CC BY
49
Александрова Д.А. ©
Саратовская государственная юридическая академия
К ВОПРОСУ ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ
Аннотация
Представленная статья посвящена порядку организации и проведения антикоррупционной экспертизы, а также основным пробелам в законодательстве, регулирующем данную процедуру. Кроме того, в статье указаны предложения по устранению проблем, возникающих при проведении антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: коррупция, экспертиза, антикоррупционная деятельность. Keywords: corruption, expertise, anticorruption activity.
Проведение антикоррупционной экспертизы - новая функция органов прокуратуры, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции, что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы.
Проведение антикоррупционной экспертизы предусматривает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», вступивший в силу 2 августа 2009 г. (далее ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе») [1].
Антикоррупционная экспертиза проводится с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов. Под ними в ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» понимаются положения нормативных правовых актов и их проектов, создающие условия для проявления коррупции. Образно можно сказать, что предпринимается попытка разрушить «коррупционные традиции».
Антикоррупционную экспертизу может проводить широкий круг субъектов, что позволяет выделять разные ее виды (внутреннюю, внешнюю, независимую). Внутренняя экспертиза нормативных правовых актов, их проектов проводится органами, должностными лицами, эти акты принимающими (издающими). Внешняя экспертиза проводится органами прокуратуры, юстиции [2].
Органы прокуратуры в соответствии с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» проводят внешнюю экспертизу нормативных правовых актов по вопросам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, деятельности государственных корпораций, фондов, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона.
В то же время в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Следует полагать, что органы прокуратуры в обязательном порядке проводят внешнюю экспертизу только тех актов, которые соответствуют приведенным выше критериям обоих законов.
Кроме того, органы прокуратуры в обязательном порядке, как представляется, проводят внешнюю экспертизу нормативных правовых актов (проектов) при получении ими
© Александрова Д.А., 2016 г.
в соответствии с ч. 5 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» информации о выявлении уполномоченными субъектами в рамках внутренней экспертизы в названных актах (проектах) коррупциогенных факторов, устранение которых не входит в их компетенцию.
Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
С принятием новой Методики проведения антикоррупционной экспертизы произошло неоправданное уменьшение коррупциогенных факторов [3]. Из 17 признаков, которые в Методике 2009 г. считались коррупциогенными, осталось только 11.
Например, были исключены из списка такие факторы, как:
- фактор существования собственно пробела в правовом регулировании;
- отсутствие превентивных запретов и ограничений для органов власти;
- отсутствие норм ответственности власти;
- нарушение режима прозрачности информации и т. д. [4].
Практика показывает, что даже с существующим перечнем коррупциогенных факторов возникают проблемы правового регулирования антикоррупционной экспертизы.
Действующее законодательство ограничило сферу проведения антикоррупционной экспертизы для органов прокуратуры только актами обладающими нормативностью.
В связи с этим очень важным является отнесения издаваемого документа к нормативным правовым актам либо иным правовым актам, не обладающих признаками нормативности.
Например, ряд органов исполнительной власти города Москвы полагают, что ими нормативные правовые акты вообще не издаются, следовательно, весь массив издаваемых такими органами документов антикоррупционной экспертизе не подлежит. Вместе с тем, ряд издаваемых ими документов обладает всеми признаками нормативного правового акта.
Согласно части 2 статьи 4 Закона города Москвы «О правовых актах города Москвы» нормативные правовые акты города Москвы могут издаваться только в виде законов города Москвы, указов Мэра и постановлений правительства Москвы. Согласно упомянутому Закону и Регламенту Правительства Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы власти города Москвы могут издавать только правовые акты по вопросам, связанным с непосредственным выполнением задач, определенных положениями о соответствующих органах исполнительной власти города Москвы. Между тем на практике нормы содержатся и в распоряжениях Мэра и Правительства Москвы, и в приказах и распоряжениях Департаментов, комитетов и префектур и даже управ районов. Полностью исключить принятие нормативных правовых актов этими органами невозможно, поскольку именно на них возложены обязанности по регулированию той или иной сферы деятельности.
Это не единичный случай, например, согласно постановлению Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» территориальные органы федеральных органов власти вообще не обладают полномочиями по изданию нормативных правовых актов, однако данные органы издают различные акты, направленные на регулирование отношений в сфере, относящейся к ведению территориального органа [5]. В связи с этим, как уже было сказано выше, не обладая формально признаками нормативности, данные акты не проходят антикоррупционную экспертизу со стороны органов прокуратуры.
Например, согласно Приказу ФСКН России от 27.06.2008 № 199 "Об утверждении Типового положения о региональном управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по субъекту Российской
Федерации" начальник территориального управления утверждает в установленном порядке положения о структурных подразделениях Управления, о межрайонных, городских (районных) органах наркоконтроля, должностные инструкции сотрудников и работников, должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих Управления.
Данная проблема может быть решена двумя способами:
1. Разработка проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», в котором по мимо прочего будет содержаться определения основных понятий, используемых в нормотворчестве, в том числе понятие нормативного правового акта, закона, законодательного акта, подзаконного нормативного правового акта, законодательства и другие; 2) содержать классификацию основных и производных видов нормативных правовых актов.
2. Внести изменения в Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», наделив прокуроров полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы всех правовых актов органов, организаций, их должностных лиц, в том числе инструкций, регламентов и т.д. [6].
В информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О практике проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 21.06.2010 отмечается, что, предупреждению принятия значительного количества нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, способствует работа органов прокуратуры по изучению проектов нормативных правовых актов.
Согласно п. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре и ч. 3 ст. 4 ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ требование прокурора об изменении НПА подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении НПА, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.
Руководители органов прокуратуры обязаны лично участвовать в заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований. В других случаях руководители органов прокуратуры обязаны обеспечить рассмотрение внесенных требований с участием представителей прокуратуры [7].
Требование об изменении НПА может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом [8].
Удовлетворение требования может заключаться как во внесении изменений в НПА, содержащий коррупциогенный фактор, так и в возбуждении процедур, необходимых для изменения НПА, поскольку изменению отдельных видов НПА предшествует предварительная многоступенчатая работа по подготовке проекта, его согласованию и принятию. Однако окончательный результат в связи с удовлетворением требования будет достигнут только после принятия нормотворческим органом необходимых для устранения коррупциогенного фактора изменений в НПА.
При этом возникает вопрос: входит ли в компетенцию органов прокуратуры согласование вносимых в НПА изменений? Анализ нормативных документов свидетельствует, что участие органов прокуратуры в таком согласовании носит факультативный характер. Однако полагаем, что такое участие целесообразно, поскольку принятые изменения автоматически становятся предметом антикоррупционной экспертизы органов прокуратуры. О результатах рассмотрения требования об изменении НПА поднадзорные органы, принявшие НПА, в котором выявлены коррупциогенные факторы, обязаны незамедлительно сообщать прокурору, внесшему требование.
В случае отклонения внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор обязан использовать право на обращение с заявлением в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ (ст. 4 ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ). Однако при этом возникают проблемы процессуального порядка, из-за которых за 2009 г. ни одно такое заявление судами рассмотрено не было.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ «гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или в части».
В случае обращения прокурора в суд в этом порядке коррупциогенные факторы как таковые не могут служить основанием для оспаривания нормативного правового акта, поскольку, в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, «установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени» [9]. Таким образом, само наличие коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте не может признаваться нарушением акта более высокой юридической силы.
Из вышеизложенного следует, что для эффективности проведения антикоррупционной экспертизы подзаконных актов необходимо не только выявлять коррупциогенные факторы, но и оценивать правовой акт с точки зрения соответствия его действующему законодательству в целом.
Литература
1. Федеральный закон от 17 июля 2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609; 2013. - № 43. - Ст. 5449.
2. Родионова О. Н. - Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. - 2010. - N 1.С. 159-162.
3. Геляхова Л.А. - Проблемы организации и проведения антикоррупционной экспертизы // Система ценностей современного общества. - 2014. - № 33. С. 47-50.
4. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. -2010. - № 10. - Ст. 1084; 2015. - 30. - Ст. 4604.
5. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895; 2015. - № 6. - Ст. 965.
6. Дмитриев Д.А., Кудашкин А.В. - Антикоррупционная экспертиза, проводимая органами прокуратуры. Вопросы совершенствования правового регулирования // Административное право и практика администрирования. — 2013. - № 3. - С. 158-177.
7. Приказ Генпрокуратуры России от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // Законность. - 2010.-№ 4; 2012. - № 4.
8. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. -1995. - № 47. - Ст. 4472; 2015. - № 48. - Ст. 6720.
9. «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14 ноября 2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 11. - Ст. 1094; 2016. - № 1. - Ст. 45.
