CC BY
24Административное право; административный процесс
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ГЛАЗКОВА Ирина Яковлевна,
адъюнкт Академии управления МВД России. E-mail: irina177g@mail.ru
Краткая аннотация: В статье автор рассматривает вопросы видовой принадлежности антикоррупционной экспертизы, понимания сущности и специфики правового регулирования антикоррупционной экспертизы, определения её объекта и предмета. Кроме того, предлагается понятие «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в системе МВД России».
Abstract: In the article the author considers the issues of species of anticorruption expertise, understanding the nature and specificity of legal regulation of anticorruption expertise, determining its object and subject, in addition, the concept of «anticorruption expertise of normative legal acts and their projects in the system of the Ministry of internal Affairs of Russia».
Ключевые слова: правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, объект, предмет антикоррупционной экспертизы, субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу, коррупцио-генные факторы.
Keywords: legal and anticorruption expertise of normative legal acts, object, subject of anticorruption expertise, subjects conducting anticorruption expertise, corruption factors.
В настоящее время существует несколько десятков экспертиз, которые основаны на специальных знаниях, имеющих соответствующую сферу, а также пределы использования. В специальной литературе отсутствует одновариантное понятие «экспертиза», это обусловлено разнообразием областей экспертной деятельности, их предметов и задач осуществления. При этом все многообразие экспертиз не представляет собой логически стройную систему, возникают трудности их классификации, обусловленной сходством предмета экспертизы, не обладающего специфичностью, с предметами иных исследований, кроме того отсутствует нормативный правовой акт (далее - НПА), закрепляющий целостный фундамент экспертной деятельности.
Антикоррупционная экспертиза - один из видов многочисленных экспертиз, представляющая собой экспертизу, являющуюся в своем роде уникальной, так как её положения определены специальным федеральным законом1 (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе). При этом Закон об антикоррупционной экспертизе не содержит ее определения, в связи с этим, понимание ее сущности и специфики правового регулирования представляет собой существенную научную и практическую проблему, которая не теряет своей актуальности на протяжении уже почти десятка лет, и обусловлена превентивной направленностью антикоррупционной экспертизы, обеспечи-
1 Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». СЗ РФ. 2009. № 29. ст. 3609.
вающей правовой характер НПА, исключающего какую-либо возможность совершения коррупционного правонарушения, таким образом гарантирующей элиминацию коррупционных проявлений.
Кроме того, не менее актуальными являются вопросы определения её видовой принадлежности, а именно, её ниши в системе юридических экспертиз, так как это прямым образом оказывает влияние на выявление и изучение её характерных особенностей, а также определения объекта и предмета антикоррупционной экспертизы.
Представляется более логичным первоначально рассмотреть вышеобозначенную проблему о видовой принадлежности антикоррупционной экспертизы. В научной литературе существуют различные аспекты понимания тождественности юридической и правовой экспертиз. В данном вопросе автор поддерживает позицию о том, что указанные понятия могут рассматриваться, как синонимы [1, с. 78]. Кроме того, данные понятия законодательно не различаются.
Обратим внимание, на то, что смысловое содержание понятия «экспертиза» предполагает использование специальных познаний, в свою очередь использование экспертом специальных юридических познаний характерно для правовой экспертизы.
В настоящее время в специальной литературе существует несколько аспектов понимания правовой природы антикоррупционной экспертизы. Одной из распространенных точек зрения является её отнесение к самостоятельному виду правовой экспертизы, в связи с этим предлагается более подробно остано-
Административное право; административный процесс
виться на данном вопросе.
По мнению О.В. Казаченковой правовая экспертиза «заключается в правовой оценке предмета его правового регулирования, целей, задач и формы такого акта, компетенции органа, его принявшего, содержащихся в указанном акте норм, в том числе на предмет последствий их применения, возможности возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены правового акта, порядка принятия, опубликования (обнародования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также оценки на соответствие правового акта требованиям юридической техники» [2, с. 29 - 38].
Ю.Г. Арзамасов под правовой экспертизой понимает «оценку проекта НПА с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства» [3, с. 208].
В свою очередь существует множество трактовок понятия «антикоррупционная экспертиза» различными авторами, по мнению Хабриевой Т.Я. это «деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения исследования нормативных правовых актов и (или) проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов» [4, с. 5-13].
Т.О. Кошаева, понимает под антикоррупционной экспертизой «выявление в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, т.е. правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении этих актов» [5, с. 22].
Проведенный анализ предложенных понятий, позволяет сделать вывод о том, что существенными сходными сторонами рассматриваемых экспертиз яв-
ляется их объект (НПА или его проект), назначение -искоренение изъянов из объекта экспертизы, а также их проведение в обязательном порядке, кроме того, в широком понимании - вид правовой экспертизы.
Их специфика определяется целью экспертизы: «в первом случае это соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, то есть обеспечение принципа законности. Во втором случае - выявление в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений» [6, с. 37 - 39].
Иным аспектом понимания правовой природы антикоррупционной экспертизы является ее сравнение с криминологической экспертизой, данный аспект мы затронем вскользь. Например, позиция о том, что антикоррупционная экспертиза является видом криминологической экспертизы с использованием методов правовой экспертизы [7, с. 197 - 206] или именуется криминологической антикоррупционной экспертизой [8, с. 138-141], методологически являет собой вид криминологической экспертизы [9, с.27 - 30].
По нашему мнению, предмет антикоррупционной экспертизы шире криминологической, так как первая направлена на элиминацию какого бы то ни было противоправного коррупционного поведения, а вторая сконцентрирована на изучении исключительно преступного. Принимая во внимание имеющиеся тождественные существенные признаки данных экспертиз (объект, методика исследования) с позиции формальной логики возможно утверждение лишь о соответствующем соотношении их методик.
Актуальной проблемой также является вопрос определения объекта и предмета антикоррупционной экспертизы, её основополагающих элементов. В специальной литературе существуют различные точки зрения по данному вопросу, так Кудашкин А.В. считает, что «объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект» [10, с. 100].
По мнению Россинской Е.Р., объектом антикоррупционной экспертизы «являются НПА и проекты НПА, подготовленные органами государственной власти различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления» [11, с. 51].
Практически аналогичной позиции придержи-
вается Ермакова А.В., которая расширяет указанный перечень объектов антикоррупционной экспертизы, дополнив их официальными отзывами и заключениями на законопроекты [12, с. 43 - 44].
Необходимо отметить, что до настоящего времени понятие нормативного правового акта законодательно не определено, при этом при решении вопроса об отнесении результата законотворческой деятельности к данной категории возможно руководствоваться положениями п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда от 25 декабря 2018 г. № 501.
Анализируя изложенные позиции относительно понимания объекта антикоррупционной экспертизы, считаем правильным сделать вывод о том, что общественные отношения есть предмет правового регулирования соответствующей сферы правоотношений. Кроме того, данный вывод подкрепляется интерпретацией существенных признаков «нормативного правового акта», определенных вышеуказанным Постановлением Пленума Верховного Суда, заключающихся в наличии в нём правовой нормы, направленной на урегулирование общественных отношений.
Непосредственно сам процесс организации антикоррупционной экспертизы представляет собой административное правоотношение. Данное умозаключение основано на принадлежности всего её института к практической сфере административного права, представляющим собой административное нормотворчество, осуществляемое органами (их должностными лицами), обладающими соответствующей компетенцией.
Таким образом, полагаем возможным по данному вопросу согласиться с позициями Россинской Е.Р. и Ермакововой А.В., при этом дополнив их, исходя из смысла антикоррупционного законодательства, такими объектами антикоррупционной экспертизы, как проекты поправок к законопроектам.
Не менее насущным является проблема определения предмета антикоррупционной экспертизы. Так, по мнению Кудашкина А.В., предметом антикоррупционной экспертизы «являются НПА и их проекты, разработанные органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отно-
1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». «Российская газета», № 6, 15.0l.2019, «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 2, февраль 2019, «Патенты и лицензии», № 2, 2019.
шения, являющиеся объектом экспертизы» [10, с. 100].
Россинская Е.Р. под предметом понимает «установление фактов и обстоятельств, которые могут порождать коррупцию (положений НПА, способствующих её порождению) [11, с. 55].
На наш взгляд более правильно понимать под предметом антикоррупционной экспертизы установление связи объекта с коррупционным поведением [14, с. 44]. Перечень субъектов антикоррупционной экспертизы весьма широк, так профильным законом выделяются их следующие группы: прокуратура, Минюст России, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, независимые эксперты.
Рассмотрев структуру указанного административного правоотношения, вернемся к вопросу об определении антикоррупционной экспертизы нормативно не закрепленном.
На основе анализа различных источников (актов, юридической литературы) представляется целесообразным дать авторскую трактовку данного понятия, под которым нами понимается деятельность уполномоченных субъектов, направленная на выявление связи положений НПА с коррупционным поведением и заключающаяся в осуществлении ими их анализа и оценки профилактического воздействия на коррупционное поведение, составлении заключения по результатам их проведения.
В МВД России правовая работа определена положениями ведомственного НПА, утверждающего Наставление по организации правовой работы в системе МВД России2 (далее - Наставление).
Указанным Наставлением под правовой экспертизой понимается исследование проектов правовых актов, разрабатываемых в МВД России, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также правовым актам МВД России при разработке проектов ведомственных правовых актов.
Таким образом, представленное определение правовой экспертизы в полной мере соответствует ее
2 Приказ МВД России от 5 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России».
доктринальному пониманию.
Она проводится правовыми подразделениями, при чем персональная ответственность за качество ее проведения возложена непосредственно на сотрудников ее проводящих, а также руководителя подразделения. Согласно Наставлению, антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов проводится при проведении правовой экспертизы.
В МВД России работа по проведению антикоррупционной экспертизы организована в соответствии с антикоррупционным законодательством. Ведомственным приказом определен перечень проектов НПА, разрабатываемых МВД, по которым в обязательном порядке проводится антикоррупционная экспертиза, в том числе и независимая, утверждено положение об организации её проведения в центральном аппарате (Приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России». (Зарегистрировано в Минюсте России 28.03.2012 № 23640)) (далее - Приказ № 120). В центральном аппарате проведение данной экспертизы относится к компетенции Договорно-правового департамента, в территориальных органах МВД России она проводится должностными лицами правового подразделения в рамках правовой экспертизы (Приказ от 26 декабря 2018 г. № 880 «Об утверждении Правил подготовки правовых актов в территориальных органах Министерства внутренних дел
Библиография:
1. Правовая работа в военных организациях: Практическое учебно-методическое издание. Серия «Право в Вооруженных Силах - консультант». - М.: «За права военнослужащих», 2006. - Вып. 67. - С. 496
2. Казаченкова О.В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 29 - 38.
3. Нормография: теория и технология нормотворчества : учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. Ю. Г. Ар-замасова. - М. :Издательство Юрайт, 2017. - 460 с. - Серия : Бакалавр и магистр. Академический курс.
4. Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 5 - 13.
5. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / И.С. Власов, Т.О. Кошаева, В.Н. Найденко и др.; отв.ред. Ю.А.Тихомиров, Е.И. Спектор. - М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; Анкил, 2012. 152 с.
6. Гулягин А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12. С. 37 - 39.
7. Юлегина Е.И. Антикоррупционная, правовая, криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 3. С. 197 - 206.
8. Клюковская И.Н., Мелекаев Р.К. Правовая природа и принципы криминологической антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Общество и право. 2011. № 5. С. 138-141.
9. Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 27 - 30.
10. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика : науч. практ. пособие / А. В. Кудашкин. М.: Норма: ИНФРА М, 2012. 368 с.
11. Россинская Е.Р. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в аспекте современной экспертологии): учебное пособие / Е. Р. Россинская, - М.: Проспект, 2018. - 224 с.
12. Ермакова А.В. Антикоррупционная экспертиза как элемент законодательного процесса в субъектах Российской Федерации: на примере субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 185.
13. Мелешко А.О. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы правовых актов : дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015. С. 199
Российской Федерации»).
Необходимо отметить, что приказ № 120 в соответствующей степени разграничивает данные экспертизы, при этом не содержит понятия рассматриваемого правового феномена, определяющего специфические черты проведения антикоррупционной экспертизы в системе МВД. Кроме того, Наставлением предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы изданных НПА при мониторинге их применения (данный вопрос не будет рассмотрен в настоящей статье).
Таким образом, в ходе экспертного исследования одного НПА уполномоченным лицом правового подразделения МВД России одновременно проводятся правовая и антикоррупционная экспертизы. Исходя из этого, можно говорить об их нераздельности и о комплексной антикоррупционно-правовой экспертизе.
Подводя итог сказанному, считаем уместным предложить определение антикоррупционной экспертизы в системе МВД, отражающее ее значимость и ее место в нормотворческой деятельности ведомства, по своему содержанию представляющей автономный вид правовой экспертизы. Под антикоррупционной экспертизой в системе МВД России представляется правильным понимать деятельность уполномоченных лиц правовых подразделений МВД, направленную на выявление связи положений НПА с коррупционным поведением и заключающуюся в осуществлении ими их анализа и оценки профилактического воздействия на коррупционное поведение, составлении заключения по результатам их проведения.
