CC BY
228
ТЕМА НОМЕРА:
КОНТРОЛЬ, АУДИТ, УПРАВЛЕНИЕ РИСКАМИ
С.Н. Мовчан
Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля
Рассматриваются вопросы использования в практике работы Счетной палаты Российской Федерации аудита эффективности как одного из наиболее перспективных типов финансового контроля.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, аудит эффективности, критерии эффективности.
В настоящее время в деятельности Счетной палаты Российской Федерации (далее — Счетная палата) значительное место занимает аудит эффективности. Он представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого являются определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.
В процессе проведения аудита эффективности проверяются и анализируются: организация и процессы использования государственных средств; результаты использования государственных средств; деятельность проверяемых организаций и учреждений по использованию бюджетных средств. При проведении конкретного аудита эффективности определяется насколько экономично, продуктивно и результативно использованы государственные средства объектами проверки для достижения запланированных целей, решения поставленных перед ними задач, выполнения возложенных функций, или определяются отдельные из указанных сторон эффективности использования государственных средств.
По мере внедрения аудита эффективности в практику деятельности Счетной палаты количество проведенных контрольных мероприятий данного типа ежегодно увеличивается, что видно из таблицы 1.
© Мовчан С.Н., 2012
Таблица 1
Динамика доли аудита эффективности в общем объеме контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации
Показатель 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Проведено контрольных мероприятий 502 100% 501 100% 501 100%
В том числе аудита эффективности 10 2% 14 2,8% 16 3,2%
В период с 2009 по 2011 годы в рамках аудита эффективности было проведено 40 контрольных мероприятий. При этом в 2011 году доля аудита эффективности относительно общего числа проведенных контрольных мероприятий составила 3,2%, что на 0,4% больше, чем в 2010 году и на 1,2% больше, чем в 2009 году.
При проведении аудита эффективности Счетная палата руководствуется Стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденным 9 июня 2009 года Коллегией Счетной палаты. При разработке данного Стандарта были учтены положения руководств по аудиту эффективности, принятых в рамках ИНТОСАИ и АЗОСАИ, опыт высших органов государственного финансового контроля зарубежных стран и Счетной палаты по проведению аудита эффективности, а также использованы материалы отчетов по результатам научно-исследовательских работ по проблемам аудита эффективности, проведенных Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Правилами указанного Стандарта установлено, что проведение аудита эффективности включает в себя несколько этапов: подготовка к проведению аудита эффективности, проведение аудита эффективности и оформление результатов аудита эффективности. Последовательное выполнение процедур на каждом из указанных этапов аудита эффективности образует алгоритм проведения аудита эффективности, который показан на рисунке 1.
На этапе подготовки к проведению аудита эффективности осуществляется предварительное изучение предмета и объектов аудита эффективности, определяются цели, разрабатываются вопросы, осуществляется выбор критериев оценки эффективности, определяются способы проведения аудита эффективности. По окончании данного этапа подготавливается программа проведения аудита эффективности.
Цели аудита эффективности должны быть направлены на такие аспекты проверяемой сферы использования государственных средств и деятельности объектов проверки, в которых выявлена высокая степень рисков неэффективного использования государственных средств. Цели аудита эффективности определяются также, исходя из содержания целей и задач
Рис. 1 . Алгоритм проведения аудита эффективности
проверяемой сферы использования государственных средств или деятельности проверяемых объектов, а также запланированных результатов их достижения и выполнения. Следует отметить, что вопросы аудита эффективности определяются по каждой цели.
Одной из наиболее существенных особенностей проведения аудита эффективности является выбор критериев оценки эффективности использования государственных средств. Как правило, критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной цели аудита эффективности. Они служат основой для выводов об эффективности использования средств, которые делаются путем сравнения фактических данных о результатах использования государственных средств, полученных в процессе проверки и анализа, с выбранными критериями. Качество результатов аудита эффективности в значительной мере зависит от точного определения критериев оценки эффективности, которые должны быть объективными, четкими, сравнимыми и достаточными.
Проведение аудита эффективности является вторым этапом, в ходе которого осуществляется сбор необходимой информации и фактических дан-
ных для получения аудиторских доказательств в соответствии с установленной целью аудита эффективности, критериями оценки эффективности и выбранными методами. В процессе проведения аудита эффективности проводится объективный анализ собранных фактических данных на основе утвержденных критериев оценки эффективности. По результатам сравнения фактических данных с критериями оценки эффективности подготавливается заключение, которое должно указывать, в какой степени результаты проверки соответствуют использованным критериям эффективности.
На заключительном этапе проведения аудита эффективности осуществляется оформление результатов аудита эффективности. Содержанием данного этапа является подготовка отчета по результатам аудита эффективности, формулирование выводов и разработка рекомендаций по повышению эффективности использования бюджетных средств. При этом в отчет о результатах проверки включаются не только выявленные недостатки, но и заслуживающие внимания достижения в проверяемой сфере, в том числе и положительные результаты деятельности проверяемых объектов.
Аудит эффективности, как правило, охватывает темы, имеющие значение для всего государственного сектора или затрагивающие существенные государственные интересы. Социально-экономическая значимость аудита эффективности возрастает, если он осуществляется в отношении тех сфер и проблем использования государственных средств, которые являются предметом широкого обсуждения и вызывают интерес у граждан.
В соответствии с Планом работы Счетной палаты в 2010 году проведено контрольное мероприятие «Аудит эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных Федеральной службе исполнения наказаний в 2009 и 2010 годах на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных, и мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их последующей социальной реабилитации». Следует отметить, что данное мероприятие проводилось совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
В целях определения экономической и социальной результативности расходования средств федерального бюджета, направленных на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных, и мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их последующей социальной реабилитации, проведен анализ:
— эффективности расходования средств федерального бюджета на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных уголовно-исполнительной системы;
— эффективности мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по последующей социальной реабилитации освободившихся лиц;
— состояния производственно-технической базы уголовно-исполнительной системы;
— эффективности процесса трудовой адаптации и социальной реабилитации осужденных;
— эффективности финансово-экономических показателей производственной деятельности.
На основе данного анализа произведена оценка результатов деятельности уголовно-исполнительной системы, направленных на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных, и оценка мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по последующей социальной реабилитации бывших осужденных.
Информационную основу проведения аудита эффективности составили данные годовой бюджетной отчетности ФСИН России, статистической отчетности, методические материалы, разработанные научно-исследовательским институтом информационных и производственных технологий ФСИН России, другие аналитические материалы по вопросам обучения, трудовой адаптации и последующей социальной реабилитации бывших осужденных.
В качестве критериев оценки эффективности использовались следующие наиболее важные показатели деятельности ФСИН России, которые были согласованы в рамках подготовительного этапа к проведению данной проверки:
— действующие нормативные правовые акты, методические рекомендации и иные документы позволяют качественно решать вопросы, связанные с организацией работы по содержанию осужденных, трудовой адаптации, профессиональной подготовке, общему и профессиональному образованию и их последующей социальной реабилитации;
— денежные средства использованы по назначению в соответствии с бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств. Содержание осужденных, организация работы центров трудовой адаптации, общеобразовательных школ, учебно-консультативных пунктов, профессиональных училищ для осужденных обеспечивается в соответствии с установленными требованиями;
— количество осужденных, прошедших трудовую адаптацию, профессиональную подготовку, общее образование, начальное профессиональное образование;
— соответствие существующей материально-технической базы общеобразовательных школ, учебно-консультативных пунктов профессиональных училищ для осужденных современным требованиям к организации обучения;
— организация практического взаимодействия территориальных органов ФСИН России с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— участие в региональных целевых программах занятости населения и развития системы социального партнерства в сфере подготовки рабочих кадров из числа осужденных;
— организация начального профессионального образования, профессиональной подготовки осужденных в соответствии с востребованными профессиями учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, и региональными рынками труда;
— участие в работе международных научно-практических конференций, других форумов по проблемам пенитенциарной практики;
— практическое претворение зарубежного опыта в уголовно-исполнительной системе.
Оценка эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных ФСИН России в 2009 и 2010 годах на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных, и оценка мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их последующей социальной реабилитации, основывались на комплексном анализе выбранных показателей в их динамике, абсолютном и относительном выражении.
В результате проведенного контрольного мероприятия выявлен ряд нарушений и недостатков, влияющих на эффективное выполнение целей и задач, определенных Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 года № 1772-р, в том числе:
1. Отсутствует системный подход к определению штатной численности сотрудников ФСИН России в зависимости от количества спецконтингента. Расходы на содержание ФСИН России ежегодно увеличиваются, вместе с тем численность спецконтингента уменьшается.
2. Нормативными правовыми актами трудовая занятость осужденных определена одним из приоритетных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы, однако этому вопросу ФСИН России уделяется недостаточно внимания. На 700 тысяч трудоспособных осужденных в системе создано всего 160 тысяч рабочих мест. Около 70 процентов трудоспособного спецконтингента не занято в производственной деятельности.
3. Значительно снизилось количество заказов ФСИН России на поставку товаров и оказание услуг от государственных структур, региональных и муниципальных органов власти, что приводит к сокращению возможности трудоустройства осужденных на уже созданных рабочих местах.
4. Доля производственного оборудования исправительных учреждений, выслужившего установленные сроки эксплуатации, составляет более 65 процентов, что существенно снижает возможности предприятий по выпуску продукции и, следовательно, трудовую занятость осужденных.
5. Не полностью решены вопросы обязательного общего и начального профессионального образования осужденных. За два рассматриваемых года обязательным общим образованием не было охвачено 11 791 осужденный, на 1 сентября 2011 года количество таких осужденных составило 2 900 человек.
6. Установленная Минюстом России контрольная цифра приема и выпуска обучаемых из профессиональных училищ выполняется. Однако из мест лишения свободы ежегодно освобождается от 13 до 15 тысяч осужденных, не прошедших обучение в системе начального профессионального образования или профессиональную подготовку и вследствие этого не имеющих профессии.
7. В проверяемом периоде из-за отсутствия профессиональных училищ или их структурных подразделений деятельность по профессиональному образованию не велась в 53 исправительных учреждениях.
8. Бюджетные средства, выделенные на обновление материально-технической базы профессиональных училищ, обеспечивают имеющиеся потребности в среднем лишь на 22 процента. Несмотря на это финансирование начального профессионального образования в 2010 году сокращено на 22 096,5 тысяч рублей по сравнению с 2009 годом.
9. В условиях роста темпов реформирования уголовно-исполнительной системы сокращаются расходы на реализацию мероприятий федеральных целевых программ «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 годы)» и «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005—2009 годы», что в конечном итоге влечет за собой существенные риски недостижения целевых показателей данных программ.
10. Проведение постпенитенциарной реабилитации в субъектах Российской Федерации носит фрагментарный характер. В стране не создана целостная система оказания государственной поддержки лицам, освобожденным из мест лишения свободы и нуждающимся в социальной адаптации.
Следует отметить, что одним из основных показателей эффективности исправления осужденных при исполнении лишения свободы и процесса их социальной реабилитации является уровень рецидива преступлений среди них после освобождения. Общая динамика изменения рецидивной преступности представлена на диаграмме (рисунок 2).
Осужденные впервые ™ —Рецедивная преступность
Рисунок 2. Динамика изменения преступности
В целях более эффективного решения вопросов трудовой и социальной адаптации осужденных, а также их последующей социальной реабилитации, Счетная палата подготовила рекомендации по устранению выявленных недостатков и повышению качества работы Федеральной службы исполнения наказаний:
создание дополнительных рабочих мест с целью максимально возможного привлечения к труду лиц, отбывающих наказания в виде лишения свободы;
дальнейшее развитие производственно-технической базы, используемой для трудовой адаптации осужденных;
обеспечение гарантированного государством права получения обязательного общего и начального профессионального образования осужденными, не имеющими такого образования;
инициирование принятия решения об определении квот для ФСИН России на получение государственных заказов без проведения торгов по всей номенклатуре выпускаемой ФСИН России продукции по специально установленным ценам в пределах себестоимости;
подготовка проекта федерального закона, регулирующего проблемы формирования общегосударственной системы социальной реабилитации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, а также целесообразности подготовки и принятия федеральной целевой программы по данной проблеме;
разработка комплекса мер по объединению функций социальной реабилитации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, закрепленных в настоящее время за различными государственными органами, и передача этих функций единой службе пробации, создание которой предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
Следует отметить, что по мере внедрения аудита эффективности осуществляется совершенствование форм и методов финансового контроля и вносятся предложения по изменению действующего законодательства. Прежде всего, это касается законодательного закрепления понятия «аудит эффективности», установления его особенностей, условий и порядка осуществления. Необходимо внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного финансового контроля, в том числе в Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
В заключение хотелось бы отметить, что стабильный рост экономики страны невозможно обеспечить без эффективного использования финансовых ресурсов государства. Аудит эффективности призван способствовать повышению качества государственного управления. Поэтому роль аудита
эффективности в системе государственного финансового контроля должна непрерывно повышаться.
Литература:
1. Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
2. СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (Утвержден решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 9 июня 2009 года).
3. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2011 году и основные направления деятельности в 2012 году. — М., 2012.
4. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в январе — марте 2012 года. — М., 2012.
5. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных Федеральной службе исполнения наказаний в 2009 и 2010 годах на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных, и мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их последующей социальной реабилитации» (Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 7 ноября 2011 года).
