CC BY
135
© С.В. Долженко
гл. экономист Отдела сводного бюджетного планирования методологии бюджетного процесса Министерства финансов Ростовской области
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ПОСТРОЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Возникающие проблемы эффективного функционирования бюджетного устройства, в частности, межбюджетных отношений, являются общими для многих стран. Правительства одних государств реализуют бюджетную политику децентрализации в области доходов и расходов, другие, наоборот, усиливают влияние центра на деятельность местных органов власти. Зарубежный опыт межбюджетного регулирования имеет большое практическое значение для России. Его анализ позволит избежать подводных камней в построении и регулировании взаимоотношений между различными уровнями власти (бюджетной системы).
Обзор бюджетных систем и принципов межбюджетного выравнивания в странах с федеративным и унитарным государственным устройством рассматривается в следующих аспектах: административное устройство и уровни бюджетной системы, распределение доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и вопросы привлечения заёмных средств различными уровнями бюджетной системы. Из федеративных государств в статье рассмотрены Канада, ФРГ и США, а государства с унитарным устройством представлены Великобританией и Италией.
Бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти — правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные из федерального бюджета.
Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов.
Система трансфертов в Канаде включает прямые трансферты гражданам, обусловленные и необусловленные гранты. При этом прямые трансферты от федерального правительства в местные бюджеты практически отсутствуют. Доля прямых трансфертов гражданам в расходах федерального бюджета составила в 1994/1995 финансовом году 23,1 %, обусловленные гранты составили 11%, выравнивающие платежи — около 6% [1].
До 1997 г. существовало три программы, в рамках которых осуществлялась федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ (Established Programs Financing — EPF) и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки (Canada Assistance Plan — CAP).
Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов, которые ниже среднего уровня. Доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления при этом рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.
Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам про -винций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передавались бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.
Средства в рамках финансирования национальной программы финансовой поддержки выделяются в соответствии с принципом долевого финансирования, а их сумма заранее не определяется. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным. При этом средства целевого трансферта не перечисляются на покрытие капитальных затрат, бремя финансирования которых полностью лежит на бюджетах провинций.
Федеративное устройство Германии очень своеобразно — отношения между различными уровнями государственной власти ФРГ обладают многими признаками, характерными в основном
для унитарных государств: широкие полномочия федерального правительства, единообразие законодательства по всем важнейшим вопросам, а также единство налоговой системы для всей федерации. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов — земель, а также муниципальных образований.
Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25 % от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25 % указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75 % распределяются пропорционально численности населения.
Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.
Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.
Первоначально, сразу после объединения, новые восточные земли не принимали участия в процессе горизонтального межбюджетного выравнивания, поскольку их включение в эту систему привело бы к постоянному перераспределению финансовых ресурсов западных земель в пользу восточных. Вместо этого выравнивание производилось внутри каждой из указанных групп. Также для уменьшения объема средств, направляемых в бюджеты восточных земель, для них была повышена доля поступлений НДС, остающаяся в распоряжении органа власти субъекта федерации (до 44 %). Начиная с 1995 г. восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания.
Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.
Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 1991 г. средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6 % к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34,4 %.
В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.
Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.
Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий предоставления финансовой помощи составляется с учетом расходных потребностей получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, стоимость оказания таких услуг, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, но, как правило, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход. Некоторые виды целевых грантов (такие как, например, гранты на осуществление определенного проекта) выделяются на основе решения правительства бюджетам отдельных территорий в течение определенного срока.
Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.
Великобритания является унитарным государством с двухуровневой бюджетной системой. Система финансовых взаимоотношений между центральными и местными органами власти Великобритании достаточно сложна и различна в разных составных частях страны. В то же время выделение финансовой помощи базируется на принципах, единых для всего государства. Существует два основных вида финансовой поддержки — блок-гранты (которые в Англии и Уэльсе называются грантами для увеличения доходов) и гранты на специальные цели. Гранты для увеличения бюджетных доходов выделяются ежегодно, причем в период, предшествующий определению суммы финансовой помощи, центральное правительство с учетом проекта центрального бюджета и прогноза макроэкономической ситуации устанавливает расходные нормативы для местных органов власти на планируемый год. Затем объем финансовой поддержки определяется прямым счетом как разница между суммой расходов бюджета муниципального образования, рассчитанной на основе расходных нормативов, и суммой доходов местного бюджета от закрепленных за ним доходных источников. Если центральное правительство видит приоритетным финансирование какой-либо конкретной статьи местного бюджета, то выделяются средства в рамках целе-
вого гранта, которые не могут быть потрачены на цели, отличающиеся от оговоренных в условиях гранта.
Говоря о бюджетной системе Великобритании, нельзя не упомянуть механизм контроля со стороны центрального правительства за расходами местных бюджетов (capping). Первоначально для этих целей использовались различные механизмы, начиная от сокращения размеров финансовой помощи из центрального бюджета на финансирование расходов, превышающих определенный уровень, до отказа от предоставления той суммы центрального гранта, которая предназначалась для финансирования дополнительных расходов. Все эти механизмы в итоге оказались неэффективными, и в 1986 г. как экстренная мера, был введен новый механизм контроля за расходами местных бюджетов, который позволял правительству уменьшать налоговую базу того местного бюджета, расходы которого превышали уровень, зафиксированный в документах центрального правительства. Этот порядок применялся в течение четырех лет, и в течение этого времени процедура уменьшения налоговой базы применялась только к 10-12 местным бюджетам из 200 существующих.
С введением подушного налога центральное правительство пересмотрело порядок ограничения расходов местных бюджетов. Правительственными нормативными актами было установлено соотношение 1:4 между дополнительными расходами и поступлениями подушного налога, т. е. увеличение расходов сверх установленного уровня на 1 % должно сопровождаться четырехпроцентным увеличением поступлений подушного налога. Вследствие того, что плательщиками указанного налога являются все взрослые граждане Великобритании (включая малообеспеченные слои населения), увеличение налоговой ставки, сопровождающее сверхнормативный рост расходов, вызывает недовольство избирателей, что удерживает местные органы власти от чрезмерного увеличения расходной части бюджета. Таким образом, существовавшая ранее практика уменьшения доходной базы местного бюджета в качестве наказания за расходы сверх установленного уровня в настоящее время практически не применяется, хотя иногда центральное правительство заявляет о намерении применить её к тому или иному местному бюджету.
Таким образом, роль местных органов власти и местных бюджетов в Великобритании в большой степени сведена к обеспечению эффективного распределения заранее установленного центральным правительством объема финансовых ресурсов. Кроме этого, расходование средств на местном уровне по некоторым статьям (включая часть расходов на образование и жилищно-коммунальное хозяйство) контролируется ассоциациями частного характера — как правило, агент-
ствами по расходованию средств, которые финансируются центральным правительством и находятся под контролем его представителей. Зачастую наблюдается даже отсутствие координации действий этих агентств и местных органов власти, что значительно снижает эффективность распределения финансовых ресурсов.
Италия является унитарным государством с четырьмя уровнями системы государственной власти: центральные, региональные, органы власти провинций и муниципалитетов.
Основными доходными источниками региональных и местных бюджетов служат налоговые поступления, целевые и нецелевые гранты бюджетов вышестоящего уровня и заемные средства. При этом, несмотря на то, что в Конституции Италии содержится прямое указание на присутствие в составе доходов субнациональных бюджетов всех трех вышеперечисленных источников средств, основным видом доходов бюджетов указанного уровня до 1992 г. были целевые гранты. Начиная с 1992 г., в доходную базу местных бюджетов для стимулирования налоговых усилий органов власти на местах были включены поступления от нескольких центральных налогов.
До 1992 г. доля собственных налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов во всем объеме их доходов составляла около 3 %. При этом местные органы власти не имели права вводить новые налоги или манипулировать ставками существующих национальных налогов. В 1993 г., как один из этапов программы децентрализации налоговой и бюджетной систем было установлено, что органы власти регионов имеют право изменять ставки некоторых национальных налогов в установленных пределах. Также было решено, что в доходы региональных бюджетов будут зачисляться поступления целевого налога на здравоохранение, который взимается с фонда оплаты труда и с доходов физических лиц, причем региональным органам власти были переданы права по изменению ставок этого налога. С учетом указанных изменений доля собственных налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов региональных бюджетов в 1993 г. возросла до 48.6 %.
Наибольшей финансовой самостоятельностью среди всех уровней субнациональных органов власти обладают муниципалитеты, в бюджетах которых в 1994 г. около 50 % всех доходов приходилось на собственные налоговые и неналоговые доходные источники. При этом поступления налогов на имущество, на занятие определенными видами предпринимательской деятельности полностью зачисляются в доходы муниципальных бюджетов.
Как уже упоминалось выше, основную часть доходов бюджетов субнационального уровня составляют средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня. Предостав-
ляемые гранты, или трансферты, подразделяются на имеющие целевой характер и на нецелевые гранты. Последний вид трансфертов в региональном разрезе имеет достаточно низкое значение, так как доходы в виде нецелевых трансфертов составляют всего около 3 % всех доходов региональных бюджетов. Источниками нецелевых грантов региональным бюджетам являются два национальных бюджетных фонда — общий фонд (Common Fund) и фонд регионального развития (Regional Development Projects Fund). Оба этих фонда распределяются между регионами пропорционально численности населения, площади региона и уровню безработицы в регионе. Средства указанных фондов в основном направляются в южные, менее развитые в экономическом отношении, регионы страны.
Нецелевые гранты, которые выделяются муниципальным бюджетам из центрального бюджета, носят более разносторонний характер. Источниками этих средств являются три различных фонда, трансферты из которых выделяются в соответствии с различными критериями — с целью финансирования стандартных текущих расходов, специальных расходных программ (например, программы занятости молодежи) и с целью компенсации недостаточности налоговой базы в муниципалитетах.
Наряду с нецелевыми в Италии существуют и целевые виды грантов, которые составляют основной объем доходов региональных и местных бюджетов. Основными источниками таких грантов являются два бюджетных фонда — Национальный фонд финансирования здравоохранения (National Health Fund) и Национальный транспортный фонд (National Transportation Fund). Необходимо отметить, что транспортные и медицинские услуги не оказываются напрямую региональными учреждениями, так как пассажирский транспорт находится в собственности муниципальных корпораций, а медицинские учреждения состоят на балансе местных округов здравоохранения. Но, тем не менее, финансирование разницы между себестоимостью оказываемых услуг и доходами от их оплаты осуществляется из бюджетов регионов.
Проведенный обзор бюджетных систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.
Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.
Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству.
Состояние этих взаимоотношений различных уровней бюджетной системы в значитель-
ной степени обусловлено спецификой этих государств и в меньшей степени зависит от государственного устройства, степени децентрализации государственного управления или иного общего фактора. Этот вывод подтверждается исследованиями Всемирного банка в области межбюджетных отношений [2].
Вместе с тем, опыт стран с развитой рыночной экономикой достаточно объективно свидетельствует о том, что недостаток бюджетно-финансовых прав у местных органов власти при отсутствии достаточного внимания со стороны центра к их нуждам фактически снижает усилия центра по межбюджетному регулированию, подрывает стимулы субнациональных бюджетов наращивать свой потенциал.
ЛИТЕРАТУРА
1. Экономические механизмы бюджетного федера- 2. Беляев Ю.А. Бюджетный федерализм: зарубеж-
лизма в Канаде // Вестник экономики. 1995. ный опыт // Финансы. 1994. № 10. С. 53. Май. С. 30.
