CC BY
13Шамрай-Курбатова Л.В.
к.э.н., доцент, зав. кафедрой экономики и управления Волгоградского института бизнеса
shamraylv@yandex.ru
Леденёва М.В.
д.э.н., доцент, профессор кафедры экономики и управления Волгоградского института бизнеса
mledenjova@yandex.ru
АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ ПРИРОСТА
РЕГИОНАЛЬНОГО БОГАТСТВА1
The analysis of foreign experience of effective policies increase régional wealth
Ключевые слова: региональное развитие, региональная экономика, территориальное планирование, инновации, сотрудничество между государственными научно-исследовательскими учреждениями и частным сектором, горизонтальное перераспределение доходов между землями, диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, надрегиональные образования.
Keywords: regional development, regional economy, territorial planning, innovation, cooperation between public research institutions and the private sector, a horizontal redistribution between the lander, disparities in socio-economic development of regions, supra-regional structures.
Прирост регионального богатства целесообразно рассматривать с позиции регионального развития, так как первый является прямым следствием второго. Региональное развитие - это режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.
Возможные действия, направленные на прирост регионального богатства можно условно разделить на три группы:
1) развивать и поддерживать передовые и богатые районы, а остальные могут существовать за счет богатых;
2) поддерживать примерно равные условия жизни во всех районах, регулируя в них уровни налогообложения, занятости, уровень жизни;
3) поддерживать только бедные районы, в расчете на то, что богатые могут развиваться самостоятельно.
Также, необходимо учитывать факт дифференцированного подхода в различных странах к самому понятию
«региональная политика», так в одних странах (например, России) региональная политика понимается очень широко, это фактически синоним государственного регулирования территориального развития, включающего в себя и межбюджетные отношения, и территориальное планирование. В других странах (например, Германии) к региональной политике относится очень ограниченный набор инструментов, тогда как межбюджетные отношения и территориальное планирование считаются самостоятельными направлениями федеральной политики. В третьих странах вообще не принято говорить о региональной политике как таковой (Люксембург, Лихтенштейн)2.
Особый интерес представляет опыт региональной политики Европейского Союза (ЕС), поскольку этот опыт относится к целому ряду входящих в ЕС государств и поэтому может быть применим в различных условиях. Региональная политика ЕС на общеевропейском уровне осуществляется параллельно с проведением региональной политики самими странами-участницами и стремится вовлечь в решение задач ведущих политических деятелей и партнеров на всех уровнях: европейском, национальном, региональном. Со времени подписания Римского договора в 1957 г. ЕС стремится сократить региональное неравенство. Эта цель, подтвержденная в Договоре об образовании Европейского Союза, подписанном в Маастрихте в 1991 г., заключается в уменьшении неравенства в уровнях развития наиболее развитых и наиболее отсталых регионов. За прошедшие годы целесообразность проводимой ЕС региональной политики неоднократно получала подтверждение в реализации таких важных принципов, как:
1) концентрация ресурсов в наиболее нуждающихся регионах и группах регионов;
2) финансирование - это долгосрочная программа, а не одноразовый проект;
3) политика осуществляется путем установления отношений партнерства между Европейской комиссией, национальным правительством, местными и региональными властями;
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-12-34023 «Разработка стратегии прироста регионального национального богатства Волгоградской области»).
2 Региональная политика: зарубежный опыт и российские реалии / Под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. - М.: ИМЭМО РАН, 2015. - С. 6.
4) принцип дополнительности, когда финансирование на уровне ЕС дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые на эти цели на национальном уровне;
5) принцип субсидиарности, при котором управление ресурсами осуществляется на самом нижнем в зависимости от ситуации административном уровне: региональном, национальном или европейском.
Рассмотрим особенности государственного регулирования регионального развития некоторых странах мира: США, Дании, Германии, Италии, Швеции.
Регионы в США существенно отличны и дифференцированы с точки зрения уровня экономического развития, существуют супериндустриальные (Калифорния, Техас, Нью-Йорк) и отсталые штаты (штат Аляска, районы Аппалачей, штаты Теннеси и Южной Дакоты, регионы Прибрежных равнин, Верхних озер, Новой Англии). Государственное устройство США обеспечивает выравнивание территориальных разрывов и сглаживание социально-экономических противоречий. Штаты и местные органы самоуправления наделены обширными полномочиями, что позволило добиться высокого уровня развития инфраструктуры, социальной жизни населения, обеспечения занятости. Американское правительство в кризисных условиях активно реализует национальные проекты восстановления и реинвестирования1.
Следует отметить, что на осуществление мероприятий регионального социально-экономического развития направлялись денежные поступления, нацеленные на стабильное развитие экономики. Комплексный подход в социальной политике США выражается в том, что особое внимание уделяется молодому поколению, прежде всего детям. Программы регионального экономического развития направлены на стимулирование развития приоритетных отраслей социально-экономической системы. В рамках программ регионального социально-экономического развития предусмотрено финансирование, направленное на улучшение и модернизацию системы образования.
В современных условиях программы модернизации системы образования рассматриваются США как конкурентное преимущество регионов. Поэтому инвестиции направляются на развитие системы регионального образования, что открывает новые возможности в области подготовки кадров, роста производительности труда, генерирования инноваций, позволяющих повысить конкурентоспособность работников, необходимых для дальнейшего развития экономики конкретного региона и страны в целом.
В условиях ограниченного финансирования важнейшим приоритетным направлением является рациональное использование финансовых средств системы здравоохранения. На основе анализа системы показателей, характеризующих медицинскую сферу, составлены интегральные рейтинги ресурсного потенциала здравоохранения штатов, что свидетельствует о наличии корреляционной связи между уровнем здоровья населения и используемыми ресурсами и их структурой. Отдельного внимания заслуживает опыт США в создании предпринимательских зон и технопарков (Силиконовая долина).
Исследования в области региональной экономической политики Дании выявили приоритеты национального планирования экономического развития Дании, которые находят свое отражение в стимулировании развития сотрудничества между государственными научно-исследовательскими учреждениями и частным сектором, а также в коммерциализации результатов научных исследований. В рамках программ инновационного развития обеспечивается равномерное развитие регионов путем активизации предпринимательства, увеличения инвестиций в научные исследования и опытно-конструкторские разработки, и увеличение количества специалистов, имеющих научную степень. Данные меры позволили добиться положительных результатов, что отразились на показателях экономической устойчивости всех пяти административных регионов Дании.
Организацией территории в Германии занимается Федеральное ведомство строительного дела и регионального планирования, которое подчиняется Федеральному министерству окружающей среды, охраны природы, строительства и безопасности2.
Основным постулатом региональной политики Германии является создание равноценных условий жизни на всей территории страны. Федеральное министерство финансов Германии в системе федерального финансового выравнивания выделяет четыре этапа:
1) вертикальное распределение налогов - распределение налоговых поступлений между федеральным, земельными и местными (или муниципальными) бюджетами;
2) горизонтальное распределение налогов, предусматривающее определенные правила зачисления ряда налогов в бюджеты отдельных земель;
3) выравнивание бюджетных доходов земель - горизонтальное перераспределение доходов между «бедными» и «богатыми» землями;
4) дополнительные гранты (отчисления) из федерального бюджета «бедным» землям.
Наиболее интересен третий этап финансового выравнивания, предусматривающий горизонтальное перераспределение доходов между землями, т.е. изъятие средств у «богатых» земель для зачисления их в бюджеты «бедных» земель. В ходе такого перераспределения учитываются налоговые доходы не только земельных, но и частично местных (общинных) бюджетов (поскольку земли отвечают за обеспечение местных бюджетов необходимыми им средствами). При перераспределении средств исходят из того, что потребности в бюджетных доходах на душу населения во всех землях одинаковы, за исключением городов-земель (Гамбурга, Бремена, Берлина), нуждающихся в более высоких объемах средств на душу населения.
1 Сеиткулова А.С. Зарубежный опыт развития региональной экономики // Известия вузов. 2014. - № 3. - С. 111.
2 Federal Ministry for Economic Affairs and Energy. - http://www.bmwi.de/
Среди всего разнообразия инструментов региональной политики выделяются меры поддержки социально-экономического развития отдельных регионов, связанные с размещением органов государственной власти. Например, Министерство здравоохранения расположено в Берлине, Бонне, Кёльне, Лангене, Министерство продовольствия и сельского хозяйства - в Берлине Бонне, Ганновере, Брауншвайге, Карлсруэ, Кведлинбурге1.
Этот опыт, с одной стороны, создает определенные коммуникационные сложности и дополнительные бюджетные расходы (высшие органы власти оказывается удобнее размещать в одном городе), с другой стороны, подобное размещение дает регионам больше инфраструктурных и социально-экономических возможностей роста, обусловленных более пристальным вниманием со стороны органов власти.
Для Италии характерны диспропорции в социально-экономическом развитии регионов. Юг Италии - крупный регион, значительно отстающий от средних по стране показателей по уровню своего развития. Важность региональной политики ЕС для Италии заключается в том, что она формирует принципы, которые взяты на вооружение на национальном уровне. Однако не стоит преувеличивать значение мер, принимаемых на уровне ЕС, поскольку в части региональной политики наднациональные и национальные органы в Евросоюзе делят полномочия примерно поровну. Италия, как и любая другая страна ЕС, предоставляет собственную Национальную рамочную программу, которая должна соответствовать стратегии ЕС в том, что касается регионального выравнивания. Для осуществления единой региональной политики на основе сотрудничества национальных и региональных уровней Национальная рамочная программа учредила Национальный комитет координации и мониторинга единой региональной политики, который находится под контролем Министерства экономического развития Италии. Объектами итальянской региональной политики становятся области, провинции и муниципалитеты.
Основным инструментом финансирования региональной политики в Италии является основанный в 2003 г. Фонд для слаборазвитых регионов. Ресурсы Фонда распределяются между тремя составляющими его фондами, каждый из которых соответствует одному из целевых направлений деятельности. Это Инфраструктурный фонд, Стратегический фонд поддержки реальной экономики и Фонд поддержки занятости и образования2.
Основная цель региональной политики Швеции - создание условий для равномерного развития всех регионов -достигается путем реализации региональных программ в области транспорта, занятости, коммуникации и др.
Неотъемлемой частью политики регионального развития является промышленная политика, ее методы строятся на оценке уникальных условий и возможностей каждого региона, а целью является стабильное экономическое развитие.
Основным инструментом указанной политики является подготовка «соглашений о развитии», которые базируются на фундаментальном анализе предпосылок экономического роста. Обычно к подготовке соглашений, наряду с местными органами власти, привлекаются ключевые предприятия региона. Соглашение определяет лиц, финансирующих и координирующих его реализацию.
Таким образом, региональная политика в любой стране имеет свои особенности, обусловленные конкретными обстоятельствами географического положения, исторического развития, формирования и развития хозяйственного комплекса. Этим объясняется невозможность простого перенесения опыта одной страны в другую. Но изучение и понимание закономерностей регулирования региональной экономики в других странах позволяет глубже и яснее понимать процессы, происходящие в России. Очевидно, что прямое копирование опыта высокоразвитых стран будет малоэффективным, но, учитывая специфику кризиса в российских регионах, можно признать целесообразным сочетание государственного инициирования региональных программ с механизмами социально-ориентированного рынка.
На основании вышеизложенного в качестве положительного и применимого опыта прироста регионального богатства и улучшения социально-экономического положения регионов, по нашему мнению, можно использовать следующее:
- снижение уровня миграционной активности высокообразованной молодежи за счет выравнивания соотношения выпускников учебных заведений и рабочих мест (создание системы, дающей большие возможности для трудоустройства);
- создание фондов для слаборазвитых регионов за счет средств федерального бюджета с целью финансирования создания рабочих мест и развития инфраструктуры;
- реализация программ по развитию инновационных территориальных кластеров.
Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированной деятельности всех административно-территориальных структур и государственного регулирования социально-экономических процессов. Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с учетом их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.
1 Региональная политика: зарубежный опыт и российские реалии / Под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. - М.: ИМЭМО РАН, 2015. - С. 42-43.
2 Там же. - С. 54-56.
