CC BY
210
Анализ Закона № 373-ФЭ о комплексном развитии территорий *
Э.К. Трутнев профессор Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат архитектуры (г. Москва)
Эдуард Константинович Трутнев, e-kont2@mail.ru
5. О содержании института
комплексного развития территорий
Как уже было показано, комплексное устойчивое развитие территорий - это широкое понятие, которое объемлет несколько видов деятельности, включая те, которые не имеют формального описания процедурными нормами в ГрК РФ. Рассмотрим новеллы Закона № 373-ф3 относительно двух институтов:
1) института комплексного развития территории (далее также - КРТ) по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;
2) института комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления (далее также - ОМС).
Общий вопрос о содержании института комплексного развития территорий включает три частных вопроса:
5.1) о связи между двумя видами деятельности - деятельностью КРТ по инициативе правообладателей и деятельностью КРТ по инициативе ОМС;
5.2) об оценке с правовых и технологических позиций возможности стать успешной деятельности КРТ по инициативе правообладателей;
5.3) об оценке с правовых и технологических позиций возможности стать успешной деятельности КРТ по инициативе органов местного самоуправления.
5.1. О связи между двумя видами деятельности - деятельностью КРТ по инициативе правообладателей и деятельностью КРТ по инициативе ОМС
Указанная связь характеризуется следующими положениями.
Во-первых, для выполнения деятельности КРТ по инициативе правообладателей нет формального запрета - нет запрета на то, чтобы такая деятельность выполнялась без специального решения ОМС - до принятия такого решения, поскольку такая деятельность может осуществляться в инициативном порядке на основании ПЗЗ, измененных в части обозначения границ территории, предназначенной для КРТ. Однако ОМС может принять решение о КРТ по своей инициативе, а согласно такому решению правообладателям недвижимости уже официально должно быть предложено осуществить соответствующие инициативные действия и завершить их через шесть месяцев со дня поступления такого предложения. При этом Законом № 373-ф3 не определяются сроки принятия решения. Это означает, что такое решение может быть принято в любой момент (после внесения соответствующих изменений в ПЗЗ) -либо быстро, либо «совсем не скоро», либо никогда не будет принято (правовые последствия непринятия такого решения не возникают). В случае принятия ОМС решения о КРТ по инициативе органа местного
* Окончание. Начало см.: Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6.
самоуправления для правообладателей недвижимости устанавливается срок в шесть месяцев, до истечения которого они должны:
1) подготовить и обеспечить утверждение документации по планировке территории;
2) подготовить и представить соглашение между правообладателями недвижимости - участниками инициативного КРТ (в случае наличия нескольких участников);
3) подготовить и обеспечить подписание договора между участниками инициативного КРТ и ОМС.
В случае если по истечении шести месяцев не будут в наличии указанные документы, то ОМС принимает решение о проведении аукциона на право заключения договора о КРТ по инициативе органа местного самоуправления 1.
Во-вторых, поскольку Законом № 373-ФЗ определяется, что деятельность КРТ по инициативе ОМС не может быть начата с упреждением - до того как через шесть месяцев обернется неудачей инициатива правообладателей недвижимости (не будут предоставлены и утверждены соответствующие документы - см. выше), то должен быть поставлен вопрос о том, почему Закон № 373-ФЗ сужает возможности применения более разнообразных и гибких схем деятельности, почему, например, инициатива ОМС не может быть проявлена первой (не формально, но фактически) и «повести за собой» в режиме взаимодействия (на принципах муниципального частного партнерства) инициативу правообладателей недвижимости.
Из текста закона в силу логики возникает ответ на поставленный вопрос: Закон № 373-ФЗ отсек иные схемы и утвердил только две схемы, основанные на принципе независимости и взаимного отторжения схем - «либо, либо» (из дальнейшего изложения станет ясно, что две номинально заявленные как возможные схемы факти-
1 См. часть 9 статьи 46.10 ГрК РФ.
чески сводятся к одной реально выполнимой схеме - схеме проявления инициативы ОМС). Логическая формула отторжения процедурных схем друг от друга такова: если по истечении некоторого срока автономно совершаемая инициатива правообладателей (осуществляемая без формального и фактического содействия ОМС) «захлебнется», то возможность такой инициативы упраздняется впредь, а на ее место заступает инициатива ОМС, которая состоит в приглашении посредством аукциона одного, как правило стороннего, инвестора (поскольку местные инвесторы до указанных событий не смогли проявиться в рамках инициативы правообладателей недвижимости, то есть выявился факт отсутствия местных инвесторов).
Получается, что Закон № 373-ф3 отсек, фактически запретил для практического использования некоторые возможные процедурные схемы и выбрал малую часть из широкого спектра возможных способов преобразования застроенных территорий. Такой обуженный выбор может быть оправдан только в том случае, если имеются доказательства оптимальности и неоспоримой предпочтительности того, что предлагается по сравнению с тем, что отторгнуто. Наличие либо отсутствие такого доказательства предстоит обнаружить посредством анализа, результаты которого представлены далее.
5.2. Об оценке с правовых и технологических позиций возможности стать успешной деятельности КРТ по инициативе правообладателей
Для начала зафиксируем и прокомментируем условия и обстоятельства, которые прямо или косвенно предопределяют действия частных лиц - инициаторов КРТ. Эти условия и обстоятельства таковы.
Условие первое. Предусмотренная Законом № 373-ФЗ инициатива частных лиц
может состояться только при наличии в ПЗЗ соответствующих границ и расчетных показателей применительно к территориям с обозначенными границами (кроме инициативных действий, осуществляемых не позднее 1 июля 2017 года, - в период до наступления этой даты 2). При этом, хотя и установлена для органов местного самоуправления обязанность до указанной даты внести соответствующие изменения в ПЗЗ 3, не определены последствия за неисполнение этой обязанности в установленный срок. То есть имеет место «необязательная обязанность».
Условие второе. Согласно части 7 статьи 46.10 ГрК РФ первоначально должно быть принято решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления и согласно указанному решению должно быть предложено правообладателям недвижимости, расположенной в пределах обозначенной в ПЗЗ территории, осуществить деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории в порядке, установленном статьей 46.9 ГрК РФ. Это означает, что формально и по существу:
• не может быть самостоятельной инициативы правообладателей - инициативы, не санкционированной ОМС, а несанкционированная инициатива не может считаться инициативой как таковой - является мнимой инициативой;
• заведомо мнимая инициатива правообладателей не может успешно состояться, то есть обречена быть неу-
спешной для оправдания замещения ее иной инициативой - инициативой ОМС.
Проще говоря, закон великодушен -формально позволяет правообладателям проявить себя в правовых рамках, гарантирующих неуспех инициативы правообладателей. Сказанное - то, что следует из формальной логики предъявления норм Закона № 373-ФЗ, можно считать пока лишь гипотезой, которая, однако, находит однозначное подтверждение результатами последующего анализа.
Условие третье. Установленное Законом № 373-ФЗ первое условие порождает не формализованное однозначно, но логикой фактически предопределенное предписание о том, что документация по планировке территории должна быть подготовлена в границах территории КРТ, обозначенной в ПЗЗ, поскольку в противном случае утрачивает смысл такое обозначение. Однако ряд норм Закона № 373-ФЗ упраздняют предписание, этим же законом фактически установленное, а именно:
1) не обязаны все правообладатели земельных участков в границах территории комплексного развития становиться участниками соглашения, а земельные участки, правообладатели которых не присоединились к инициаторам КРТ, должны быть исключены из зоны действия документации по планировке территории 4. То есть имеются два вида не совпадающих друг с другом территорий:
а) территория, «подлежащая» КРТ (определяется границами в ПЗЗ);
2 Часть 8 статьи 9 Закона № 373-ф3: «До приведения правил землепользования и застройки в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), но не позднее 1 июля 2017 года заключение договоров о развитии застроенных территорий, договоров о комплексном освоении территорий допускается без установления на карте градостроительного зонирования территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий».
3 См. часть 8 статьи 9 Закона № 373-Ф3.
4 Часть 7 статьи 46.9 ГрК РФ: «Документация по планировке территории применительно к территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, подготавливается на основании заключенного правообладателями соглашения. Подготовка такой документации осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение».
б) территория, в отношении которой «предусматривается» КРТ, - это территория, не выходящая за границы территории, «подлежащей» КРТ, с изъятиями земельных участков правообладателей, которые не присоединились к соглашению, то есть территория или не в контуре КРТ, или «с дырками», или и то, и другое.
Это значит, что посредством Закона № 373-ФЗ создается уникальный феномен - нечто такое, что в принципе невозможно реализовать ни в практике планирования-проектирования, ни, соответственно, строительства, поскольку невозможно существовать документации по планировке территории «с дырками», как невозможно, например, представить себе улицу, существующую на некотором расстоянии, по завершении которого улица прекращает существование, а через некоторый промежуток реально не существующей трассы (но мнимо существующей в воображении) вновь возобновляющую свое реальное существование. Очевидно, что часть 7 статьи 46.9 ГрК РФ в редакции Закона № 373-ФЗ и связанные с этой частью нормы не согласуются со здравым смыслом;
2) ни одна территория не может существовать вне градостроительного контекста, в частности, независимо от объектов инженерно-технической инфраструктуры. Это означает, что никакое значимое преобразование никакой территории не может ограничиваться исключительно ее границами - требует выхода за эти границы ради обеспечения связи с указанными объектами, требует организации «параллель-
ных проектов» на сопряженных территориях - прокладки новых коммуникаций, реконструкции, модернизации объектов, генерирующих и поставляющих ресурсы для функционирования территорий комплексного развития. Чтобы организовать «параллельные проекты», потребуется посредством проектного моделирования прорабатывать параметры соглашений с различными ресурсоснабжающими организациями. Вероятность заключения таких соглашений низка по следующим причинам:
а) наличие фактически установленного Законом № 373-ФЗ запрета на обеспечение КРТ посредством соответствующих программ 5. С формальной точки зрения в Законе № 373-ФЗ такой запрет отсутствует, то есть формально указанное обеспечение КРТ посредством программ возможно, однако ему практически невозможно состояться на практике, поскольку программы -это результат соответствующих проектно-расчетных проработок, а речь идет о тех случаях, когда таких проработок нет, поскольку соответствующие территории как раз и выделены для того, чтобы начать соответствующие проработки. Это означает, что здесь мы имеем дело с ситуациями отсутствия программ - отсутствия обеспечения КРТ посредством соответствующих программ;
б) переложение дополнительных финансовых нагрузок на плечи частных лиц -инициаторов КРТ, неизбежное возрастание для них неопределенностей и рисков неисполнения задуманной инициативы, которая не поддерживается средствами местного бюджета, средствами организаций комму-
5 Часть 6 статьи 46.9 ГрК РФ: «В соглашении наряду с указанными в части 5 настоящей статьи условиями могут быть предусмотрены иные условия, в том числе порядок и условия распределения между правообладателями расходов на строительство объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в случаях, если строительство таких объектов не предусмотрено программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры за счет средств местного бюджета, средств организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий. Не допускается включение в договор и соглашение условий, предусматривающих строительство таких объектов за счет правообладателей, в случае, если их строительство предусмотрено программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры за счет средств местного бюджета, средств организаций коммунального комплекса, субъектов естественных монополий».
нального комплекса, субъектов естественных монополий.
Условие четвертое. Утверждение документации по планировке территории, подготовленной частными лицами - инициаторами КРТ, связано с высокими рисками, а именно:
1) риски содержательных и технологических нестыковок - невозможно выполнить ориентированную на реальное осуществление преобразований «ДПТ с дырками». Даже если представить, что невозможное стало возможным («ДПТ с дырками»), то возникнет следующая ситуация: для правообладателей земельных участков, представленных «дырками» в ДПТ, остается возможность и после утверждения «ДПТ с дырками» войти в состав инициаторов КРТ, а такое вхождение неизбежно повлечет за собой переработку ДПТ, а однажды переработанная ДПТ подвержена риску последующей переработки по причине присоединения новых «инициаторов», то есть в указанной ситуации ДПТ не является документом, гарантирующим реализацию намеченных планов. Проще говоря, во всех случаях, когда не все правообладатели земельных участков являются инициаторами КРТ, вообще бессмысленно подготавливать ДПТ - бессмысленно выступать с инициативой КРТ;
2) риски неутверждения ДПТ в связи с наличием «параллельных проектов» (см. условие второе). Если ДПТ подготавлива-
ется с намерением ее реализовать («по-серьезному»), то неизбежно возникает необходимость спланировать некоторую часть сопряженной территории как минимум для прокладки новых, реконструкции старых инженерно-технических коммуникаций. По формальным основаниям эта «дополнительная планировка» не может быть механически инкорпорирована в ДПТ применительно к территории, подлежащей развитию. Иначе говоря, возникает необходимость подготовить дополнительно еще одну (либо несколько) ДПТ, для этого потребуется отдельное административное решение о подготовке ДПТ. Чтобы такое решение состоялось, должно быть подготовлено решение относительно корректировки программы развития коммунальной инфраструктуры, что связано с внесением соответствующих изменений в бюджет на предстоящий год и на некоторое количество предстоящих лет. То есть в ситуации подготовки ДПТ «по-серьезному» заведомо не будет выполнено требование части 9 статьи 46.10 ГрК РФ, согласно которому не более шести месяцев отводится правообладателям недвижимости для завершения процесса документального оформления их инициативы. Это значит, что и сама инициатива «по-серьезному» состояться никоим образом не может 6;
3) риски утверждения ДПТ, не соответствующей градостроительным регламентам ПЗЗ. Формально такая новелла
6 За исключением не запрещенной законом, но, скорее, инициируемой Законом № 373-ФЗ возможности подготавливать ДПТ «не по-серьезному» следующим образом:
1) ДПТ подготавливается сугубо формально - только в границах КРТ, без проработки предложений о «параллельных проектах» по обеспечению территории инженерно-технической инфраструктурой, располагаемой на сопряженных территориях;
2) ДПТ утверждается без проведения публичных слушаний;
3) ДПТ, фактически не содержащая предложений по комплексному решению проблем, используется как основание для принятия решения об изъятии земельных участков в границах территории КРТ «для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории»;
4) перешедшие в муниципальную собственность земельные участки передаются без торгов на правах аренды «особо инициативным правообладателям»;
5) в отношении консолидированного указанным образом из многих земельных участков одного земельного участка в размерах территории, формально определенной к развитию, может продолжаться инициированная уже одним правообладателем подготовка предложений по изменению ранее утвержденной ДПТ, то есть после устранения избыточных субъектов преобразований и потенциальных конкурентов может подготавливаться ДПТ уже «по-серьезному».
Возможность такой схемы не блокируется законом.
введена Законом № 373-ФЗ - создано противоречие одних норм ГрК РФ другим нормам ГрК РФ, а также ЗК РФ (см. выше). Эти риски связаны с возможностью признания в судебном порядке недействительной утвержденной ДПТ. То есть в такой ситуации ДПТ не является надежной гарантией реализации инициативы КРТ.
Условие пятое. Заключение договора с органом местного самоуправления в части распределения обязательств. Здесь должны быть рассмотрены два случая:
1) когда ОМС не берет на себя никаких обязательств;
2) когда ОМС берет на себя некоторые обязательства.
Случай первый - по договору ОМС не берет на себя никаких обязательств. Для частных лиц как инициаторов КРТ этот случай мог бы стать самым «надежным» по причине снятия неоправданно высоких рисков неисполнения обязательств партнером договора - ОМС 7. Этот случай является и самым тяжелым в финансовом отношении, не говоря о том, что при отсутствии финансовой поддержки со стороны ОМС большинство проектов КРТ рискуют быть нерентабельными - мнимыми проектами. Кроме того, отсутствие административной поддержки со стороны ОМС (в части, например, организации «параллельных проектов») делает практически невозможным для частных лиц «по-серьезному» проявить инициативу КРТ в установленные законом сроки (см. выше).
Случай второй - по договору ОМС берет на себя некоторые обязательства. Применительно к КРТ по инициативе правообладателей этому случаю практически невозможно стать реальностью по следующим причинам. Чтобы ОМС в процессе заключения договора взять на себя обязательства потребуется
наличие у ОМС желания, а такое желание должно быть просчитано, однако в этом случае просчитано самим ОМС оно быть не может, поскольку территория для того и выделена специально, чтобы расчет проектным способом состоялся частными инициаторами КРТ. Если же расчет состоялся и предъявлен частными лицами, то ОМС, если захочет, сможет взять на себя обязательства только по завершении процедуры бюджетного планирования, то есть за пределами отпущенного инициаторам КРТ срока. Это значит, что инициатива КРТ формально не будет предъявлена, несмотря на потраченные усилия частными лицами - инициаторами КРТ. Если же случилось почти невозможное - заблаговременно подготовлены и реализуются программы развития инфраструктуры применительно именно к территории комплексного развития - программы, соответствующие положения которых включены в договор, то всегда существует риск одностороннего отказа ОМС от исполнения своих обязательств по договору 8.
Таким образом, выясняется, что по совокупности всех условий и обстоятельств вероятность стать успешным проекту КРТ, выполняемому по инициативе правообладателей недвижимости, близка к нулю.
В порядке гипотезы следует предположить, что на фоне ряда почти тотально обреченных быть неуспешными проектов КРТ, по инициативе правообладателей осуществляемых, могут быть обнаружены противоположные, то есть успешные проекты, в следующих случаях:
1) согласно новелле Закона № 373-ФЗ на основании документации по планировке территории производится изъятие земельных участков в пределах территории КРТ;
2) изъятые и находящиеся в муниципальной собственности земельные участки пре-
7 См. например, часть 22 статьи 46.9 ГрК РФ.
8 Часть 22 статьи 46.9 ГрК РФ: «Уполномоченный орган местного самоуправления имеет право на односторонний отказ от договора (исполнения договора), заключенного с одним или несколькими правообладателями, по следующим основаниям: ...2) местным бюджетом на текущий финансовый год и плановый период не предусмотрены расходные обязательства муниципального образования для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, предусмотренных договором».
доставляются без торгов на правах аренды одному инициатору либо ограниченному числу инициаторов проекта КРТ. Эта гипотеза относительно успешности «особых» проектов КРТ находит подтверждение, которое приведено далее.
5.3. Об оценке с правовых и технологических позиций возможности стать успешной деятельности КРТ по инициативе органов местного самоуправления Зафиксируем и прокомментируем условия и обстоятельства, которые прямо или косвенно предопределяют деятельность КРТ, осуществляемую по инициативе органов местного самоуправления. Эти условия и обстоятельства таковы.
Условие первое. По инициативе органов местного самоуправления деятельность КРТ может осуществляться только в случаях, когда имеются ПЗЗ, отображающие границы, в пределах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории 9. При этом должны быть в наличии факты, отражающие ряд следующих обстоятельств:
1) согласно части 7 статьи 46.10 ГрК РФ должно быть принято решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления;
2) согласно указанному решению должно быть предложено правообладателям недвижимости, расположенной в пределах обозначенной в ПЗЗ территории, осуществить деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории в порядке, установленном статьей 46.9 ГрК РФ;
3) должна быть в наличии одна из двух ситуаций:
а) либо до истечения шести месяцев со дня принятия решения КРТ по инициативе
органа местного самоуправления имеются в наличии все документы (включая утвержденную документацию по планировке территории), необходимые для заключения договора между ОМС и правообладателем (правообладателями) недвижимости;
б) либо по истечении шести месяцев со дня принятия решения КРТ по инициативе органа местного самоуправления отсутствует договор между ОМС и правообладателем (правообладателями) недвижимости (по причинам отсутствия утвержденной документации по планировке территории, отсутствия соглашения между правообладателями).
При наличии ситуации, определяемой пунктами 1, 2, 3а, заключается договор между ОМС и правообладателем (правообладателями) недвижимости. При этом согласно части 8 статьи 46.10 ГрК РФ «правообладателю или правообладателям допускается предоставлять земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в целях строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в аренду без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством». Это означает следующее:
• согласно пункту 2 новой статьи 56.12 ЗК РФ, введенной Законом № 373-ФЗ, может быть произведено изъятие земельных участков в пределах территории КРТ на основании утвержденной документации по планировке территории 10, которая согласно иной новелле Закона № 373-ФЗ утверждается без предварительного проведения публичных слушаний;
• согласно процитированной норме, содержащейся в части 8 статьи 46.10 ГрК РФ, изъятые земельные участки
9 См. часть 2 статьи 46.10 ГрК РФ.
10 Пункт 2 статьи 56.12 ЗК РФ: «Решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории принимается органом местного самоуправления, принявшим решение о комплексном развитии такой территории по инициативе органа местного самоуправления. Основаниями для принятия указанного решения являются утвержденные проект планировки территории и проект межевания территории».
в пределах территории КРТ переходят в муниципальную собственность, а оттуда - в аренду правообладателя, с которым ОМС заключил договор о КРТ.
То есть имеет место законодательно закрепленный, при поддержке органов власти осуществляемый без проведения публичных слушаний механизм принуждения к перераспределению прав на недвижимость от одних лиц другим лицам, оказавшимся более инициативными.
Следует заметить, что рассмотренная нами ситуация почти тотальной обреченности на неуспешность проектов КРТ, осуществляемых по инициативе правообладателей, может быть перевернута - неуспешные проекты КРТ могут быть превращены в успешные за счет содействия законом процессу перераспределения прав на недвижимость.
При наличии ситуации, определяемой пунктами 1, 2, 3б, принимается решение о проведении аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления в порядке, установленном статьей 46.11 ГрК РФ. Главные особенности деятельности КРТ в случаях проведения аукциона:
1) документация по планировке территории подготавливается в границах, специально обозначенных в ПЗЗ. Следует обратить внимание на следующее:
а) в силу логики здесь не может действовать положение об исключении из ДПТ земельных участков, правообладатели которых не стали участниками соглашения, поскольку теряет смысл намерение комплексного развития территории 11;
б) поскольку права победителя аукциона на развитие территории распространяются на всю территорию КРТ и победитель аукциона необязательно является правообладателем какой-либо или всей недви-
жимости на этой территории, поскольку на территории КРТ действуют правообладатели недвижимости, не принадлежащей победителю аукциона, между ними неизбежно должны возникнуть соответствующие отношения, которые непосредственно не регламентируются Законом № 373-ФЗ. По этой причине согласно существующему законодательству регламентироваться эти отношения будут одним из двух способов:
• согласно гражданскому законодательству - посредством заключения соглашений победителя аукциона с правообладателями недвижимости. Гипотетически возможна такая линия развития событий, но она является избыточно рискованной и не гарантирующей достижения результата - того, к чему стремится победитель аукциона. При этом имеется в наличии обеспеченная законодательством иная линия поведения, достижение намеченного результата гарантирующая (см. далее). Поэтому такой способ обречен быть отвергнутым практикой;
• согласно земельному законодательству - посредством подготовки и утверждения без проведения публичных слушаний документации по планировки территории, принятия на основе утвержденной ДПТ решения об изъятии земельных участков «для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории», переоформления изъятых земельных участков в муниципальную собственность, предоставления земельных участков муниципальной собственности в аренду без торгов победителю аукциона;
2) указанным способом изъятия недвижимости упраздняются «лишние субъекты» правоотношений, и на месте множества субъектов возникают только два субъекта КРТ, правомочные действовать на этой территории, две стороны договора - побе-
11 О невозможности реально существовать ДПТ «с дырками» (невозможности, формально допускаемой Законом № 373-ф3) см. выше.
дитель аукциона и ОМС. Строго говоря, помимо указанных, должны появиться и иные субъекты, причастные к комплексному развитию территории, прежде всего поставляющие инженерно-технические ресурсы организации. Обеспечение их неизбежного участия потребует корректировки или даже пересмотра ранее утвержденной ДПТ, поскольку в силу формальных требований Закона № 373-ФЗ эта ДПТ утверждена строго в пределах границ КРТ, невозможно обеспечить КРТ без вовлечения в процесс преобразований сопряженных территорий (прежде всего связанных с развитием, реконструкцией инженерно-технической инфраструктуры, которая неизбежно выходит за формальные границы развиваемой территории), а такое вовлечение невозможно без координации и синхронизации ранее утвержденной ДПТ с иными «параллельными проектами», то есть без корректировки, пересмотра ранее утвержденной ДПТ -процесс планировки территории неизбежно будет продолжаться и после формального утверждения первичного документа, который уже выполнил свое главное предназначение - обеспечил возможность изъятия земельных участков «для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории».
Условие второе. Закон № 373-ФЗ посредством пункта 2 новой статьи 56.12, внесенной в ЗК РФ, ввел новеллу в части формулировки целей изъятия земельных участков. Нельзя не заметить, что используемая формулировка указывает на то, что эта цель состоит из двух как бы «сросшихся» частей:
1) изъятие для муниципальных нужд;
2) изъятие в целях комплексного развития территории.
Почему в этом случае цель должна быть двойственной?
Потому что это необходимо в силу идеологии Закона № 373-ФЗ. Первая часть цели (для муниципальных нужд) равнозначна формулировке, данной в статье 49 ЗК РФ, где говорится об изъятии земельных участ-
ков для муниципальных нужд, определяемых исключительной необходимостью строительства на месте изымаемых земельных участков линейных объектов по преимуществу - необходимостью создания, как правило, новых элементов улично-дорожной сети (вместе с инженерно-технической инфраструктурой). Но с позиции Закона № 373-ФЗ этого совсем недостаточно. Вторая часть цели («в целях комплексного развития территории») не обозначена формулировками, данными в статье 49 ЗК РФ, поэтому потребовалось вторую часть цели -главную с позиции Закона № 373-ФЗ - вводить посредством включения в ЗК РФ новой статьи. В этом случае главная цель состоит в обеспечении возможности консолидации всех земельных участков в границах территории КРТ для передачи их одному субъекту - победителю аукциона, как правило.
Для более четкого понимания сути обсуждаемого вопроса следует в порядке гипотезы рассмотреть две ситуации.
Ситуация первая. Предположим, что в Законе № 373-ФЗ утверждаются не две (как сейчас), а только одна цель изъятия земельных участков - для муниципальных нужд, то есть только для формирования новых элементов улично-дорожной сети - не тотальное изъятие недвижимости в границах территории КРТ. Поскольку при этом не может быть устранена цель консолидации земельных участков в пределах КРТ, должен быть найден способ достижения этой цели без изъятия «в целях комплексного развития территории» - без использования силовых методов. Этот способ легко найти, он определяется универсальной логикой девелопмента, подкрепленной соответствующей успешной практикой преобразования застроенных территорий. В самом общем виде эта логика консолидации земельных участков и намерений их правообладателей складывается из следующих шагов:
1) на основе пространственно-экономического моделирования подготавливается такая концепция преобразования территории, реализация которой сулит принести
экономические выгоды всем без исключения правообладателям недвижимости;
2) консолидация всех выгодоприобретателей проекта посредством разнообразных методов, включая:
• создание консолидированного юридического лица (оператора проекта), представляющего интересы всех правообладателей недвижимости, которые и являются выгодоприобретателями;
• утверждение приоритета прав большинства и обязанности меньшинства подчиняться решениям большинства (при различных пропорциях соотношения первых и вторых);
• использование механизмов передачи прав на земельные участки в пользу оператора проекта с учетом возрастания их стоимости по мере продвижения проекта к его завершению. В нынешней редакции Закон № 373-03 не допускает возможности применения такого несилового подхода в российской практике преобразования застроенных территорий.
Ситуация вторая. Предположим, что в Законе № 373-Ф3 утверждаются не две (как сейчас), а только одна цель изъятия земельных участков - для комплексного развития территории. Это означает, что продолжает неустранимо существовать цель «для муниципальных нужд» (поскольку пока еще никто не посягает на статью 49 ЗК РФ) и параллельно вводится еще одна дополнительная и самостоятельная цель «(для) в целях комплексного развития территории», то есть не для муниципальных, а для иных нужд. Если не для муниципальных, то для чьих нужд? Очевидно, что новелла относительно возможности существования «немуниципальных нужд» для изъятия недвижимости должна быть морально оправдана. Как? - Одним из двух способов или одновременно двумя способами, которые состоят в следующем.
Первый способ морального оправдания возможности изъятия недвижимости для «не муниципальных нужд».
Первоначально должна быть дана возможность проявить инициативу частным лицам, и только после того, как выяснится, что эта инициатива не проявлена должным образом, как бы возникает моральное право муниципальной власти взять инициативу в свои руки - применить институт изъятия недвижимости «не для муниципальных нужд», но для иных целей - «в целях комплексного развития территории». При такой технологии морального оправдания проводимых действий уже не будет иметь никакого значения не осознанный или забытый факт, что формально предоставленная правообладателям недвижимости возможность первыми проявить инициативу была заведомо обречена на неудачу - была фикцией (доказательства см. выше).
Второй способ морального оправдания возможности изъятия недвижимости «не для муниципальных нужд».
Этот способ легче первого. Просто в законе надо записать, что изъятие недвижимости проводится «для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории» - именно так, как и предложил записать Закон № 373-ФЗ в новой, специально придуманной, статье ЗК РФ. Такая запись:
• создает полезную иллюзию о существовании не двух, а одной как бы не разрываемой на составляющие части цели;
• как бы «подверстывает» под муниципальные нужды иные (не муниципальные) нужды, которые по формально-юридическим основаниям муниципальными нуждами не являются, но будут таковыми восприниматься психологически.
Чего и требовалось достигнуть согласно идеологии Закона № 373-ФЗ, не явной с первого взгляда, но доступной для понимания посредством непредвзятого анализа.
Условие третье. Согласно части 3 статьи 46.10 ГрК РФ «.методика определения начальной цены предмета аукциона
устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации».
Можно сказать, что содержание этой методики предопределено тем важным обстоятельством, что институт КРТ в редакции Закона № 373-ФЗ может быть успешным лишь в случаях изъятия земельных участков в пользу победителя аукциона либо особо инициативного правообладателя (что доказано выше). Очевидно, что сегодня самый простой, быстро создаваемый и, соответственно, самый эффективный вариант этой методики будет заключаться в определении размеров компенсаций правообладателям за изымаемые у них земельные участки и иные объекты недвижимости по остаточной стоимости - без учета будущего, которое неизвестно, поскольку его нужно моделировать, а как моделировать, как правило, неизвестно исполнительной власти.
Далеко не факт, что такой самый простой и самый эффективный вариант методики (который в силу относительной простоты применения-администрирования обречен стать наиболее распространенным) будет и самым справедливым. Дело в том, что в этом случае справедливость связана с адекватным пониманием реального положения дел, а достичь такого понимания можно только на основе пространственно-экономического моделирования проектов КРТ - моделирования, технологии которого ныне практически не применяются администрациями 12. При двойственной ситуации, когда, с одной стороны, есть потребность форсировать отстающие процессы преобразования территорий, но, с другой стороны, не усвоены адекватные технологии организации таких процессов с привлечением широкого состава субъектов-выгодоприобретателей, неизбежно будет превалировать потребность в быстрых результатах над организационными технологиями, то есть будут форси-
роваться преобразования по упрощенным, «силовым» методикам, формально обеспеченным обновленным законодательством ради достижения быстрых результатов одними субъектами за счет утраты прав другими субъектами - за счет небрежения «абстрактными понятиями» экономической справедливости и правового градорегули-рования.
Выводы
Анализ основных положений Закона № 373-ФЗ показал, что этот Федеральный закон:
1) содержит большое количество противоречий, взаимосвязанных между собой по принципу «домино» и содействующих деструкции правовых институтов градостроительного зонирования и планировки территории;
2) на ближайшее время упраздняет правовую возможность использования широкого спектра разнообразных процедур преобразования застроенных территорий, которые основаны на уважении прав собственности на недвижимость, предоставлении гарантий инвесторам, реальном взаимодействии органов власти и частных застройщиков, инвесторов, утверждая взамен жесткую процедурную схему, негарантированная успешность применения которой может достигаться только силовыми методами - посредством тотального в пределах соответствующих территорий изъятия недвижимости;
3) вносит элементы дискредитации законодательства в отношении содержания и качества процедурных схем и норм.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской
12 Один из примеров пространственно-экономического моделирования проектов развития застроенных территорий можно посмотреть на сайте http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/gogod-for-laif-2016_iue.pdf
Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ.
2. Градостроительный кодекс Россий-
ской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
3. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
4. Пример пространственно-экономического моделирования проектов развития застроенных территорий. и^: http://www. urbaneconomics.ru/sites/default/files/gogod-
for-laif-2016_iue.pdf
* *
И ПЕРВАЯ А ПАТЕНТНАЯ V КОМПАНИЯ
ООО «ПЕРВАЯ ПАТЕНТНАЯ КОМПАНИЯ» ПРЕДОСТАВЛЯЕТ ПОЛНЫЙ СПЕКТР ПАТЕНТНО-ЮРИДИЧЕСКИХУСЛУГ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИИ И ЗАЩИТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
С 2011 ГОДА
Основными клиентами компании являются коммерческие, государственные и общественные
организации
КОМПАНИЯ ОКАЗЫВАЕТ УСЛУГИ:
^по регистрации и управлению правами на следующие объекты интеллектуальной собственности:
о товарные знаки/знаки обслуживания о наименования мест происхождения товаров о фирменные наименования о изобретения о полезные модели о промышленные образцы о программы для ЭВМ и базы данных ^по защите и представлению интересов правообладателей в следующих инстанциях: о Федеральная служба по интеллектуальной собственности (Роспатент) о Федеральный институт промышленной собственности (ФИПС) о Палата по патентным спорам (ППС)
о Всемирная организация по интеллектуальной собственности (ВОИС) о Суд по интеллектуальным правам (СИП) о арбитражный суд (АС)
о Федеральная антимонопольная служба (ФАС) о Центральное таможенное управление (ЦТУ) о Федеральная таможенная служба (ФТС) о Российское авторское общество (РАО)
www.patentmsk.ru 8-495-604-42-47, expert@patentmsk.ru
