CC BY
131
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
О.Е. Костерина
АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ И ГЕРМАНИИ ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ СЛУЖЕБНОЙ (ИНСАЙДЕРСКОЙ) ИНФОРМАЦИИ
НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ*
Темпы экономического развития напрямую зависят от совершенства системы действующего российского законодательства в области государственного регулирования рынка ценных бумаг, а также от того, насколько оно соответствует общепринятым мировым стандартам в сфере защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.
В данной связи представляется интересным сопоставить отдельные аспекты правового регулирования рынка ценных бумаг России и Германии. Такая попытка обусловлена общими для наших стран процессами становления рыночных институциональных структур. Развивающаяся российская модель рынка ценных бумаг включает в себя отдельные элементы как англо-американской, так и европейской модели.
В России основы правового регулирования рынка ценных бумаг закреплены в Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. от 27.07.2006), Федеральном законе от 5 марта 1999 г. №46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (в ред. 27.07.2006), Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в ред. от 27.07.2006), в Указе Президента Российской Федерации от 4 ноября 1994 г. №1008 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» (в ред. 29.04.2004) и в иных нормативных актах.
Важнейшим принципом нормального функционирования современного рынка ценных бумаг и, одновременно, гарантией защиты прав и законных интересов инвесторов является информационная прозрачность рынка. Согласно Концепции развития рынка ценных бумаг, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. №1008 (в ред. от 16.10.2000), повышению уровня информационной прозрач-
* Статья поступила в редакцию в 2006 г.
ности рынка России должно способствовать четкое разграничение на законодательном уровне рыночной информации. Речь идет о разграничении общедоступной информации, не требующей привилегий для доступа к ней и в соответствии с законодательством подлежащей раскрытию, и информации, не являющейся таковой. Известно, что использование при совершении сделок на рынке ценных бумаг информации, неизвестной широкому кругу лиц, приводит к изменению естественных механизмов ценообразования на рынке, и, как следствие, к нарушению законодательства о конкуренции на финансовом рынке.
В Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» вопросам использования информации, не являющейся общедоступной, так называемой служебной информации, посвящена специальная глава 8 (статьи 31-33) и пункты 1, 2 статьи 51. Под «служебной информацией» в законе понимается любая не являющаяся общедоступной информация об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, которая ставит лиц, обладающих в силу своего служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, такой информацией, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг (ст. 31).
В германском праве информация, не доступная широкой публике на рынке ценных бумаг, получила название инсайдерской. В настоящее время существование такой самостоятельной отрасли права как инсайдерское право уже не является для германских правоведов предметом дискуссий. Представляется интересным кратко остановиться на истории становления инсайдерского права Германии.
Инсайдерская торговля существует столько, сколько существуют ценные бумаги и рынок для них. Проблема торговли ценными бумагами с использованием инсайдерской информации как
проблема нормального функционирования рынков капитала, и тем самым, как проблема правового регулирования рынка ценных бумаг, была впервые осмыслена и нашла разрешение в американском законодательстве о финансовом рынке в начале тридцатых годов двадцатого века, главным образом, в Законе о ценных бумагах и биржах 1934 года (Securities Exchange Act).
В Германии интерес к состоянию дел на рынке ценных бумаг и регулированию инсайдерской торговли ценными бумагами возник в ходе восстановления экономики после второй мировой войны, и был обусловлен необходимостью активного привлечения средств частных инвесторов на финансовый рынок Германии.
В ноябре 1970 года Биржевой Экспертной комиссией, созданной при Федеральном министерстве экономики ФРГ, были разработаны Рекомендации по разрешению проблем, связанных с ин-сайдерством (Empfehlungen zur Lösung der sog. Insider-Probleme). Данные Рекомендации представляли собой инструкции по инсайдерской торговле, правила для работы операторов фондового рынка и консультантов по ценным бумагам. В 1976 и в 1988 годах названный документ был дважды изменен, позднее дополнен комментариями и процессуальным порядком работы Комиссий по надзору, создаваемых при биржах. Рекомендации по разрешению проблем, связанных с инсайдерством, не являлись ни правовой нормой, ни торговым обычаем. В каждом отдельном случае для введения их в действие требовалось заключать договор между соответствующими сторонами. До момента принятия второго Закона о содействии развитию финансового рынка (Fi-nanzfmarktförderungsgesetz) [1, c. 1749], упомянутые Рекомендации являлись единственным документом, регулировавшим такую сферу деятельности участников рынка ценных бумаг как их обращение с инсайдерской информацией.
Потребность в разрешении проблемы на законодательном уровне зрела в Германии в условиях жаркой полемики между сторонниками регламентации сферы рынка ценных бумаг на основе саморегулирования, с одной стороны, и сторонниками законодательного регулирования использования инсайдерской информации при совершении сделок с ценными бумагами на финансовом рынке. Тем не менее, забота о репутации рынка Германии на международном рынке капиталов и в отношении к формирующимся
рынкам ценных бумаг стран Европы заставило приверженцев системы саморегулирования изменить свое отношение к механизмам регулирования инструментов финансового рынка. Такой перемене взглядов способствовал ряд причин. Так, ввиду отсутствия общих норм по надзору за фондовым рынком попытка германских эмитентов освоить американский рынок капиталов привела к разногласиям с Комиссией по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission), осуществляющей всестороннее регулирование рынка ценных бумаг США. На том основании, что система регулирования и контроля за рынком в Германии уже не отвечала духу времени и мировым стандартам, на территории ФРГ не был размещен Центральный Европейский банк.
Первый опыт Европейского Союза создать единое инсайдерское право на всей территории Европы увенчался принятием нескольких ни к чему не обязывающих рекомендаций государствам-членам европейского содружества в виде «Европейских правил совершения международных операций с ценными бумагами» (Europäische Wohlverhaltensregeln für Wertpapiertransaktionen) [4, с. 307], послуживших позднее основой для разработки и принятия единого для всей объединенной Европы нормативного правового акта в области инсайдерской торговли -Директивы Совета Европейского сообщества по координации правовых положений об инсайдерских сделках от 13 ноября 1989 года (InsiderRichtlinie zur Koordinierung der Vorschriften betreffend Insider-Geschäfte) 4, с. 925]. В 2003 году названный документ заменила более универсальная Директива об инсайдерских сделках и манипулировании рынком (о злоупотреблениях на рынке) [3].
Создание в Европе единого экономического пространства и, тем самым, снятие препятствий для перемещения финансовых потоков, обусловили необходимость внесения в соответствии с Директивами Европейского сообщества изменений и дополнений в национальное законодательство ФРГ, регулирующее сферу деятельности кредитных учреждений и сферу контроля за деятельностью на рынке ценных бумаг.
Базовым в сфере государственного регулирования рынка ценных бумаг ФРГ явился Закон о торговле ценными бумагами (Wertpapierhandelsgesetz) от 26 июля 1994 года (далее - Закон ФРГ о торговле ценными бумагами) [2, с. 735],
как составная часть второго Закона о содействии развитию финансового рынка (Finanzfmarktför-derungsgesetz).
В Законе ФРГ о торговле ценными бумагами инсайдерская торговля регламентируется главным образом параграфами 12-20, 38 и 39.
По замыслу германского законодателя основной особенностью инсайдерской информации является то, что обладатель такой информации не только поставлен в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг, но, что особо важно, способен существенно повлиять на цену финансовых инструментов на рынке ценных бумаг. Именно на основе указанного критерия Закон ФРГ о торговле ценными бумагами проводит различие между инсайдерской информации и информацией по оценке стоимости ценных бумаг, полученной исключительно на основании общедоступных фактов.
Попытка сопоставить понятие служебной информации, закрепленное в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» с определением инсайдерской информации по Закону ФРГ, позволяет прийти к выводу о том, что российская норма нуждается в уточнении и в закреплении в ней основного признака служебной (инсайдерской) информации - способность оказывать существенное влияние на цену финансовых инструментов на рынке ценных бумаг.
Объектами инвестирования и предметом сделок с использованием служебной информации на российском рынке ценных бумаг по смыслу Федерального закона «О рынке ценных бумаг» (ст. 1, 31) являются все эмиссионные ценные бумаги без исключения.
Закон ФРГ о торговле ценными бумагами при определении сферы применения инсайдерского права на организованном рынке, вводит специальное понятие инсайдерских бумаг (§12. Abs. 1. Satz 1., Abs. 2. Satz 1). При этом подробно разъясняется, что нераскрытая и особо значимая для курса ценных бумаг информация только тогда получает статус инсайдерской, когда касается операций с допущенными к торговле на бирже или вовлеченными во внебиржевой оборот ценными бумагами; правами на подписку, покупку ценных бумаг; правами на выплату разностной суммы, зависящей от изменения рыночной стоимости ценных бумаг; срочными сделками по индексам акций и облигаций или срочными про-
центными сделками (срочные финансовые сделки), а также правами на подписку, покупку и отчуждение срочных финансовых сделок в том случае, если их предметом являются ценные бумаги или индекс, базирующийся на ценных бумагах; прочими срочными сделками, по которым возникают обязательства по приобретению или отчуждению ценных бумаг.
Ядро инсайдерского права Германии и российского правового института служебной информации образуют нормы, запрещающие использование инсайдерской (или служебной) информации при совершении сделок на рынке капиталов.
Германский законодатель инсайдером в широком смысле слова называет любого, кому стал известен факт, не относящийся к общедоступной информации. Интересно, что традиционно в германской доктрине различают первичных и вторичных инсайдеров. К первичным Законом ФРГ о торговле ценными бумагами отнесены все те, кто имеет непосредственный доступ к инсайдерской информации и располагает таковой в силу служебного положения. Указанные лица поименованы в параграфе 13 и, в целом, их круг аналогичен очерченному в российском законодательстве. Под вторичным инсайдером понимаются третьи лица, получившие сведения об инсайдерском факте (§14. Abs. 2 Закона о торговле ценными бумагами). При этом не важен способ приобретения инсайдерской информации; не имеет значения, сколько посредников участвовало в передаче информации, а также умышленно или нет третье лицо овладело сведениями. Основанием для привлечения к ответственности служит обладание знанием об инсайдерском факте и использование его в качестве такового.
Лица, владеющие служебной информацией, согласно российскому законодательству подпадают под двукратный запрет: во-первых, под запрет на использование ими такой информации для заключения сделок и, во-вторых, на её передачу третьим лицам с той же целью (ст. 33 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»).
В инсайдерском праве Германии данный запрет в отношении действий первичного инсайдера распространяется не только на совершение им операций с использованием инсайдерской информации на рынке капиталов, не только на сообщение таких фактов третьим лицам, но и на рекомендации в связи с приобретением или отчуждением инсайдерских бумаг. Вторичному
инсайдеру запрещено лишь использовать инсайдерские сведения при заключении сделок с инсайдерскими бумагами за свой или чужой счет, как для себя, так и для любого другого (§14. Abs. 1, 2 Закона ФРГ о торговле ценными бумагами).
Контроль за проведением государственной политики в области рынка ценных бумаг и за соблюдением участниками рынка законодательства Российской Федерации о ценных бумагах в настоящее время осуществляет Федеральная служба по финансовым рынкам (создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2003 г. №314, ранее действовала Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг). Надо признать, что на законодательном уровне полномочия Федеральной службы закреплены несколько скупо. В информационной сфере служба ведает лишь вопросами создания общедоступной системы раскрытия информации. Недоработанным видится и утвержденное Правительством РФ 30 июля 2004 г. №»317 «Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам», в котором также не определена компетенция Службы в части выявления и предотвращения правонарушений, связанных с использованием служебной информации, и привлечения к ответственности.
В Германии вопросы надзора за соблюдением норм инсайдерского права, а также преследования нарушителей относились до 2003 года к компетенции Федерального ведомства по контролю за торговлей ценными бумагами. В настоящее время названные функции осуществляет Федеральное учреждение по надзору в сфере оказания финансовых услуг (далее - Федеральное учреждение ФРГ), а также созданный при нем Совет по ценным бумагам.
Для выполнения задач, поставленных перед Федеральным учреждением ФРГ, Законом ФРГ о торговле ценными бумагами (§§15-19) созданы условия информационного характера: для участников рынка установлены обязанности по обеспечению доступа к общедоступной информации и, соответственно, для контролирующих учреждений - права на истребование таковой. Так, Федеральное учреждение ФРГ осуществляет контроль за тем, как выполняет свои обязанности эмитент по опубликованию возникших в своей деятельности новых фактов, способных значительно повлиять на финансовое и имущественное положение эмитента или существенно изменить курс ценных бумаг на рынке. Опубликова-
ние производится в межрегиональном биржевом бюллетене либо по специальной электронной системе банковских учреждений ФРГ. До опубликования такая информация обязательно доводится до сведения самого Федерального учреждения ФРГ, руководства бирж. Федеральное учреждение ФРГ, располагая сведениями о нарушении запретов на инсайд, содержащихся в §14 Закона ФРГ о торговле ценными бумагами, вправе затребовать у участника рынка ценных бумаг все необходимые документы и произвести проверки. При наличии достоверной информации о преступлении, совершаемом на рынке ценных бумаг с использованием инсайдерской информации, Федеральное учреждение ФРГ передает материалы по делу в прокуратуру.
Законом ФРГ о торговле ценными бумагами установлена суровая ответственность за использование инсайдерской информации при совершении сделок на рынке ценных бумаг. Нарушитель запретов, установленных Законом, может быть привлечен к уголовной ответственности в виде лишения свободы на срок до 5 лет или оштрафован на сумму до полутора миллионов евро. В США, к примеру, лицам, умышленно нарушившим запрет на использование служебной информации при совершении сделок на рынке капиталов, грозит лишение свободы на срок до 10 лет, либо наложение штрафа до одного миллиона долларов для физических лиц, для юридических лиц -до двух с половиной миллионов. В Великобритании нарушитель может подвергнуться наказанию в виде лишения свободы на срок до 7 лет, либо же штрафу на неограниченную сумму.
В России ответственность за использование служебной информации на рынке ценных бумаг установлена ст. 15.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде наложения штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Очевидно, что закрепленные КоАП РФ санкции гораздо мягче установленных в Европе и США, а, следовательно, риск при инвестировании на отечественном фондовом рынке по-прежнему остается высоким, а уровень защиты интересов инвестора не отвечает мировым стандартам.
Попытка сопоставить отдельные положения российского и германского законодательства об использовании служебной (или инсайдерской) информации позволяет прийти к выводу о том, что действующая редакция Федерального закона
«О рынке ценных бумаг» в этой части нуждается в существенной доработке. Вероятно, имеет смысл принять специальный закон, как это предусматривается Стратегией развития финансового рынка РФ на 2006-2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. №°793-р. Указанный нормативный акт будет включать в себя основные правовые нормы, регулирующие недобросовестную торговлю ценными бумагами.
Учитывая сказанное выше, на законодательном уровне, на наш взгляд, необходимо:
- уточнить понятие служебной информации путем закрепления её главного квалифицирующего признака;
- установить перечень ценных бумаг, сделки с которыми будут рассматриваться как сделки, совершенные с использованием служебной информации;
- четко очертить круг лиц, располагающих служебной информацией;
- расширить рамки запрета на использование служебной информации: распространить его также на предоставление рекомендаций на основе служебной информации;
- определить компетенцию Федеральной службы по финансовым рынкам в части выявления и предотвращения правонарушений, связанных и использованием служебной информации;
- предусмотреть меры ответственности за нарушение запрета на использование служебной информации, адекватные степени причиненного вреда.
При этом, возможно, в качестве ориентира будет учтен опыт, накопленный в области государственного регулирования рынка ценных бумаг ФРГ.
Библиографический список
1. II.Finanzmarktförderungsgesetz v. 5.11.1993. BGBL. 1994 I.
2. Gesetz über den Wertpapierhandel (Wertpapierhandelsgesetz - WpHG) v. 26.7.1994 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9.9.1998 (BGBL. I S. 2708) BGBL. III/FNA 4110-4 abgedr. bei Beck'sche Textausgaben, Handelsgesetzbuch, 70. Aufl. 1999.
3. Richtlinie 2003/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch). (ABl. L 96/16 v. 12.04.2003) / Опубликовано на официальном сайте Министерства финансов ФРГ в Интернете по адресу: http:// www.bafin.de/internationales /eu_eg_recht/ marktmissbrauch RL. pdf.
4. Wertpapierhandelsgesetz. Kommentar / hrsg. v. H.-D. Assmann. - Köln: O.Schmidt, 1999.
Научные труды преподавателей, поступившие в библиотеку КГУ им. Н.А. Некрасова
Гибало Н.П., Сечкарев Г.Г. КОНТРАКТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРИРОДА, ХАРАКТЕР И ФУНКЦИИ. - Кострома: КГУ, 2006. - 148 с. (Серия «Новая политическая экономия»). ISBN 5-7591-0639-2.
В монографии рассматривается сущность контрактных отношений, раскрывается теоретические предпосылки и формы контрактных отношений, определяется структура и ее взаимосвязь с новым типом социальноэкономического развития. Обосновываются основные тенденции и противоречия трансформационных процессов в системе контрактных отношений. Монография адресована научным работникам, преподавателям, докторантам, аспирантам, студентам, а также всем, интересующимся теоретико-методическими проблемами контрактных отношений, экономических отношений и институтов.
