CC BY
71
антикризисное управление государственной собственностью региона
В. М. смирнов,
кандидат экономических наук, доцент, декан факультета повышения квалификации E-mail: [email protected]
Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации
В статье рассматривается актуальная в условиях экономического кризиса проблематика управления государственной собственностью региона Российской Федерации. Сложившаяся ситуация в управлении государственной собственностью рассматривается достаточно широко с позиций правового, организационно-экономического и управленческого подходов.
Ключевые слова:регион, развитие, эффективность, стратегия, управление, собственность, модель, функция, кризис.
Для успешного формирования концепции управления государственной собственностью на региональном уровне, на взгляд автора, необходимо различать элементы традиционного публичного управления и управления собственностью в циви-листическом понимании, а именно:
1) управление в публично-правовом смысле, когда под субъектом управления понимается орган государственной власти, а объектом управления — любой субъект или объект права;
2) управление собственностью в гражданско-правовом смысле, когда под субъектом собственности понимается физическое, юридическое лицо или государство, а объектом собственности является имущество. Методологически верным подходом, по мнению автора, служит «наложение» двух рассмотренных моделей друг на друга, когда речь идет о государственной собственности. При этом образуется «смешанная» модель, отвечающая следующим условиям. В дальнейшем будем руководствоваться трактовкой понятия «управление государственным сектором экономики на региональном уровне», включающей в себя в качестве обязательных правовых элементов следующие:
• субъект управления выступает в роли субъекта собственности, а объект управления ограничивается объектами собственности (конкретными предметами);
• субъект управления (субъект собственности) является органом государственной власти или иным уполномоченным им лицом;
• объект управления (объект собственности) относится к публичной собственности, представленной ее государственной формой;
• содержанием собственнического воздействия является традиционная триада владения, пользования и распоряжения, но публичная цель в конечном итоге превалирует над собственно экономической целью использования государственной собственности. Необходимость введения в определение интересующего нас понятия отмеченных правовых категорий можно аргументировать более подробными доводами. Экономисты, ратуя за развитие рынка, в идеале хотят видеть сферу государственного вмешательства гибкой, относительно легко трансформируемой в зависимости от конкретных требований рыночной конъюнктуры. Довольно характерное суждение в этой области ограничивает задачу государства не корректировкой рыночного механизма, а созданием условий его свободного функционирования. Конкуренция должна обеспечиваться везде, где возможно, а регулирующее воздействие государства — везде, где необходимо [1, с. 10].
Собственно, необходимость и долженствование есть категории, имманентно присущие государству. Также типичным является предъявление к государству повышенных требований. Так, государство, являясь собственником и предпринимателем, «должно не конкурировать,
- 19
а помогать развитию частного бизнеса» [1, с. 55]. При этом проблема управления государственной собственностью, где государство непосредственно выполняет экономические функции, остается зачастую за горизонтом видимости экономических учений, в результате вопрос исследуется юристами, которые руководствуются теорией государственного интереса, прежде всего. Например, А. Агапов выделяет четыре приоритетные формы государственного вмешательства в экономической сфере: 1) установление режима обязательств, 2) обеспечение правовых условий экономической деятельности, 3) государственный протекционизм, 4) регламентация деятельности коммерческих организаций [2, с. 13-21].
Необходимо также учитывать, что интерес государства в экономической сфере принимает различные формы: он может носить экономический характер, а может и неэкономический — общественный, экологический, стратегический, технологический, интерес безопасности и пр. [2, с. 24]. По нашему мнению, выдвигаемые экономистами повышенные требования к государству в экономической сфере, требующие от него невмешательства в дела частного бизнеса, «самоотречения» при участии в экономическом обороте, объясняются тем, что в конечном итоге сама экономическая задача ставится государством исходя из публичных, политических целей. Иными словами, государство не способно отказаться от своих, то есть общих, публичных целей даже в той сфере, где каждый руководствуется лишь собственным материальным интересом.
В итоге можно утверждать, что такая сложная управленческая система в сфере государственной собственности позволяет государству в качестве субъекта собственности использовать значительный арсенал управленческих средств в отношении объекта собственности, во многом выходящий за рамки привычного гражданско-правового понимания управления собственностью. А это, в свою очередь, служит основанием для тезиса об особенностях государственной собственности, выводящих ее из-под исключительного гражданско-правового регулирования. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации РФ ставится вопрос о построении системы управления как неразрывного единства следующих элементов:
• обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели;
• регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами;
• порядка выбора управляющих, мотивации управляющих;
20 -
• контроль за объектами управления и деятельностью управляющих;
• предоставление отчетности государственными органами и управляющими;
• принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности;
• ответственность за результаты управления;
• контроль за постоянным поступлением информации, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления [4, ст. 4626].
При этом функционирование системы управления должно быть детально регламентировано правовыми актами. Как видим, система управления есть понятие очень широкое, сопутствующее определению управления вообще.
Можно констатировать, что организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, банкротство и пр.). Соответственно право государственной собственности можно определить как правомочия владения, пользования и распоряжения, осуществляемые уполномоченными государственными органами посредством механизма управления.
При этом региональный аспект управления, который должен быть положен в основу программы территориального развития, с необходимостью включает в себя совершенствование, обновление правовой основы взаимоотношений федерального центра и регионов как на уровне общетеоретической трактовки понятия «государственная собственность», так и на уровне модернизации положений закона, регулирующих правовой режим финансовых (налоговых, кредитных, инвестиционных) аспектов взаимодействия двух данных уровней государственного сектора.
Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о необходимости в первую очередь правовой регламентации управления государственной собственностью, которая даст возможность органам власти легитимно осуществлять свои полномочия в сфере собственности на основании разделения обязанностей между федеральным и региональным уровнями управленческого аппарата.
Решение рассматриваемой проблемы с позиции общего определения управления как целенаправленного воздействия субъекта на объект позволит охватить три аспекта управления государственной собственностью:
1) организационно-институциональный (учреждение государственных органов власти, специализирующихся на управлении государственным имуществом, упорядочение их правового статуса, наделение компетенцией и пр.);
2) функциональный (правовая регламентация форм управления государственной собственностью);
3) предметно-материальный (правовое оформление объектов государственной собственности и регламентация их правового режима). Каждый из этих аспектов на сегодняшний
день нуждается в правовом решении следующих назревших задач:
1) более жесткое определение круга государственных органов и уполномоченных ими лиц, имеющих отношение к управлению государственной собственностью, четкое разграничение их компетенции. При этом необходимо четко различать понятия общего, отраслевого и межотраслевого управления. Кроме того, именно в этой области исследователями отмечается крайне запутанная ситуация, когда основные позиции регулируются федеральным законодательством, а компетенция органов государственной власти субъектов РФ сужена [3, с. 123];
2) разработка юридически и фактически достоверного перечня форм управления государственной собственностью — приватизация, национализация, разграничение государственной собственности, совершение гражданско-правовых сделок и пр.;
3) закрепление в единых формах реестра данных инвентаризации и оценки объектов государственной собственности, регламентация их правового режима.
Все эти задачи могут быть решены только комплексно, путем осуществления ряда организационных действий в очерченных правом формах.
В свете вышеизложенного под управлением государственной собственностью понимается административная, властная деятельность, которую можно считать оболочкой. Содержанием этой деятельности могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь отношений государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственной воли. Основой же государственной политики по управлению государственным сектором экономики на региональном уровне должны являться следующие слагаемые:
1) разграничение предметов управления, относящихся к компетенции федеральных и региональных органов владения и пользования имуществом;
2) формирование правового режима взаимодействия между региональным и федеральным уровнями в части права распоряжения предметом собственности (перевода предмета собственности — хозяйствующей единицы из-под юрисдикции федерального уровня управления в региональный и обратно);
3) разработка законоположений, позволяющих, сохраняя в целом режим рыночной конкуренции, исключить ее проявления во взаимодействии регионального и федерального эшелонов управления госсобственностью.
Это в перспективе должно создать предпосылки для гибкого сочетания режимов конкуренции и режимов государственного стимулирования между государственным и частными секторами экономики, исключить для первых — эффект подавления частной инициативы, а для вторых — возможность злоупотреблений и бесконтрольного обогащения за счет государственной собственности.
Предложенное определение регионального управления в его юридико-правовом аспекте закономерно выводит на взаимную увязку, уточнение соотношения между понятием «регион» в политико-административном смысле и «территория» как некая региональная система хозяйственной деятельности, и сумма объектов собственности, имеющих отношение к экономической деятельности.
Интернационализация и глобализация экономики приводят к определенной унификации национальных систем административно-территориального и экономического районирования, формированию транснациональных и трансгосударственных регионов. Этот процесс наибольшее развитие получил в рамках Европейского Союза.
Приграничные регионы России также вовлекаются в процесс формирования транснациональных
- 21
регионов на основе взаимной заинтересованности. Этот феномен более четко наблюдается на границах с Финляндией, Белоруссией, Украиной, Казахстаном, где трансграничные регионы объединены в ассоциации сотрудничества.
Понятие «регион» применяется также к международным сообществам и регионам мира. Некоторые из них имеют наднациональные институты координации и управления, например регион ЕС, регион СНГ, Северо-Американская ассоциация свободной торговли. Развитие регионов мира как интегрирующихся экономик на основе либерализации национальных рынков товаров, труда, капитала, информации стимулирует развитие отношений между национальными регионами и формирование транснациональных регионов.
Таким образом, в мире существует множество регионально-государственных иерархий, но, поскольку в большинстве стран, за исключением предельно централизованных и тоталитарных, регионы являются открытыми системами и могут
контактировать с другими регионами не только внутри страны по иерархической вертикали и по горизонтали, то выстраивается система горизонтальных и горизонтально-вертикальных взаимодействий между регионами разных стран. Применительно к России имеется множество примеров международного сотрудничества городов-побратимов, регионов одного ранга, например областей Российской Федерации и земель ФРГ.
Список литературы
1. Антонов В. А. Система государственного управления // Роль государства в экономике переходного периода. Кн. 3. М. , 2000.
2. Государственное регулирование экономической деятельности. М., 2000.
3. Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999.
4. Собрание законодательства РФ. 1999. № 39.
