CC BY
40
Д.Н. Лозовский
Краснодарский университет МВД России, д. ю. н.
Д.Д. Стронский Кубанский социально-экономический институт,
к.ю.н., доцент D.N. Lozovskiy
Krasnodar University of the Russian Interior Ministry
Doctor of Law D.D. Stronsky Kuban Social and Economic Institute associate professor
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы, связанные с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и деятельностью органов прокуратуры в данной сфере, направленной на профилактику коррупции начиная с исходного этапа - выработки государственно-властных решений.
Annotation. The article discusses the issues associated with the anti-corruption expertise of normative legal acts and activities of the bodies of the Prosecutor's office in this area, aimed at the prevention of corruption from the initial stage of a generation of public-public decisions.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, прокуратура, коррупциогенные факторы, выработка государственно-властных решений, требование прокурора, методика проведения антикоррупционной экспертизы, профилактика коррупции.
Key words: anti-corruption examination, the Prosecutor's office, corruption-related factors, development of public-public decisions, the demand of the Prosecutor, the methodology of the anti-corruption expertise, the prevention of corruption.
К ВОПРОСУ О РОЛИ И ЗНАЧЕНИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
На сегодняшний день коррупция является одной из самых существенных проблем нашего государства. Основная опасность заключается в ее негативном влиянии на основы государственного устройства, реализацию прав и свобод человека и гражданина, развитие демократических институтов общества, формировании отрицательного имиджа Российской Федерации на международной арене. Не случайно Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.[1] относит коррупцию к числу основных источников угроз национальной безопасности.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - сравнительно новая мера, призванная повсеместно изменить порядок работы органов власти, с тем чтобы обращалось особое внимание на профилактику коррупции начиная с исходного этапа -выработки государственно-властных решений.
Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.
Прокуратуре РФ отводится особая роль в проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку в силу возложенных полномочий только прокуроры могут требовать от разработчиков нормативных правовых актов устранения выявленных в них коррупциогенных факторов.
Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заложены в Конвенции против коррупции. В соответствии с п. 3 ст. 5 Конвенции каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер в целях определения их адекватности с позиций предупреждения коррупции и борьбы с ней.
В целях реализации положений данной Конвенции в 2008 г. был принят Закон о коррупции, а также были внесены изменения в действующее законодательство Федеральными законами от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", которыми были установлены правовые основы противодействия коррупции в России.
Закон о коррупции антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов определил как меру по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6).
Российские правоведы дают свое толкование институту антикоррупционной экспертизы. Так, К.И. Г оловщинский под антикоррупционной экспертизой законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия [2]. Е.В. Каменская и А.А. Рождествина понимают под антикоррупционной экспертизой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, Прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленную на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению [3] По мнению Г.В. Синцова - антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц либо аккредитованных физических и юридических лиц, направленную на выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций (направление требований, обращение в суд) по их устранению [4].
Специальными законами, направленными на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы, являются:
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов";
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №
171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым Закон о прокуратуре дополнен ст. 9.1 "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов".
Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются:
Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов";
Методикой проведения антикоррупционной экспертизы.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №
172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" определяет также компетенцию субъектов антикоррупционной экспертизы, объекты и случаи ее проведения. В
соответствии с ним прокуроры осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
На первый взгляд может показаться, что объект антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры определен достаточно узко и за его пределами остались нормативные правовые акты, касающиеся административных, гражданско-правовых и других отношений в некоторых сферах. Однако, как верно подметил А.В. Кудашкин, с таким мнением нельзя согласиться, поскольку все перечисленные в ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе группы отношений имеют комплексный характер, т.е. они регулируются нормами различных отраслей права. Так, вопросы государственной службы регулируются прежде всего нормами административного права (в то же время вопросы жилищного обеспечения -нормами гражданского и жилищного права, нормами финансового обеспечения - финансового права); вопросы государственной и муниципальной собственности - в основном нормами гражданского права (а отдельные аспекты -нормами земельного, административного и иных отраслей права) и т.д. [5]
В то же время, по смыслу Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся конкретных граждан или организаций либо рассчитанных на однократное применение (например, распоряжений о предоставлении земельного участка, постановлений о разрешении сделки с имуществом несовершеннолетнего в рамках реализации переданных госполномочий по опеке и попечительству и т.д.). Не подлежат антикоррупционной экспертизе и нормативные договоры, заключаемые органами местного самоуправления.
Организационная схема проведения орга-
нами прокуратуры антикоррупционной экспертизы выглядит следующим образом:
- Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов;
- прокуратуры субъектов РФ проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации;
- прокуратуры районов и городов проводят проверку нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.
В случае обнаружения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, в отношении которых нижестоящие органы прокуратуры не полномочны проводить антикоррупционную экспертизу, они информируют об этом вышестоящие органы прокуратуры.
Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 3 названного Закона.
В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Все требования подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования и учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией.
С учетом мнений ученых и сложившейся практики, можно выделить следующие проблемы, возникающие при осуществлении органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы:
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ограничивает предмет экспертизы только правовыми актами нормативного характера. Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, содержатся в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
В целях надлежащей конкретизации, отгра-
ничения от иных актов понятие нормативного правового акта необходимо закрепить в федеральном законодательстве.
Нуждается в дополнительном разъяснении возможность принесения прокурором по результатам антикоррупционной экспертизы на нормативный правовой акт, противоречащий законодательству и содержащий коррупциогенные факторы, протеста, обращения в суд с заявлением о признании подобного правового акта недействующим. В мае 2010 г. в прокуратуры субъектов Генеральной прокуратурой РФ направлен проект методического пособия «Организация и проведение органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Авторами проекта предлагалось вносить в связи с наличием коррупциогенных факторов как протест, так и требование. Однако ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривают в качестве меры прокурорского реагирования только внесение требования либо обращение в суд. Представляется, что нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы и противоречащие законодательству, например, по мотивам нарушения компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), могут быть опротестованы прокурором в порядке ст. 23, 28 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», без мотивации соответствующей методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой постановлением Правительства Российской Федерации.
Согласно закона, требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Однако, на практике возникают случаи, когда ближайшее заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления откладывается на длительное время. В течение указанного периода нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы, является действующим и может повлечь за собой коррупционные проявления путем принятия должностными лицами решений, совершения определенных действий, направленных на извлечение выгоды.
С целью предотвращения возможности
возникновения коррупционных последствий предлагается предоставить право прокурору требовать созыва внеочередной сессии законодательного (представительного) органа [6]
Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и Закон о прокуратуре не содержат норм об обязательном рассмотрении требования с участием представителя прокуратуры. В то же время участие прокурора в рассмотрении требования позволяет обосновать позицию прокуратуры и разъяснить негативные последствия практики правоприменения нормативного акта, содержащего коррупциогенный фактор.
Такой подход следует из п. 1.6 Приказа Генерального прокурора РФ № 400: руководителям органов прокуратуры предписано обеспечить рассмотрение требований, направленных в иные органы государственной власти и местного самоуправления (помимо законодательных (представительных) органов), организации и должностным лицам, с участием представителей прокуратуры. В форме требования об изменении нормативного правового акта в целях исключения коррупциогенного фактора, утвержденного названным Приказом Генерального прокурора РФ, содержатся положения о необходимости рассмотрения требования в определенные сроки и заблаговременного информирования прокурора о времени и месте его рассмотрения.
Следует согласиться с А.В. Кудашкиным, Д.А. Дмитриевым, что такое подзаконное регулирование не дает возможности применения мер административной ответственности в случае неизвещения прокурора о месте и времени рассмотрения требования, что также обусловливает необходимость внесения изменений в вышеуказанные законы [7].
В целях повышения оперативности проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы необходимо в Законе об антикоррупционной экспертизе предусмотреть норму, обязывающую нормотворческие органы
направлять принятые НПА в органы прокуратуры в течение определенного срока (например, в течение 7 дней).
Таким образом, создание эффективного правового механизма по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы позволит создать надежный правовой фундамент для борьбы с коррупцией и будет способствовать обеспечению эффективного контроля, обнаружения и пресечения отрицательных явлений, связанных с проявлениями коррупционных и неправомерных действий государственных служащих.
Литература:
1. Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537.
2. См.: Головщинский К.И. Диагностика
коррупциогенности законодательства: Учеб.
пособие. М., 2004.
3. Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: Научно-практическое пособие // Система "Гарант". 2010.
4. Синцов Г.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: некоторые вопросы правового регулирования // Юридический мир. 2011. № 9. С. 20.
5. Кудашкин А.В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 24 - 32.
6. См.: Бадмацыренова Ю.С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сб. статей. М., 2010. С. 19.
7. Кудашкин А.В., Дмитриев Д.А. К вопросу о необходимости совершенствования правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы в целях повышения ее эффективности // Административное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 87 - 91.
