CC BY
15
УДК 343.352 : 351.74 ББК 67.408
© 2022 г. Русских Валерий Валерьевич,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского филиала Российской таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: valeriirus@gmail.com
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МВД РОССИИ: СУЩНОСТЬ, ВИДЫ
В статье рассмотрены нормативные основания антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России, а также определены ее цель, объект, предмет и содержание. Дана классификация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, нормативные правовые акты, МВД России.
Russkih Valery Valerievich - Associate Professor, Department of State and Legal Disciplines, the Rostov branch of the Russian Customs Academy, PhD in Law, Associate Professor.
ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF NORMATIVE LEGAL ACTS OFTHE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA: ENTITY, TYPES
The article considers the normative bases of the anti-corruption expertise of the normative legal acts of the Ministry of Internal Affairs of Russia, and also defines its purpose, object, subject and content. The classification of anti-corruption expertise of normative legal acts of the Ministry of Internal Affairs of Russia is given. Keywords: anti-corruption expertise, regulatory legal acts, the Ministry of Internal Affairs of Russia.
В системе предупреждения коррупции среди должностных лиц органов внутренних дел существует несколько уровней, «слоев». Разумеется, главный «фронт борьбы» с коррупцией - это правосознание лица, находящегося на государственной службе. Именно уровнем правосознания определяется правовое поведение указанных лиц. Если бы все они имели высокий уровень правовой культуры, никакие иные меры противодействия коррупции не были бы нужны.
Второй уровень профилактики коррупции в органах внутренних дел представляет собой систему отбора кадров, которая должна свести к минимуму попадание на службу лиц, склонных к коррупционным проявлениям.
Качество нормативных правовых актов МВД России - это еще один «рубеж обороны», полностью не способный искоренить коррупцию, но серьезно влияющий на ее объем. Соблюдая определенные правила юридической техники при формулировании правовых предписаний, можно добиться такого положения дел, при котором у лиц, внутренне готовых совершать коррупционные правонарушения, сокращаются возможности для данного поведения. И наоборот, игнорирование упомянутых правил приводит к закреплению двусмысленных, нечетких, противоречивых норм права, способных спровоцировать коррупционные проявления.
Важную роль в обеспечении должного качества нормативных правовых актов МВД России играет их антикоррупционная экспертиза. Сегодня существует достаточно обширная практика проведения антикоррупционных исследований ведомственных актов, причем не только в нашей стране, но и у наших ближайших соседей, опыт которых может оказаться полезным для России [1].
Заслуживает внимания вопрос о соотношении правовой и антикоррупционной экспертизы. В законодательстве между ними ставится союз «и», предполагающий их разделение, «разведение» на самостоятельные виды деятельности. Как представляется, разграничивать их не совсем правильно. Скорее, нужно считать антикоррупционную экспертизу частью, гранью, аспектом правовой экспертизы, поскольку в ходе проведения первой анализируется содержание документа с точки зрения использованных в нем средств юридической техники. По своей сути она ничем не отличается, например, от оценки соответствия норм проекта акта положениям документов более высокой юридической силы. Правовая и антикоррупционная экспертизы соотносятся как целое и ее часть.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России регламентируется несколькими документами разной юридической силы.
Базовым актом, устанавливающим цели и принципы экспертизы, субъектов ее проведения, является Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», положения которого регулируют осуществление антикоррупционной экспертизы как действующих нормативных документов, так и проектов всех видов нормативных правовых актов [2]. На основе и во исполнение положений указанного закона приняты несколько подзаконных нормативных правовых актов. Важнейшее значение среди них имеет постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Этот же акт Правительства Российской Федерации утвердил Методику проведения антикоррупционной экспертизы, указывающую для субъекта антикоррупционной экспертизы «маркеры» коррупциогенно-сти нормативного правового акта, задающую «угол зрения» на изучаемый документ, позволяющий увидеть в нем проблемные положения.
С учетом норм вышеназванных документов приказом МВД России от 24.02.2012 № 120 утверждено Положение об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России.
В строгом (узком) смысле антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов предполагает издание официального документа установленной формы, в котором отражаются результаты экспертизы. Например, для Договорно-правового департамента МВД России или для физических (юридических) лиц, осуществляющих независимую экспертизу, формой итогового документа является заключение. Проводится такая экспертиза только органами (лицами), прямо указанными в нормах права, регламентирующих ее проведение, - уполномоченными органами (лицами).
Целью антикоррупционной экспертизы законодатель обозначает «выявление коррупцио-генных факторов в действующих нормативных правовых актах или проектах нормативных правовых актов и их устранение (ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») [2].
Е.И. Юлегина пишет о «функциях» антикоррупционной экспертизы, к числу которых она относит, помимо обнаружения коррупциоген-
ных факторов, позволяющего переписать норму права, еще и выявление пробелов в законодательстве [3]. С этим можно согласиться. Действительно, задача экспертизы не может сводиться только к констатации наличия изъяна в нормативном правовом акте. Л.В. Карнаушен-ко подчеркивает, что по результатам экспертизы должны составляться рекомендации, направленные на устранение либо изменение обнаруженных коррупциогенных факторов [4].
В качестве объекта антикоррупционной экспертизы можно рассматривать нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, где ее предметом будут выступать нормы указанных актов.
В названном выше федеральном законе упомянут только один источник права, нормы которого подлежат изучению на предмет наличия в них коррупциогенных факторов, -нормативные правовые акты. В то же время в современной России нормы права закрепляются в нескольких формах, «оболочках».
Что касается норм права, которые может создавать МВД России, то они «упаковываются» главным образом в один источник права - нормативный правовой акт. Вместе с тем нормативный правовой акт - не единственный источник права, который может создаваться при участии МВД России которое заключает межведомственные международные договоры с органами исполнительной власти зарубежных стран, ведающими вопросами внутренних дел, - так называемые договоры межведомственного характера (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»). Таких договоров заключено немало. При заключении подобного договора МВД России выступает в роли соавтора документа, содержащего общеобязательные правила поведения. Можно спорить о том, могут ли в таких договорах нормативного содержания в принципе быть коррупциоген-ные положения, может ли правоприменитель использовать нормы одного из таких договоров для коррупционного поведения? Тем не менее, думается, что и на положения договоров межведомственного характера, заключаемых МВД России и органами исполнительной власти зарубежных стран, следует распространить обязательность проведения антикоррупционной экспертизы.
Действующее законодательство, регламентирующее порядок разработки проектов международных договоров МВД России, не предусматривает прямо проведение правовой экспертизы проектов договоров межведомствен-
ного характера. Однако в п. 20 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России (приказ МВД России от 05.01.2007 № 6) указывается, что международно-правовая работа в системе МВД России включает в себя разработку международных актов и подготовку отзывов о подготовленных документах.
На этапах разработки и подготовки отзывов логично предположить проведение оценки качества межведомственного договора, в том числе и «просвечивание» акта на «кор-рупциогенность». Думается, правильнее будет четко обозначить в документах МВД России необходимость такой оценки.
Классифицировать антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов МВД России можно по разным основаниям.
В зависимости от того, проводилась ли уже антикоррупционная экспертиза в отношении определенного нормативного правового акта МВД России, ее можно подразделить на первичную и повторную.
Так, Договорно-правовой департамент МВД России может дважды обращаться к одному и тому же документу: первый раз - когда исследует содержание подготовленного проекта ведомственного акта, отражая в своем заключении выявленные коррупциогенные факторы; второй - когда оценивает, устранило ли подразделение, ответственное за подготовку документа, обнаруженные недостатки.
В зависимости от того, в отношении какого документа проводится экспертиза наличия коррупциогенных факторов, ее можно подразделить на экспертизу проектов нормативных правовых актов (предварительная экспертиза) и экспертизу действующих нормативных правовых актов (последующая экспертиза).
Предварительная (т. е. до вступления в силу) экспертиза нормативных правовых актов МВД Российской Федерации имеет неоспоримое преимущество перед последующей - она дает возможность избавиться от положений, создающих условия для коррупции еще на стадии подготовки и обсуждения документа. Нормативный правовой акт еще не вступил в силу, изъянами его формулировок не успели воспользоваться должностные лица, имеющие коррупционные наклонности. С другой стороны, нельзя отказываться и от экспертизы уже вступивших в силу актов, поскольку предварительная экспертиза могла не выявить всех «проблемных мест» документа, которые могли проявиться уже в период действия нормативного правового акта. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в ходе реализации нормативных
правовых актов коррупциогенные положения, «забытые» в их текстах, могут приводить к многочисленным коррупционным правонарушениям [5]. Должна существовать возможность исправить своевременно не обнаружившиеся огрехи нормативного правового акта. Следует отметить, что МВД России может выступать в качестве субъекта как предварительной, так и последующей экспертизы. Министерство юстиции Российской Федерации и аккредитованные субъекты независимой экспертизы осуществляют предварительную экспертизу - до вступления в силу нормативного правового акта МВД России, а прокуратура проводит последующую антикоррупционную экспертизу.
Если в качестве критерия распределения на виды выбрать субъекты проведения антикоррупционного исследования, то можно выделить экспертизу, осуществляемую органами государственной власти (уполномоченными на ее проведение должностными лицами), и экспертизу, выполняемую представителями гражданского общества. В последнем случае экспертиза может подразделяться, в свою очередь, на независимую, проводимую физическими лицами, и экспертизу, осуществляемую юридическими лицами.
Учитывая высказанную ранее мысль о необходимости закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов международных договоров межведомственного характера, заключаемых между МВД России и соответствующими органами зарубежных государств, можно говорить об антикоррупционной экспертизе норм права, создаваемых непосредственно или при участии МВД России, - экспертизе нормативных правовых актов МВД России и экспертизе нормативных правовых договоров МВД России.
Антикоррупционную экспертизу можно подразделять на виды в зависимости от обязательности ее выводов. Так, заключение Министерства юстиции Российской Федерации, составленное его сотрудниками в ходе регистрации ведомственного нормативного правового акта, придется учесть, переработав документ. С другой стороны, заключение, составленное по результатам независимой экспертизы, не порождает подобных юридических последствий и носит рекомендательный характер. Таким образом, можно выделять экспертизу, результаты которой имеют обязательный или рекомендательный для МВД России характер.
Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов МВД России можно подразделять также на «внутреннюю» и «внешнюю».
«Внутреннюю» экспертизу проводят должностные лица МВД России, «внешнюю» - иные лица и организации. «Внешнюю» экспертизу могут проводить как государственные органы (Минюст России, прокуратура), так и представители гражданского общества, осуществляющие независимую экспертизу.
Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации при осуществлении процедуры их регистрации, отрицательные результаты которой могут привести к отказу в регистрации документа, что означает, что он не вступит в силу и не сможет создать правовые отношения. Минюст возвращает «забракованный» проект нормативного документа, указав выявленные дефекты, выступая в роли своеобразного «фильтра», задерживающего акты с коррупциогенными свойствами.
Прокуратура также принимает участие в контроле качества нормативных правовых актов МВД Российской Федерации - уже после их вступления в силу. Обнаружив в нормативном правовом акте МВД России положения, которые можно рассматривать, как коррупциогенные, прокурор может либо внести в МВД России требование об изменении документа, либо обратиться в суд.
«Внешняя» экспертиза имеет то преимущество перед «внутренней», которое заключается в избавлении от влияния ведомственных интересов. С другой стороны, важно понимать, что «внешняя» оценка тоже может быть ангажированной, только иным образом. Скажем, экспертиза, осуществляемая независимыми экспертами, может проводиться с учетом «пожеланий» каких-то влиятельных групп, заинтересованных/не заинтересованных в определенных формулировках правил поведения, т. е. «независимой» такую экспертизу можно будет назвать весьма условно. Не исключается возможность использования антикоррупционной экспертизы как инструмента влияния на нормо-творческие органы в политических целях, а также в интересах иностранных государств.
Как уже отмечалось выше, антикоррупционной экспертизой занимаются только уполномоченные на это органы (лица). В то же время, как представляется, об антикоррупционной экспертизе можно вести речь и в широком смысле - как о процедуре оценки содержания нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) с целью обнаружения коррупциогенных факторов с использованием методики, утвержденной Правительством Российской Федерации.
В этом втором, широком смысле круг субъектов антикоррупционной экспертизы значительно шире. Конечно, расширительно трактуя антикоррупционную экспертизу, можно впасть в другую крайность - считать такой экспертизой частное мнение любого лица, высказанное им между делом. Думается, что если все же использовать понятие ею в широком смысле, то круг субъектов, занимающихся антикоррупционной экспертизой, можно ограничить теми, кто должен проверять качество проекта нормативного правового акта или действующего акта в силу своих должностных обязанностей или имеет право это делать в соответствии с действующим законодательством.
Любое должностное лицо, осуществляющее в силу своих должностных обязанностей контроль качества проекта ведомственного нормативного правового акта, проводит в той или иной мере антикоррупционную экспертизу, применяет к оцениваемому им документу методику антикоррупционной экспертизы, где может отыскать в нем положения, провоцирующие коррупционное поведение. При согласовании (визировании) проектов нормативных правовых актов уполномоченное должностное лицо должно комплексно оценить качество представленного документа. Одним из параметров, по которому это качество можно «измерить», является отсутствие в нем коррупциогенных факторов.
Еще одним признаком субъекта антикоррупционной экспертизы в широком смысле является необходимость реакции Министерства внутренних дел России (ее структурного подразделения) на выраженное таким субъектом мнение о наличии в документе (проекте документа) коррупциогенных факторов. Например, региональные управления МВД России, строго говоря, не проводят самостоятельно антикоррупционную экспертизу, но, осуществляя мониторинг правоприменения, выявляют «проблемные» места в действующих нормативных правовых актах. В ходе такого мониторинга может обнаружится проблемная область - разрешение правоприменителями однотипных ситуаций различным образом. При анализе причин отсутствия «стандарта» применения права в схожих ситуациях может обнаружиться изъян правовых предписаний (их нечеткость, двусмысленность, необоснованная широта усмотрения и т. д.). Но ведь чтобы обнаружить «сбойный сектор» в нормативном правовом акте МВД России, соответствующие органы должны использовать методику выявления коррупциогенных факторов - ту же самую, которой будет пользоваться
любой субъект антикоррупционной экспертизы в строгом, узком смысле. Таким образом, можно говорить о своеобразном «внешнем контуре» антикоррупционной экспертизы, который составляют органы (должностные лица), так или иначе причастные к «диагностике» коррупциогенных положений в ведомственных документах.
Можно использовать и другие основания распределения антикоррупционной экспертизы на виды. Например, допустимо, как представляется, классифицировать ее с точки зрения качества экспертной оценки. Очевидно, что уровень экспертов (особенно независимых) очень разный, соответственно, качество их аналитических материалов тоже отличается. Принцип компетентности лиц, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, предполагает, что таким видом деятельности занимаются люди сведущие, подготовленные, имеющие соответствующее образование. Мнение некомпетентного, малообразованного, но при этом энергичного и амбициозного человека никакой пользы при оценке качества нормативного правового акта не принесет, а только создаст «информационный шум», на который так или иначе придется реагировать авторам документа (с ним придется как минимум ознакомиться). Во избежание этого закон предусматривает ряд
Литература
1. Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза в России и зарубежных государствах: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 4.
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Юлегина Е.И. Антикоррупционная, правовая, криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 3.
4. Карнаушенко Л.В. Антикоррупционная экспертиза в законодательстве Российской Федерации: развитие и правовое закрепление // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2019. № 6.
5. Тихомиров Ю.А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2019. № 10.
требований к субъектам антикоррупционной экспертизы - представителям гражданского общества. Предполагается, что должностные лица органов государственной власти, проводящие антикоррупционную экспертизу, обладают достаточным уровнем квалификации для ее проведения. В отношении представителей гражданского общества такой уверенности у государства быть не может.
Таким образом, на практике появляются результаты антикоррупционных исследований, действительно представляющие ценность для совершенствования ведомственного нормотворчества, и материалы сомнительного качества. Сейчас имеется возможность аннулирования Минюстом России аккредитации независимого эксперта при появлении оснований, не позволяющих осуществлять экспертную деятельность. Стоит подумать о возможности своего рода «аттестации» независимых экспертов. Для тех, кто занимается антикоррупционной экспертизой, следует организовывать курсы повышения квалификации.
В зависимости от формы представления результатов экспертизы ее можно подразделять на антикоррупционную экспертизу, результаты которой выражаются в заключении, и экспертизу, результаты которой выражаются в требовании (в случае с экспертизой, выполненной прокурором).
Bibliography
1. Tsirin A.M Anti-corruption expertise in Russia and foreign countries: comparative legal research // Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence. 2018. № 4.
2. On anti-corruption expertise of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts: fed. law of 17.07.2009 № 172-FL. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
3. Yulegina E.I. Anti-corruption, legal, criminological expertise of normative legal acts (comparative analysis) // Actual problems of economics and law. 2014. № 3.
4. Karnaushenko L.V. Anti-corruption expertise in the legislation of the Russian Federation: development and legal consolidation // Gaps in Russian legislation. Law journal. 2019. № 6.
5. Tikhomirov Yu.A. Practical aspects of the implementation of anti-corruption analysis and evaluation of the implementation of legal acts // Journal of Russian Law. 2019. № 10.
