CC BY
216
ISSN 1997-ÜSÜ3 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2Ü14 ♦ 1 (57) январь-февраль ^
А В ТОНОМ НОЕ «ПЛА В А НИЕ» УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬ ТУРЫ
УДК 379.821
В. М. Чижиков
Московский государственный университет культуры и искусств
В статье рассматриваются проблемы, связанные с реформами бюджетной сферы культуры, новый статус учреждений культуры, а также субсидирование заказа на услуги сферы культуры.
Ключевые слова: реформы, субсидирование, статус, типы.
V. M. Chizhikov
Moscow State University of Culture and Arts, Ministry of Culture of the Russian Federation (Minkultury), Bibliotechnaya str., 7, Khimki city, Moscow region, Russian Federation, 141406
THE AUTONOMOUS «SWIMMING» CULTURE INSTITUTIONS
The article discusses the problems associated with the reforms ofthe public sector culture. The new status of cultural institutions. Subsidies of the order for services in the sphere of culture.
Keywords: reform, subsidies, status, types.
Вначале о понятиях. В последнее время в учебных, научных публикациях, риторике чиновников разного уровня, педагогов и студентов все громче слышны высказывания о недостаточном финансировании культуры (подчёркиваем, культуры), смысл которых, в ос нов ном, сво дит ся к оцен кам материального, финансового положения учреждений культуры.
Само по себе это нормально: беспокоит низкий уровень оснащённости учреждений и организаций культуры, мало современной аудио- и видеоаппаратуры, качественных музыкальных инструментов, хороших сценических костюмов, низкие зарплаты, неустроенность помещений и т.д.
Но следует уточнить, что мы имеем в виду, когда говорим о финансировании культуры. Финансируем культуру или финанси-
руем материальный достаток учреждении культуры, зарплату их сотрудников? Конечно, можно возразить — все взаимосвязано. Клубные учреждения, библиотеки, музеи, театры, галереи, фонды культуры выступают в качестве экспертов, посредников, трансляторов между произведениями искусства, артефактами культуры и потребителями. Но эти культурные институты не есть сама культура, как далее самый великолепный божий храм — не есть сам Бог.
Культура — это не только и не столько музей, библиотека или архив. Культура, встроенная в общественную жизнь, представляет собой саморазвивающуюся систему, которая трудно укладывается в рамки структурирования ограничений, управления, прямого финансирования и, естественно, подотчётности. Специфический характер индивидуальной
ЧИЖИКОВ ВИКТОР МИХАЙЛОВИЧ — доктор культурологии, профессор, заведующий кафедрой менеджмента социально-культурной деятельности Московского государственного университета культуры и искусств
CHIZHIKOV VIKTOR MIKHAILOVICH — Full Doctor of Cultural Studies, Professor, Head of Department of management of socio-cultural activities, the Moscow State University of Culture and Arts
e-mail: [email protected] © Чижиков В. M., 2014
^ Социально-культурная деятельность
Ф
творческой деятельности в культуре композиторов, художников, режиссёров, артистов и т.д. вряд ли сопоставим с вопросами регламентации и управления.
Другое дело, в культурном процессе и его развитии, внутри организаций и учреждений культуры возникают ситуации, требующие необходимой поддержки государства, которая позволит избежать многих проблем и затруднений, включая и финансовые, и не позволит разрушить творческую среду.
Следовательно, «финансировать культуру» человека, культуру, которая живёт в нем, в его мировоззрении и деятельности, в чув ст вах и соз на нии, по мень шей мере, было бы странно. Финансировать сферу культуры (культурные институты), где реализуются ментальные и физические реакции и действия, поведения людей и социальных групп, не только возможно, но и необходимо, поскольку это позволяет обеспечивать стабильность социокультурной сис темы, её вос производства, воз мож ность транс ляции культурного опыта. Именно поэтому мы полагаем, что нужно точнее пользоваться терминами — не культуру финансировать, а финансировать сферу культуры.
Реформы в бюджетной сфере культуры. Деятельность учреждений и организаций культуры последнего десятилетия отмечена императивом оптимизаций, реорганизаций, преобразований и приобрела довольно острый характер. «Устоявшееся отношение к сфере культуры как области, которая не тре бу ет серь ёз ных управ лен че ских и финансовых вложений, доминирует не только в России, но и характерно для многих стран Европы. Представители власти в свободное от работы время чаще всего наслаждаются культурой, и поэтому им кажется, что деятели культуры и те, кто ими руководит, не работают, а развлекаются» [1].
Связано это с тем, что система бюджетных учреждений была сформирована в совершенно другой социально-культурной и экономической среде и вошла в противоречие с со вре мен ны ми тре бо ва ния ми разви тия
государственного и муниципального управления и финансирования, которое строится сегодня в условиях взаимосвязи объёма и качества культурных услуг с выделяемыми субсидиями.
Преобразования начались не вдруг, как принято считать, с Федерального закона РФ от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Основные новации решения данной проблемы бы ли за ложе ны раньше — в ря де фе де-ральных законов Российской Федерации, ко торые бы ли при ня ты в ко рот кие проме-жут ки вре ме ни и ко торые до пол ня ли, а иногда и противоречили друг другу.
Существенные процессы по реформированию бюджетной сферы культуры начались с реализации Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Главной задачей закона на то время было уберечь существующую сеть уч-ре ж де ний культу ры, кон цен тра цию кад ров, финансов, материальных ресурсов на уровне районного звена. Декларировалось, что основные полномочия в сфере культуры на местном уровне передаются поселениям. Однако на деле это относилось только к организации библиотечного обслуживания, хотя наиболее квалифицированные кадры и финансовые ресурсы оставались в учреждениях культуры муниципального уровня.
Такая модель разграничения полномочий муниципальных и поселенческих структур в ряде случаев несла ощутимый потенциал, сказавшийся на численности учреждений культуры сельских поселений. А сокращение полномочий районных отделов культуры лишило их координирующей функции в организации социально-культурных процессов районного, межпоселенческого масштаба. Вывод из подчинения районных отделов культуры ранее подведомственных им учреждений культуры и недопонимание
Ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 1 (57) январь-февраль ^
Ф
роли управ ления ими со стороны районных администраций привели к массовой ликвидации отделов культуры и, как следствие, к дезорганизации социально-культурных процессов.
В ныне действующей, изменённой редакции этого закона на уровень поселения возвращены полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Поселения теперь имеют право на создание муниципальных музеев, обладают полномочиями по созданию условий для развития местного традиционного художественного народного творчества, сохранению, возрождению и развитию худо-же ст вен ных народ ных про мы слов.
Однако сохранение памятников истории и культуры опять лее силами поселений весьма про бле матично из-за от сут ствия специалистов этого профиля и необходимой квалификации, необходимых финансовых ресурсов (достаточно ёмких). Тем не менее, решение о взаимодействии между органами местного самоуправления разных уровней найдено через делегирование полномочий, конеч но, при вза им ном же ла нии ад ми ни ст-раций муниципального района и поселений.
В решении проблем бюджетной сферы культуры большие надежды связывались с принятием закона ФЗ от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Но созданию автономных учреждений препятствовали не только значительные суммы налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, но и неоправданно сложная процедура их создания, требующая только на федеральном уровне индивидуальных решений по каждому учреждению. Таким образом, этот закон так и не смог ре шить про бле му оп ти ми за ции бюджетной сети.
Нормы нового Федерального закона РФ от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципаль-
ных) учреждений» предусматривают, прежде всего, изменение всей бюджетной сферы. Эффективность реализации этой нормы зависит от грамотности региональных и муниципальных нормативно-правовых актов — финансировать не по смете, а по услуге — норма, которая существовала формально, но не реализовалась на практике.
Этим законом предусмотрена возможность создания трёх типов государственных (муниципальных) учреждений: казённых, бюджетных и автономных. Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, выбор типа осуществляется учредителем, с учётом желания коллектива учреждения культуры. Формы различаются по степени независимости от государства и степени финансово-хозяйственной самостоятельности. По сути, речь идёт о выборе таких ус-ло вий дальней шей жиз не дея тель но сти учреждения культуры, которые определяют: разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности учреждения; разную степень ответственности руководителя учреждения; разную возможность использования заработанных учреждением денег.
Казённые учреждения — самые зависимые от учредителя, некоммерческие, финансируются по смете; счета остаются в казначействе. Внебюджетная деятельность идёт в доход бюджета (поселения, района, области), учреждения культуры практически лишены самостоятельности, но в то же время для них сохраняется субсидиарная ответствен ность учреди те ля.
Модель казённого учреждения свойственна также для небольших муниципальных и некоторых региональных учреждений культуры (например, специальных учреждений типа библиотек для слепых, архивов, централизованных бухгалтерий, информационно-аналитических центров и др.).
Бюджетные учреждения (новые) — тоже некоммерческие организации, для их содержания не требуется перерегистрация, финансируются они через казначейство, но
Ф
^ Социально-культурная деятельность
Ф
субсидиарная ответственность учредителя отсутствует (ответственность по долгам несёт не учредитель, а само учреждение). Следовательно, при неплатёжеспособности бюджетных учреждений учредитель не отвечает по его долгам. Бюджет формируется на основе госзаданий. На эту модель распространяется порядок закупок через процедуру кон курсов. Следовательно, дан ная модель хозяйствования мало чем отличается от предыдущей.
Автономные учреждения. Они имеют наибольшую степень самостоятельности полномочий, но и ответственности: они самостоятельны в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые поступают на их счета в банк; они обладают самостоятельностью при заключении договоров, на них не распространяется обязательство покупать товары и услуги по конкурсной процедуре. Расчётные счета можно открывать в коммерческих банках или оставлять в казначействе. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует, так же как и в бюджетных учреждениях. Отношения с бюджетом оформляются также через государственное (муниципальное) задание. Автономные уч ре ж де ния могут быть соз да ны в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Преимущества модели «автономное учреждение» культуры заключаются в следующем:
• оперативной процедуре финансирования и распоряжения финансовыми средства ми, так как фи нан си рова ние ав тоном ных учреждений осуществляется не через казначейскую сис те му ис пол не ния бюд же та, а путём предоставления субсидий и возможно сти раз ме ще ния их в ком мерче ских банках;
• доходы автономных учреждений от деятельности, приносящей доход, поступают в их пол ное рас поря жение;
• возможность самостоятельно использовать средства, сэкономленные, например, в
результате эффективной деятельности, на дополнительное материальное стимулиро-ва ние работ ни ков;
• автономные учреждения имеют право получать кредиты (займы) на развитие учреждения и расходовать финансовые средства без размещения котировок, объявления торгов, аукционов.
Переход от сметного финансирования к финансированию на основе государственного (муниципального) задания позволяет развить и повысить их материальную заинтересованность. Автономные учреждения самостоятельно определяют приоритетные направления своей финансово-хозяйственной и экономической деятельности, что позволяет им более эффективно управлять своими кадровыми и имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
Выбор той или иной модели государственного (муниципального) учреждения культуры (казённое, бюджетное, автономное) зависит от типа и характера его деятельности. На практике в качестве определяющего критерия зачастую рассматривается лишь доля ощу ти мых доходов от соб ст вен ной дея тель-но сти и же ла ние са мо стоя тель но ими распоряжаться.
При нуди тель но и в массовом по ряд ке учреждения культуры не «выталкиваются» в ту или иную модель хозяйствования, решение всех вопро сов о сис те ме му ни ци паль-ных учреждений по-прежнему находится в компетенции муниципальных образований. Закон не заставляет переводить все учреждения в новый правовой статус.
В действительности вопрос о выборе типа должен решаться индивидуально для каждого учреждения культуры, исходя из большого количества критериев социального и экономического характера. К ним, помимо вышеупомянутого, молено отнести: исполнение государственных (муниципальных) функций; место расположения (городская или сель ская ме ст ность); на ли чие или отсутствие конкуренции; социальная значимость осуществляемых видов деятельности;
Ф
Ф
ISSN 1997-0803 ♦ Вестник МГУКИ ♦ 2014 ♦ 1 (57) январь-февраль ^
Ф
формирование и сохранение культурного наследия, обслуживание социально неза-щи щён ных сло ёв насе ле ния и т.д.; чис лен-ность работ ни ков; обес пе чен ность ос нов-ны ми фон да ми, их со стоя ние и др.
Кроме социальных и экономических критериев, необходимо учитывать управленческий потенциал руководителя, поскольку эффективный менеджмент является ключевым фактором успешной деятельности учреждений. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений проходит активно, особенно в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой.
Задания на услуги сферы, культуры. Госу-дарст вен ное (му ни ци пальное) за да ние является документом, в котором устанавливаются требования к содержанию, объёму, качеству, условиям и срокам выполнения работ и оказания государственных услуг в со от вет ст вии с ус тав ной дея тель но стью учреждения культуры.
Государственные (муниципальные) услуги на очередной финансовый год субсидируются из бюджета, на основе расчётно-норма-тивных затрат на их оказание. Задание устанавливает показатели эффективности, объёма, категории получателей муниципальной услуги и результаты от оказания услуг.
Таким образом, устанавливается связь между финансовым обеспечением деятельно сти уч ре ж де ния по ока за нию ус луг и качеством (результатом) его работы, «поскольку разработать и реализовать социально значимый проект — это ещё и реальный спо соб обес пе че ния до пол ни тель ного финансирования и развития учреждений и организаций культуры» [2].
Неиспользованные средства бюджетной суб си дии не воз вра ща ют ся и ос та ют ся в распоряжении учреждений культуры как дополнительный финансовый ресурс следующего года. Следовательно, бережное рас ходо ва ние средств при вы пол не нии муниципальных заданий при необходимом качестве услуг является важным стимулом,
мотивирующим сотрудников учреждении культуры.
Объём субсидий на выполнение заказанных учреждениям культуры услуг, как правило, в течение года (срока их реализации) не может быть уменьшен, за исключением ситуаций, когда изменяется объём самого задания на услуги. Кроме того, учреждения культуры вправе оказывать платные услуги населению, но только сверх установленного муниципального задания, а также в рамках задания, если это непосредственно записано в федеральном, региональных или муниципальных законодательствах. В этом случае платные услуги населению и муниципальные услуги предоставляются на одинаковых условиях. Поэтому платные услуги учреждения культуры, получающего субсидии государства, не следует включать в струк ту ру гос за да ний.
Муниципальное задание бюджетному учреждению должно отражать предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов. Учреждение производит самостоятельный рас чёт стои мости би летов в театры, кинотеатры, музеи, на культурно-досуговые мероприятия и др., согласно утверждённому учредителем порядку.
Здесь возникают определённые проблемы, а именно в определении оптимальной цены. Цены должны формироваться на основе рас-чё та се бе стои мо сти и с учё том спро са и платёжеспособности населения определённой местности, но не «на глазок», интуитивно. Скажем, театр в провинциальной глубинке не может выставить стоимость билетов аналогично московскому «Современнику», и объём культурных ус луг в про вин ции на мно го меньше, чем в крупных городах.
Правильно рассчитать стоимость единицы услуги — не простая задача, она должна решаться органом, который выполняет функ ции уч ре ди те ля, но и не без за ин тере-сованного участия учреждения культуры.
Ф
Ф
^ Социально-культурная деятельность
Примечания
1. Чижиков В. М. Управление сферой культуры — технологии эффективного развития // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2013. № 5. С. 70—76.
2. Чижиков В. В. Концептуальные основы технологий менеджмента социально-культурной деятельности // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. 2013. № 5. С. 76—82.
References
1. Chizhikov V. M. Upravlenie sferoj kul'tury — tehnologii jeffektivnogo razvitija [Management to the sphere of culture — effective development technologies]. Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo universiteta kul'tury i iskusstv [Bulletin of the Moscow State University of Culture and Arts], 2013, № 5, pp. 70—76.
2. Chizhikov V.V. Konceptual'nye osnovy tehnologij menedzhmenta social'no-kul'turnoj dejatel'nosti .[ Conceptual basis of technologies of management of socio-cultural activities]. Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo universiteta kul'tury i iskusstv [Bulletin of the Moscow State University of Culture and Arts], 2013, № 5, pp. 76—82.
^^ЕСУРСЫ КУЛЬТУРЫ И КУЛЬ ТУРА КАК РЕСУРС
УДК 379.8.092.2
ф В. В. Чижиков ф
Московский государственный университет культуры и искусств
Автор анализирует социальную значимость культурных продуктов и услуг, технологии их производства. В статье раскрываются направления деятельности, получающие государственный (муниципальный) заказ на услуги сферы культуры, оценочные показатели услуг сферы культуры и потребительские свойства продуктов и услуг культуры в условиях рынка.
Ключевые слова: ресурсы культуры, культура как ресурс, услуги, сфера культуры, субсидии.
V. V. Chizhikov
Moscow State University of Culture and Arts, Ministry of Culture of the Russian Federation (Minkultury), Bibliotechnaya str., 7, Khimki city, Moscow region, Russian Federation, 141406
RESOURCES FOR CULTURE AND CULTURE AS A RESOURCE
The author analyses the social importance of cultural products and services, technologies of their production. The article reveals the direction of the receiving State (municipal) the order for services in the sphere of culture, cultural services estimates and their consumer properties of products and services in the market.
Keywords: culture, culture as a resource, services, culture, grants.
ЧИЖИКОВ ВАДИМ ВИКТОРОВИЧ — доктор философских наук, профессор кафедры менеджмента социально-культурной деятельности Московского государственного университета культуры и искусств
CHIZHIKOV VADIM VIKTOROVICH — Full Doctor of Philosophy, Professor of Department of
management of social and cultural activities, Moscow State University of Culture and Arts цу
e-mail: [email protected] © Чижиков В. В., 2014
