя из такого разделения, можно выделить четыре типа систем государственного управления: абсолютистские патримониальные, абсолютистские бюрократические, конституционные патримониальные и конституционные бюрократические. В настоящее время в большинстве стран идеальным признается конституционный бюрократический режим, а империи прошлого представляют собой примеры абсолютистских патримониальных режимов.
В связи с постоянным ростом личной власти президента в условиях конституционных патримониальных режимов полномочия государственных институтов не могут расширяться, а их власть — укрепляться. Точно так же эти институты не способны формировать собственную повестку дня и следовать ей свободно от президентского контроля. По этой причине возможности и организационное единство этих институтов в таких странах весьма слабы. Широко распространены коррупция, взятки, практика дурного и недобросовестного управления и т.п., и должностные лица используют свои полномочия и ресурсы государства в личных целях.
При авторитарных режимах чиновники обычно не обращают особого внимания на верховенство закона. Такие права человека, как свобода слова, свобода вероисповедания, права собственности, свобода совести и т.п. формально находятся под защитой закона. Но социальная, экономическая и политическая жизнь государства при авторитарных
1 См.: Robinson N. Russia: A State of Uncertainty. N.Y.: Routledge, 2002.
режимах подпадает под строгий контроль единоличного правителя, который располагает достаточными ресурсами для прямого подавления как частных граждан, так и должностных лиц страны. Такой правитель старается подавлять оппозиционные группы, не позволяет людям выражать свою озабоченность теми или иными проблемами в государстве. Таким образом, у граждан нет возможности воздействовать на процесс принятия политических решений. В любой идее, противоречащей проводимому политическому курсу, правитель видит угрозу и для режима, и для себя лично. При этом некоторые авторитарные правители даже допускают проведение всеобщих выборов, но лишь для того, чтобы легитимизировать уже существующую власть.
В терминах данной схемы режимы в странах Центральной Азии можно охарактеризовать как конституционные патримониальные или авторитарные. После распада Советского Союза прежние коммунистические лидеры республик региона стали президентами новых независимых государств. Поначалу они объявляли себя сторонниками свободной рыночной экономики и светского демократического государства, но лишь для того, чтобы утвердить свою власть в стране, добиться финансовой и экономической помощи от стран Запада. Обещали они и немедленно принять меры для решения острых экономических и социальных проблем, с которыми столкнулись их страны2.
Однако, стоило им утвердить свою власть, они сразу же начали выстраивать авторитарные или конституционные патримониальные режимы. В рамках этих режимов государственные институты были трансформированы с тем, чтобы обеспечить привилегии проправительственным кланам, и таким образом были поставлены под прямой контроль президентской власти. Новые руководители резко ограничили деятельность СМИ, устранили своих политических противников и передали экономические ресурсы возглавляемых ими стран привилегированным группам в обмен на лояльность последних. Эти усилия в немалой степени способствовали возникновению радикальных исламистских групп, нарастанию межэтнических конфликтов и политической нестабильности.
В оправдание такого политического разворота на 180 градусов и отказа от курса, которого они обещали придерживаться, руководители республик ЦА утверждали, что сложившиеся в их странах условия не позволяют установить демократию западного типа. Сохранение территориальной целостности, поддержание национальной безопасности, социального единства и внутриполитической стабильности, по их утверждениям, важнее, нежели возможности для участия в политической жизни, экономическая либерализация, соблюдение прав человека и свобода СМИ. Именно эта «смена вех» в конце концов и спровоцировала массовые протесты и «цветные революции», которые мы сегодня наблюдаем.
Процесс национального строительства: национализм сверху
В Советском Союзе процесс национального строительства начался в 1924 году с попыток провести в жизнь сталинскую национальную политику, в рамках которой каждая республика, автономная область или клан должны были обрести свою национальную идентичность, а государственная власть — помогать им в выработке их специфической идентичности и менталитета. Но при таком подходе (национализме сверху) не было воз-
2 Cm.: International Crisis Group. The Failure of Reform in Uzbekistan: Ways Forward for the International Community // Asia Report, 11 March 2004, No. 76. P. 1.
можности превратить местные народности из примитивных сообществ в современные государства, поскольку эти народности отказывались принимать провозглашенную советским государством национальную идентичность, основанную на русификации. Вместо этого они настаивали на сохранении своих собственных обычаев и верований — одним словом, своей культурной идентичности3.
В 1991 году региональные лидеры решили в полной мере реализовать сталинскую политику и создать национальные государства, опирающиеся на преобладающие этнические группы, на основе чего они надеялись добиться поддержки своей идеи национальной идентичности и националистического принципа, выдвинутого властями и навязываемого сверху4. Целью этого курса было сформировать новую локальную культуру, новые традиции, новую историю и утвердить новые символы (например, новый флаг, гимн, государственную символику), создающие видимость гомогенного национального государства. Точно таким же образом и с той же целью в новых независимых странах меняли названия улиц, вводили новые национальные и религиозные праздники, переписывали национальные истории, провозглашали новых национальных героев и интеллектуальных лидеров, а язык основного правящего клана становился новым официальным языком5.
Государственное строительство
В 1991 году в странах Центральной Азии не было реально работающих государственных институтов. В связи с этим перед новыми лидерами стояла задача преобразовать существовавшую систему в соответствии с моделью демократического и капиталистического национального государства. В действительности же они приступили к строительству систем, в которых государственный аппарат контролируют те или иные привилегированные кланы, а президент стоит на вершине административной пирамиды.
В отсутствие надлежащей системы государственной власти Узбекистан сегодня представляет собой систему, контролируемую ташкентским, самаркандским и ферганским кланами, лояльными Президенту страны И. Каримову. Эти кланы доминируют в политической и экономической сферах. Чтобы удержать в своих руках привилегии и богатство, они с готовностью обеспечивают главе государства любую поддержку, которую тот потребует, и яростно сопротивляются любым политическим и экономическим реформам, которые могут угрожать или повредить их господствующему положению в стране. Законодательные ограничения слабы и неэффективны, не способны служить в качестве сдержек и противовесов действиям бюрократии и политиков, в результате чего развиваются коррупция, злоупотребления властью; взятки становятся обычным явлением. Парламент практически лишен всякого значения, а законодательные полномочия принадлежат в основном самому Президенту6.
3 Более подробную информацию о проблеме идентичности применительно к тюркоязычному миру см.: Aga M., Durgut H. Kflresellejen Drnya ve Тйгк Kimligi (Globalized World and Turkish Identity). Istanbul: Toplumsal Dom^m Yaymlari, 2004.
4 Об этом подробнее см.: Efegil E., Qolak Y. Central Asia in Transition: Deteriorating Policies of the Central Asian Leaders. В кн.: Security of the Post-Soviet Space: Realities and Stereotypes / Ed. by S. Golunov. Volgograd: Volgograd State University Regional and Transboundary Studies Center, 2003. P. 28—35.
5 См.: International Crisis Group. Repression and Regression in Turkmenistan: A New International Strategy // Asia Report, 4 November 2004, No. 85. P. 8.
6 См.: Melvin N.J. Uzbekistan: Transition to Authoritarianism on the Silk Road. Canada: Harwood Academic Publications, 2000.
В Туркменистане Президент страны, ныне именуемый в республике Туркменбаши, укрепил свои позиции с помощью идеологии «Рухнамы», личных связей, регулирования противоречий между пятью кланами и назначения некоторых представителей клановой элиты на высшие государственные должности.
Личным интересам Туркменбаши служат и органы безопасности. Как и в Узбекистане, реальная власть принадлежит клану — ахал-теке, который контролирует политическую и экономическую жизнь. Все государственные учреждения, в том числе министерства и судебные органы, находятся под жестким контролем Президента, и без его одобрения никакое министерство или должностное лицо не может принять ни одного решения. Президент же может сместить любого чиновника с поста, не приводя для того законных оснований. Это необходимо, чтобы ослабить их позиции в политической жизни. В соответствии с конституцией республики в политической жизни может участвовать лишь одна партия — Демократическая партия Туркменистана. Образование каких-то других партий не допускается7.
Что касается Кыргызстана, то в свое время, до середины 1990-х годов, это государство с его плюралистической и толерантной политической системой считалось «островком демократии» в Центральной Азии. Однако уже со второй половины 1990-х годов тогдашний Президент страны А. Акаев пошел по пути других лидеров региона и стал проводить недемократический репрессивный курс. Как и в других республиках ЦА, политическая и экономическая жизнь попала под контроль кланов, лояльных Президенту и его супруге. В подобных системах, где коррупция и взяточничество не только распространены, но и официально санкционированы, у властных органов нет ни возможностей, ни побудительных мотивов заниматься решением насущных социальных и экономических проблем. Более того, руководители Кыргызстана лишили представительства в парламенте страны узбекское национальное меньшинство. Из-за господствующего в республике регионализма единая оппозиция на национальном уровне так и не сформи-ровалась8.
В Таджикистане исполнительная власть находится в руках клана Президента Э. Рах-монова, который использовал свои полномочия, для того чтобы лишить парламент всякой власти и влияния. Представительная ветвь власти состоит целиком из проправительственных депутатов и без каких бы то ни было вопросов и возражений поддерживает все действия Рахмонова. Правящий режим открыто нарушает законы, определяющие проведение всеобщих выборов, государственные должности продаются и покупаются, чиновники используют свою власть в личных целях.
Чтобы обезопасить свою политическую карьеру и ликвидировать оппозицию, Э. Рах-монов воспользовался международной войной против терроризма. Более того, с целью расширить собственные полномочия он изменил Конституцию. С одной стороны, глава государства обвиняет оппозиционные группы в подготовке и организации беспорядков, с другой — он так и не сумел убедительно ответить тем, кто обвиняет его в поддержке радикальных исламистских группировок9.
7 Cm.: International Crisis Group. Cracks in the Marble: Turkmenistan’s Failing Dictatorship // Asia Group,
17 January 2003, No. 44. P. 3—5, 21; International Crisis Group. Repression and Regression in Turkmenistan: A New International Strategy. P. 3—5, 9—10.
8 Cm.: Anderson J. Kyrgyzstan: Central Asia’s Island of Democracy. Canada: Harwood Academic Publishing, 1999; International Crisis Group. Kyrgyzstan’s Political Crisis: An Exit Strategy // Asia Report, 20 August 2002, No. 37. P. 7—14; International Crisis Group. Political Transition in Kyrgyzstan: Problems and Prospects // Asia Report,
11 August 2004, No. 81. P. 4—10.
9 Cm.: International Crisis Group. Tajikistan: A Roadmap for Development // Asia Report, 24 April 2003, No. 51. P. 10; International Crisis Group. Tajikistan’s Politics: Confrontation or Consolidation? // Asia Briefing, 19 May 2004. P. 2—4.
Экономика
В экономическом плане национальные ресурсы стран Центральной Азии используются для того, чтобы снискать лояльность нескольких привилегированных групп и обеспечить их активную поддержку правящих режимов. Экономические системы крайне централизованы, что, наряду с помощью со стороны привилегированных кланов, позволяет президентам манипулировать процессами в социальной и экономической сфере.
Президент Узбекистана И. Каримов утверждает, что внутренняя стабильность для узбекского народа куда важнее рыночной экономики. Но существующие экономические системы в республиках региона привели к распространению бедности, социальной нестабильности, к увеличению разрыва между бедными и богатыми. Так, в Туркменистане условия жизни стремительно ухудшаются. Таджикистан переживает кризис здравоохранения и образования; большинство населения страны выживает исключительно благодаря денежным переводам из-за рубежа и помощи со стороны международных организаций, в том числе региональных; к тому же некоторые группы вовлечены в нелегальную торговлю оружием и наркотиками.
Несмотря на все трудности, с которыми сталкивается общественность государств ЦА, тамошние правящие режимы отказываются проводить экономические и политические реформы, боятся, что утверждение свободной рыночной экономики может подорвать их власть, экономически и политически усилит оппозиционные группы. Если это произойдет, контроль над страной может перейти к другим кланам.
Демократизация
Как мы уже отмечали в разделе, посвященном процессам государственного строительства, правящие режимы в странах Центральной Азии не делают никаких серьезных попыток создать демократическую систему. Напротив, властная элита, контролирующая экономическую и политическую жизнь, по-прежнему жестко подавляет любые попытки продвинуться в этом направлении. Так, в Узбекистане систематически применяются пытки, а религиозные группы и оппозиционные политические партии испытывают жесткий контроль со стороны правящего режима. Власти не позволяют гражданскому обществу действовать открыто и обсуждать социальные проблемы. Запрещены демонстрации с участием более 100 человек. В 2003 году И. Каримов создал Службу национальной безопасности, которой (наряду с другими функциями) поручено следить за деятельностью организаций гражданского общества. СМИ также контролируются государственными чиновниками. Фактически большинство средств массовой информации принадлежит государственным структурам, в том числе министерствам или хакимам, и просто не в состоянии выжить без финансовой поддержки государства. Все создаваемые вещательные программы и публикации должны быть заранее представлены на рассмотрение соответствующим государственным ведомствам. Последние весьма дотошно изучают эти материалы, в связи с чем не приходится удивляться, что СМИ не отражают реальную ситуацию, а постоянно сообщают о «довольных рабочих, огромных капиталовложениях, неуклонном развитии государственной экономики»10.
10 International Crisis Group. Uzbekistan’s Reform Program: Illusion or Reality? // Asia Report, 18 February 2003, No. 46. P. 3—5, 22—24; International Crisis Group. The Failure of Reform in Uzbekistan: Ways Forward For the International Community. P. 6—10.
В Туркменистане в 2003 году был принят закон, запрещающий организациям гражданского общества действовать без официального разрешения. Большинство СМИ принадлежит государству, в стране нельзя продавать зарубежные издания. К тому же правительство ограничило доступ населения к Интернету. Таким образом, у СМИ нет реальной возможности критиковать действия и политику Президента11.
В Таджикистане есть только две независимые ежедневные газеты: «Рози нау» и «Нерви сухан». Как только в их новостных материалах заходит речь о коррупции, взяточничестве и злоупотреблениях властью, руководящие органы приостанавливают публикацию, запрещая государственным типографиям печатать номер. Обычным делом стало запугивание и преследование журналистов12.
В Кыргызстане будущие издатели обязаны предварительно получить разрешение от государственных органов и 10% акций их предприятий должны находиться в собственности государства. Прежде чем любая книга, доклад или номер периодического издания выйдет из печати, издательство должно представить их в уполномоченные государственные органы13.
В результате оппозиционные партии в странах Центральной Азии не имеют возможности заявить о себе на политической сцене, а правительства практически исключили возможность появления новых лидеров или сколько-нибудь заметных политиков. Собственно, из-за ограничений, накладываемых на СМИ, люди не имеют достаточной информации о ситуации в их стране, в результате чего плохо информированные избиратели готовы отдавать свои голоса тем, кто предложит им финансовое вознаграждение, и / или представителям собственного клана.
Ислам и исламистские группировки14
Такими мерами, как установление конституционных патримониальных или авторитарных режимов, наделяющих отдельные кланы экономическими и политическими привилегиями в ситуации нынешних социально-экономических трудностей, лидеры стран Центральной Азии подтолкнули ряд оппозиционных групп, особенно радикальные исламистские движения, к использованию террористических методов в борьбе с правящими режимами. Однако на практике эти радикальные группировки имеют весьма незначительную поддержку со стороны местного населения. Так, 92% узбеков, 95% таджиков и 79,9% кыргызов характеризуют себя как мусульман, однако лишь очень немногие из них действительно выступают за образование единого мусульманского государства в регионе или воссоздание халифата. 45% таджиков и 30% кыргызов объявляют себя противниками формирования политических партий, основанных на религиозной идеологии15.
С другой стороны, нынешние условия жизни в странах региона: ухудшение экономического положения, бедность, лишения, беззаконие, нарушения прав человека, безра-
11 См.: International Crisis Group. Cracks in the Marble: Turkmenistan’s Failing Dictatorship. P. 8—9; International Crisis Group. Repression and Regression in Turkmenistan: A New International Strategy. P. 11—12.
12 См.: International Crisis Group. Tajikistan: A Roadmap for Development. P. 14—15; International Crisis Group. Tajikistan’s Politics: Confrontation or Consolidation? P. 11—14.
13 См.: International Crisis Group. Kyrgyzstan’s Political Crisis: An Exit Strategy. P. 2—3.
14 Об исламистских группировках в государствах Центральной Азии подробнее см.: International Crisis Group. Is Radical Islam Inevitable in Central Asia? Priorities for Engagement // Asia Report, 22 December 2003, No. 22. P. 5—9, 20—24.
15 См.: Ibid. P. 3—5, 10—16.
ботица, низкий уровень жизни, наркотики, скверное управление, экономическая миграция, наряду с отношением политических руководителей региона к исламу — побудили оппозиционные группы к сотрудничеству с радикальными исламскими группировками. Например, в Узбекистане любой гражданин, который придерживается исламских верований, автоматически подпадает под подозрение в принадлежности к радикальным исламистским группировкам и в этом качестве может стать объектом интереса служб безопасности. В то же время руководство страны использует ваххабизм как способ устранения оппозиционных групп. А в Туркменистане вообще невозможна никакая религиозная деятельность, не получившая предварительного одобрения Президента16.
Такая политика создает плодородную почву для радикальных групп, действующих среди местного населения17. После событий 11 сентября 2001 года в США «Хизб ут-Тахрир» и Исламское движение Узбекистана были во многом обессилены в результате военной операции США, но сейчас из-за политики местных лидеров они сумели вернуть себе популярность в народе18. В Узбекистане и Таджикистане все больше людей — главным образом это относится к разочарованной молодежи — ищет решения проблем в радикальном исламе. С 2002 года на фоне продолжающегося ухудшения жизни религиозные группы встречают в народных массах все большую поддержку.
В ответ на подобное развитие ситуации лидеры государств Центральной Азии поддержали возглавляемую Соединенными Штатами международную антитеррористичес-кую операцию против афганского режима «Талибан», хотя и выступили против военного вторжения США в Ирак. В Узбекистане считают, что в основе иракского конфликта лежит стремление Вашингтона обеспечить использование природных ресурсов стран региона исключительно в интересах Запада. Чиновники таджикского и киргизского правительства, напротив, соглашаются с тем, что целью вторжения в Ирак было уничтожение оружия массового поражения. Среди противоправительственных групп операцию в Ираке поддержали только кыргызские оппозиционеры, да и то лишь потому, что хотели, чтобы США ясно дали понять правительству А. Акаева, что осуждают его политику. Реакция же самого населения была неоднозначной. С одной стороны, отмечался рост антиамериканизма, за которым последовал рост антизападных настроений в целом; с другой — радикальные группы, представляющие лишь 5% населения республик региона, настроены против Запада при любых обстоятельствах19.
3 а к л ю ч е н и е
Из-за своей политики руководители стран ЦА упустили исторический шанс. В первые годы независимости они все торжественно заявляли, что их социальные и политические цели близки к принципам Ататюрка, но на практике проявили склонность к авторитаризму. Ататюрк стремился трансформировать политическую жизнь Турции во многих отношениях: двигался от однопартийной системы к многопартийной, побуждал своих друзей создать новую, самостоятельную политическую партию, но в то же время давал деловым людям страны возможность сформировать национальную буржуазию. А лиде-
16 Cm.: International Crisis Group. Repression and Regression in Turkmenistan: A New International Strategy. P. 6.
17 Cm.: International Crisis Group. The Failure of Reform in Uzbekistan: Ways Forward For the International Community. P. 4.
18 Cm.: International Crisis Group. Tajikistan’s Politics: Confrontation or Consolidation? P. 10—12.
19 Cm.: Efegil E. 11 Eylul Sonrasi Buyuk Devletler Arasmda Artan Ijbirligi // KOK Arajtirmalar, Winter 2002, Vol. IV, No. 1. P. 163—176; Efegil E. New Chapter in the Eurasia Politics After the 11 September Attacks: Reactions to the American Attempts // Review of Social, Economic and Business Studies, Winter 2002—2003, Vol. 2. P. 65—89; International Crisis Group. Is Radical Islam Inevitable in Central Asia? Priorities for Engagement. P. 10—16.
ры центральноазиатских государств делают нечто прямо противоположное: сформировали однопартийные политические системы с единоличной властью, заодно обеспечили привилегии тем кланам, к которым принадлежат президенты.
Такой политический курс приведет к расшатыванию региональной стабильности и безопасности, что мы уже видим на примере Узбекистана и Кыргызстана. После того как оппозиционные группы сумели выразить свои взгляды (мирным или немирным путем), они будут продолжать свои восстания и демонстрации против центральной власти. Что еще серьезнее, подобные протесты могут привести к гражданской войне, как это уже случилось в Таджикистане. Сегодня мы являемся свидетелями острого соперничества между группами на севере и юге Кыргызстана. А лидеры не пытаются выбрать и обучить политиков, которые могли бы управлять их странами в будущем. Все это означает, что политические перспективы в республиках ЦА выглядят в лучшем случае неопределенными.
Поначалу все надеялись, что с помощью внешнего мира государства региона очень быстро придут к демократии. Увы, сегодня мы убедились, что эти надежды нереалистичны. Наиболее показательный тому пример — «революция тюльпанов». Как только оппозиционные группы пришли к власти, они на неопределенный срок отложили все конституционные реформы и с энтузиазмом занялись не демократическими преобразованиями, а переделом собственности. В этих обстоятельствах на вопрос «что делать?» может быть лишь один ответ: необходимо помочь народу лучше понять, что же такое демократия, и способствовать его движению в направлении демократизации.
В целом следует признать, что в ближайшем будущем в государствах Центральной Азии вряд ли появится работающая демократия, хотя часть народа хотела бы, чтобы в этих странах к власти пришли демократические режимы. Поэтому западному миру вместе с гражданскими организациями в самом регионе нужно выработать всеобъемлющий план действий, учитывающий специфические региональные условия и потребности. Западным странам недостаточно приспосабливать эти условия к своим стратегическим интересам, а необходимо применять в своей внешней политике менее прагматичный подход.
