CC BY
290
Практика применения института публичных слушаний в градорегулировании*
М.Д. Сафарова
доцент Высшей школы урбанистики, руководитель проекта направления «Рынок недвижимости» Фонда «Институт экономики города», кандидат экономических наук (г. Москва)
Мария Динаровна Сафарова, [email protected]
Институт публичных слушаний по вопросам градорегулирования существует в российской практике около десяти лет. За это время в российских городах сформировались разные подходы к правовому регулированию вопросов, связанных с организацией и проведением публичных слушаний, сложилась и судебная практика. Можно отметить, что не во многих городах институт публичных слушаний получил развитие как полноценный инструмент правового градорегулирования. В большинстве городов представители публичной власти не понимают правовую специфику публичных слушаний и не желают развивать этот институт. В связи с этим вместо сокращения количества конфликтов при решении вопросов градорегулирования наблюдается рост конфликтных ситуаций и судебных разбирательств по обжалованию результатов публичных слушаний, что в целом дискредитирует институт публичных слушаний в глазах жителей города и иных правообладателей недвижимости как эффективный механизм обеспечения баланса частных и публичных интересов при принятии градостроительных решений.
Что такое публичные слушания по вопросам градорегулирования и
какие вопросы градостроительной деятельности должны на них обсуждаться
Публичные слушания по вопросам градорегулирования - это правовой институт, который в обязательном порядке должен применяться в городских округах и поселениях как обсуждение с участием жителей соответствующих проектов документов и заявлений, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), до их утверждения органами местного самоуправления.
В определении Конституционного суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-ОО дана следующая характеристика публичных слушаний как публично-правового института: «К мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от
* Первую публикацию материала статьи см.: М. : издание Фонда «Институт экономики города» «Городской альманах». 2014. Вып. 6.
усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.
Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения -выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам (курсивным шрифтом выделено мной - М.С.)».
В ГрК РФ установлен перечень документов и заявлений, в отношении которых публичные слушания проводятся в обязательном порядке. К ним относятся:
1) проекты генеральных планов поселений или городских округов, а также предложения о внесении изменений в генеральные планы;
2) проекты правил землепользования и застройки, а также предложения о внесении изменений в правила;
3) проекты документации по планировке территории, а также предложения о внесении изменений в документацию по планировке территории:
• проекты планировки территории, содержащие в своем составе проекты межевания территории;
• проекты планировки территории, не содержащие в своем составе проекты межевания территории;
• проекты межевания территории вне состава проектов планировки территории;
4)заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости, определенные правилами землепользования и застройки;
5)заявления о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, определенных правилами землепользования и застройки.
Органы местного самоуправления по своей инициативе могут проводить публичные слушания по иным вопросам градостроительной деятельности, в отношении которых федеральное законодательство не требует проведения публичных слушаний. Например, в соответствии с правилами землепользования и застройки Екатеринбурга 1 и Перми 2 на публичных слушаниях рассматриваются проекты границ территорий, в отношении которых готовятся решения о развитии застроенных территорий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Представляют интерес способы учета местными нормативными правовыми актами норм федерального законодательства, имеющих признаки несогласованности по вопросам публичных слушаний. Например, согласно статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается с учетом обществен-
1 Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург».
2 Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми».
ных слушаний, а согласно статьям 43 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон действия публичных сервитутов устанавливаются в проекте межевания, которые в обязательном порядке рассматриваются на публичных слушаниях. Очевидно, что проводить слушания дважды по одному и тому же вопросу нелогично, также очевидно, что публичный сервитут не может располагаться на территориях общего пользования, он должен накладывать ограничения на частные земельные участки и такие ограничения должны где-то начинаться и где-то заканчиваться. Таким образом, чтобы установить публичный сервитут, необходимо провести целый комплекс взаимосвязанных действий, а именно:
• отделить красными линиями территории общего пользования от остальных земельных участков;
• определить границы застроенных и формируемых земельных участков, на которые будут накладываться публичные ограничения;
• определить границы зон действия публичного сервитута.
Все эти действия осуществляются при подготовке документации по планировке территории, поэтому в правилах землепользования и застройки Перми указано: «публичные слушания по проекту документации по планировке территории, содержащему в себе границы зон действия публичных сервитутов, являются также общественными слушаниями, предусмотренными статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации».
Как соотносится регулирование публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности с регулированием иных институтов местного самоуправления
Применительно к вопросам градорегули-рования, помимо обязательных публичных слушаний, регламентируемых ГрК РФ с уче-
том общих норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут применяться иные формы участия и непосредственного осуществления населением местного самоуправления (см. табл. 1).
Таблица 1
Установленные законодательством формы участия граждан в местном самоуправлении по вопросам градорегулирования
ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ НЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ
Публичные слушания Местный референдум Сход граждан * Собрание граждан Конференция граждан Опрос граждан Обращения граждан в орган местного самоуправления
* За исключением утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки в случаях, установленных законодательством.
Ввиду наличия публичных слушаний, которые в обязательном порядке проводятся до утверждения документов градорегули-рования, иные формы участия граждан в обсуждении проектов таких документов не могут быть обязательными в силу возможной конфликтности процедур и неоправданного дублирования действий, проводимых с целью принятия решения по одному и тому же вопросу. Таким образом, федеральное законодательство допускает, но не требует в обязательном порядке, применение иных форм участия граждан в обсуждении проектов документов градорегулирования до вынесения таких проектов на публичные слушания.
В практике российских городов существуют два подхода к нормативному правовому регулированию публичных слушаний:
1) нормы о регулировании публичных слушаний «растворяются» в специальных нормативных правовых актах, касающихся регулирования публичных слушаний в разных областях;
2) нормы о регулировании публичных слушаний выводятся в отдельный самостоятельный блок специализированных нормативных правовых актов местного самоуправления.
Второй подход представляется наиболее рациональным, так как позволяет урегулировать проведение публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в контексте всей цепочки действий по разработке и принятию документов градорегулирования. Такой подход обеспечивает связь предметов публичных слушаний с утверждаемыми положениями документов градорегулирования, сквозная технология подготовки документов позволяет подготовить качественный документ градорегулирования, обеспечивающий баланс частных и публичных интересов.
Рациональное и обоснованное требование минимального количества нормативных правовых актов муниципалитета, регулирующих проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования, предопределяет необходимость подготовки трех видов нормативных правовых актов:
1) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования о публичных слушаниях по обсуждению проекта генерального плана, предложений о внесении изменений в генеральный план. Такой акт должен быть принят до проведения указанных слушаний. Наиболее целесообразно принимать его одновременно с решением о подготовке проекта генерального плана (если ранее такой документ не подготавливался применительно к соответствующей территории) или с решением о подготовке предложений о внесении изменений
в генеральный план;
2) постановление главы администрации муниципального образования об утверждении состава и порядка деятельности Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки. Такой акт должен быть принят одновременно с решением о подготовке правил землепользования и застройки;
3) нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования - правила землепользования и застройки, содержащие в процедурной части порядок проведения публичных слушаний по обсуждению вопросов (кроме обсуждения проекта генерального плана), определенных ГрК РФ. Обсуждению подлежит следующее:
• предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• документация по планировке территории;
• заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
• заявления о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
Место публичных слушаний в процессе подготовки и утверждения документов градорегулирования
«Публичные слушания - это не завершение процесса принятия решения и не способ непосредственного принятия решения, это способ промежуточных действий по подготовке итогового действия - принятия решения» 3. Публичные слушания являются посредствующим звеном между проектом документа и итоговым решением по его поводу. Такое итоговое решение принимается не участниками публичных слушаний,
3 Трутнев Э. К. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления / Э. К. Трутнев, Т. В. Гудзь, М. Д. Сафарова [и др.] // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. Приложения к журналу. Выпуски 2 и 3.
Принятие решения о подготовке документа (опубликование)
Подготовка
проекта документа
Проверка документа ОМС и составление заключения о проекте документа органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности
Принятие решения
о направлении проекта документа на публичные слушания
Публичные слушания (опубликование заключения)
Подготовка проекта документа с учетом
результатов публичных слушаний
Утверждение проекта документа (приложение -протокол и заключение ПС) Опубликование утвержденного документа и размещение в ИСОГД
ОМС - орган местного самоуправления. ПС - публичные слушания.
ИСОГД - информационная система обеспечения градостроительной деятельности.
Рис. 1. Место публичных слушаний в «технологической цепочке» подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документов градорегулирования
а публичным лицом, уполномоченным в соответствии с законодательством принимать итоговое решение. Если бы было иначе, то мы имели бы дело не с публичными слушаниями, а с референдумом, итоги которого являются обязательными для публичной власти.
В силу правовой логики обсуждаемого процесса до публичных слушаний по обсуждению проектов документов градорегу-лирования в обязательном порядке должны проводиться следующие мероприятия:
1)согласования проектов документов с иными органами публичной власти (применительно к проектам генеральных планов);
2) проверка проектов документов на соответствие требованиям (включая требования технических регламентов безопасности).
После публичных слушаний в правовом отношении осуществляется только одно действие - утверждение.
Примечательно место расположения публичных слушаний в технологической цепочке действий до утверждения документов градорегулирования (см. рис. 1). Это означает, что публичная власть предъявляет гражданам на рассмотрение проект
документа только после того, как он проверен должным образом, то есть за качество и безопасность проекта такого документа публичная власть готова отвечать перед гражданами.
Органы, уполномоченные на организацию и проведение публичных слушаний
Градостроительным кодексом Российской Федерации определены следующие органы, уполномоченные на организацию и проведение публичных слушаний:
• комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - Комиссия);
• иные органы местного самоуправления, уполномоченные на проведение публичных слушаний.
Если к последним ГрК РФ какие-либо специальные требования не устанавливает, то Комиссию выделяет особым образом -определяет ее функции и полномочия.
Комиссия имеет статус консультативного органа при главе местной администрации, она организует и проводит публичные слушания по своей инициативе (в случае подго-
товки Комиссией предложений по внесению изменений в правила землепользования и застройки) или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц. По их результатам она подготавливает рекомендации для главы исполнительного органа власти местного самоуправления (далее - глава местной администрации), так как формально не имеет права принимать решения по обсуждаемым на публичных слушаниях проектам документов и заявлений. Это означает, что заключения Комиссии не имеют прямой силы, но являются важным в содержательном отношении звеном, предшествующим принятию решения главой местного самоуправления.
Состав и порядок деятельности Комиссии утверждается главой местной администрации в соответствии с ее главной целью - подготовка рекомендаций, если имеют место противоречивые позиции и мнения. Комиссия не занимается выработкой профессиональных решений, они могут и должны быть предъявлены на публичных слушаниях в том числе в виде экспертных заключений уполномоченных органов, поэтому в состав Комиссии должны входить специалисты не только в области городского развития, но и понимающие, как правовые нормы воздействуют на права в отношении недвижимости и на качество городской среды, а также авторитетные люди, имеющие большой жизненный и профессиональный опыт. В состав Комиссии могут быть включены представители различных групп горожан. Благодаря таким мерам будут создаваться условия для того, чтобы Комиссия не лоббировала интересы различных групп (включая интересы строителей), а принимала взвешенные рекомендации исходя из общих интересов всех граждан и всех правообладателей недвижимости.
Практика российских городов по формированию состава комиссий значительно различается. Например, в Правилах землепользования и застройки Перми [5] наличие представителей общественности в составе Комиссии является обязательным, установ-
лены их предельная численность, порядок выдвижения кандидатов от общественных организаций и предельный срок полномочий члена Комиссии, представляющего интересы общественной организации.
В Правилах землепользования и застройки Казани (часть 2 Градостроительного устава города Казани [9]) указано, что в состав Комиссии могут включаться «лица, представляющие общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций, не являющиеся государственными или муниципальными служащими», но по факту представители общественных организаций в состав Комиссии не включены.
В большинстве городов России состав Комиссии не урегулирован и определяется главой местной администрации. Анализ постановлений глав местных администраций об утверждении состава Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки показал, что только в 27 процентах городов с численностью более 500 тысяч человек в комиссии включены представители общественных организаций (город Саратов), научного сообщества (город Краснодар), заслуженные архитекторы (город Кемерово), жители (город Красноярск). Кроме того, имеет место тенденция включать в состав Комиссии представителей бизнеса вместо представителей общественных организаций. Так, в 19 процентах российских городов с численностью более 500 тысяч человек в состав комиссий входят исключительно чиновники, депутаты и представители бизнеса - представители строительных компаний, агентств по ипотечному кредитованию, проектных и архитектурных мастерских (последние отнесены к представителям бизнеса, поскольку их профессиональная деятельность в большей степени зависит от позиции представителей строительной отрасли) (см. рис. 2).
Включение в состав комиссий представителей бизнеса и невключение представи-
сотрудники администрации города, депутаты и представители общественных организаций, 27%
сотрудники администрации города, депутаты и представители бизнеса , 19%
сотрудники администрации города, 16%
сотрудники администрации
города и депутаты, 38%
Рис. 2. Состав комиссий по землепользованию и застройке (процент городов России с численностью населения более 500 тысяч человек)
телей общественных организаций нарушает баланс частных и публичных интересов при обсуждении и выработке рекомендаций для публичной власти по принятию или непринятию градостроительных решений.
Градостроительным кодексом Российской Федерации определены вопросы, по которым Комиссия обеспечивает проведение публичных слушаний и подготовку заключения об их результатах:
• по проекту правил землепользования и застройки, проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки;
• о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
• о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Публичные слушания по остальным вопросам (по проекту генерального плана поселения, городского округа и проекту внесения в него изменений, по проекту документации по планировке территории)
организуют уполномоченные на их проведение органы местного самоуправления поселения, городского округа.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ГрК РФ. Представительный орган местного самоуправления вправе наделить соответствующие органы местного самоуправления полномочиями по организации и проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на свое усмотрение, за исключением вопросов, которые отнесены ГрК РФ к полномочиям Комиссии.
Обзор нормативных правовых актов, включая положения об органах, уполномоченных на организацию и проведение публичных слушаний, в российских городах с численностью населения более 500 тысяч человек позволил выявить следующие особенности.
Все города пытаются разграничить содержательные (подготовка заключения Комиссии) и организационные (организация и проведение экспозиции, собрания участ-
ников публичных слушаний и т. д.) вопросы публичных слушаний. Первые закрепляются за центральными органами - городскими комиссиями и органами, уполномоченными на проведение публичных слушаний в области градостроительной деятельности, а вторые - за органами районного значения, органами, приближенными к территории и, соответственно, приближенные к территории, населению. Такой подход представляется оправданным. Однако при определении функций необходимо более четко регламентировать взаимодействие центральных и районных органов. Усиление нормативной правовой базы административными регламентами - это адекватный способ обеспечить эффективное взаимодействие всех участников процесса органи-
зации и проведения публичных слушаний (примером может служить город Уфа) 4.
Участники публичных слушаний
В Градостроительном кодексе Российской Федерации применительно к разным случаям поименованы в общем виде участники публичных слушаний. В отношении специальных разрешений ГрК РФ устанавливается следующее требование: направить сообщение о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (далее - УР ВРИ) 5 или по вопросу отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта ка-
Таблица 2
Состав участников публичных слушаний по вопросам градорегулирования
Участники Случаи проведения публичных слушаний
ГП ПЗЗ ДПТ УР ВРИ ОТКЛ
Жители + + +
Заинтересованные лица, правообладатели недвижимости + + +
Лица, законные интересы которых могут быть нарушены +
Правообладатели соседних земельных участков + +
Правообладатели соседних объектов капитального строительства + +
Правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в от-ношениии которого запрашивается разрешение + +
Примечания:
ГП - генеральный план поселений, городских округов. ПЗЗ - правила землепользования и застройки. ДПТ - документация по планировке территории.
Постановление главы администрации городского округа «город Уфа» Республики Башкортостан от 29 июня 2012 года № 2954 «Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Подготовка муниципальных нормативных правовых актов в целях проведения публичных слушаний по проектам планировок и проектам межевания территории и утверждения (отклонения от утверждения) указанной документации».
Статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулирует порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, определенный градостроительным регламентом в правилах землепользования и застройки.
питального строительства (далее - ОТКЛ) 6 правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается такое разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается такое разрешение (см. табл. 2).
В 2011 году Градостроительный кодекс Российской Федерации сократил состав участников публичных слушаний для случаев подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент конкретной территориальной зоны (ч. 14 ст. 31 ГрК РФ) - в этом случае публичные слушания проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. Практика выполнения таких требований показывает, что при включении в состав градостроительного регламента видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, санитарно-защитная зона которых выходит за пределы границ территориальной зоны, возможны конфликтные ситуации. При этом правообладатели соседних с территориальной зоной земельных участков, расположенных в другой территориальной зоне, не могут высказать свое отношение к изменениям на публичных слушаниях, так как формально не относятся к их участникам. В связи с этим представляется целесообразным вернуться к прежней редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой было предусмотрено сообщать об изменениях градостроительного регламента правообладателям недвижимости, расположенной в границах зон с особыми условиями использования территории.
Градостроительный кодекс города Москвы (далее - ГрК Москвы) «прикрепляет» участников публичных слушаний к границам территории, в отношении которой подготовлен проект документа. Например, при утверждении документации по планировке территории (ДПТ) территорией, в границах которой проводятся публичные слушания, является территория района города Москвы (ч. 1 ст. 68 ГрК Москвы). Такая территориальная «привязка» неправомерно ограничивает круг участников публичных слушаний, так как исключает из состава участников лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией ДПТ, что противоречит части 7 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В Перми реализуется подход, согласно которому отсутствует необходимость строго фиксировать, что участник публичных слушаний проживает на конкретной территории, как это делается в Москве (ч. 2 ст. 68 ГрК Москвы). В Перми при регистрации участников публичных слушаний не требуют документ, удостоверяющий их личность. По сути, публичной властью Перми предложена модель «выявления» заинтересованных лиц, чьи интересы тем или иным образом могут быть затронуты. Таким средством разграничения заинтересованных и незаинтересованных лиц может быть в некотором смысле представление официального заключения о соответствии обсуждаемого проекта документа требованиям законодательства и ненарушении прав и законных интересов правообладателей недвижимости - предметов публичных слушаний. В Перми такое заключение в обязательном порядке представляется на публичные слушания (части 3 и 4 статьи 30 Правила землепользования и застройки города Перми). В за-
6 Статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации гласит: «Правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства».
конодательстве Москвы такое требование отсутствует.
Предметы публичных слушаний применительно к различным случаям
В Градостроительном кодексе Российской Федерации для каждого документа, который должен обсуждаться на публичных слушаниях по вопросам градорегулирова-ния, определены содержание и утверждаемые позиции. В связи с этим темы обсуждений на публичных слушаниях не могут быть «всеохватными», они должны быть ограниченными и нацеленными на результат - на конкретные позиции, которые будут утверждаться в обсуждаемом документе. Необходимое ограничение должно обеспечиваться фиксацией конкретных предметов обсуждений на публичных слушаниях (тождественных предметам утверждения), чтобы участники публичных слушаний четко понимали, какие вопросы они обсуждают. Отсутствие предметов обсуждения превращает публичные слушания в разговор обо всем, вместо конструктивного диалога представители власти и граждане обсуждают вопросы, которые не относятся к проекту документа и не будут учтены при его доработке. По результатам публичных слушаний, прошедших в Москве в 2009 году по проекту генерального плана города Москвы, только в Зеленоградском административном округе около 50 процентов замечаний и предложений жителей были отклонены Комиссией с формулировкой «вопрос не относится к проекту» 7. Этот факт свидетельствует о том, что половина участников публичных слушаний не понимают предназначение обсуждаемого документа.
Как раскрыть и формализовать предметы публичных слушаний применительно к различным видам документов, представляемых на публичные слушания? Градостроительный кодекс Российской Фе-
дерации не содержит формального определения понятия «предмет публичных слушаний». Однако по совокупности норм такие предметы достаточно четко выявляются как вопросы, тождественные положениям, которые подлежат утверждению в каждом документе, проект которого представляется на публичные слушания, например рациональное установление красных линий линейных объектов в проекте планировки территории.
В соответствии с ГрК РФ публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Предъявление доказательств отсутствия нарушения указанных прав, например соответствие подготовленного проекта документа градорегулирования техническим регламентам безопасности, учет правовых фактов в отношении существующих границ земельных участков и т. д., также можно отнести к предметам обсуждения на публичных слушаниях.
Анализ практики российских городов позволяет сделать вывод о том, что местные нормативные акты только 14 процентов городов с численностью населения более 500 тысяч человек содержат описание предметов публичных слушаний по вопросам градорегулирования. К таким городам относятся, например, Екатеринбург, Набережные Челны, Нижний Новгород, Пермь. В правилах землепользования и застройки этих городов указаны предметы публичных слушаний применительно к каждому виду документов и заявлений, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
До начала обсуждения участники публичных слушаний должны быть проинформированы об их предмете. Ответы на вопросы, определяемые как предмет пу-
7 Выводы Комиссии по предложениям и замечаниям участников публичных слушаний по проекту генерального плана города Москвы в Зеленоградском административном округе города Москвы. 111^: Ь|Кр://дрт{о. mka.mos.ru/hearings/app/hearings-gp-app01.pdf
бличных слушаний, должны иметь соответствующее подтверждение, получаемое в виде предоставления участникам публичных слушаний копий документов и графических материалов (части 6 и 7 ст. 30 Правил землепользования и застройки города Екатеринбурга, ч. 4 ст. 31 Правил землепользования и застройки города Перми). Позиции заключения уполномоченного органа о соответствии проекта документа и предмета обсуждения тождественны, о чем имеются соответствующие указания в правилах землепользования и застройки (см., например, ч. 5 ст. 32 Правил землепользования и застройки города Екатеринбурга).
В других городах (86%) в нормативных правовых актах положений о предмете публичных слушаний не имеется, или предметы публичных слушаний совпадают с названием документа, который рассматривается на публичных слушаниях. В последнем случае демонстрируется неосведомленность разработчиков документов и организаторов публичных слушаний о правовой специфике проводимого мероприятия.
Непонимание правовой специфики регулирования публичных слушаний наблюдается и в городах, лидировавших до настоящего времени в вопросах развития системы правового градорегулирования. Например, Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми предложил исключить из ПЗЗ положения о проведении публичных слушаний 8. Очевидно, что такое намерение вызвано желанием чиновников снять с себя ответственность за производимые ими действия, а упразднение ответственности возможно, если в нормативных правовых актах присутствует неопределенность. Для осуществления желания обеспечить безответственность чиновников требуется упразднить ранее введенные в ПЗЗ положения, четко регламентирующие проведение публичных слушаний. Такое следова-
ние принципу «шаг вперед - два назад» в законотворчестве Перми обусловит прогрессирующую деградацию правовой системы градорегулирования с последующими рисками в общестенно-политической и инвестиционно-строительной сферах.
Институт подготовки заключений о соответствии требованиям законодательства проектов документов, предъявляемых на публичные слушания
Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит требования о проведении проверки подготовленных проектов документов градорегулирования уполномоченным органом местного самоуправления. Институт подготовки заключений урегулирован в статье 31 ГрК РФ. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации. По результатам проверки уполномоченный орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний. В случае выявления несоответствия проекта указанным требованиям и документам его направляют в Комиссию на доработку.
Установление законодателем требований к проверке проекта документа и определенной последовательности действий свидетельствует о том, что публичная власть не должна выносить на публичные
8 Чиновники подготовили пакет изменений в Правила землепользования и застройки Перми. URL: http:// properm.ru/realty/news/81803
слушания проекты документов, не соответствующих требованиям законодательства. Доказательством соответствия требованиям должно стать заключение уполномоченного органа местного самоуправления, подготовленное по результатам проверки проекта документа. Практика российских городов с численностью населения, превышающей 500 тысяч человек, показала, что в нормативных правовых актах только 20 процентов городов содержатся требования к подготовке уполномоченным органом местного самоуправления заключения на проекты документов и заявлений до проведения публичных слушаний.
В Екатеринбурге и Перми требования к проверке и подготовке заключения содержатся в правилах землепользования и застройки, при этом заключение уполномоченного органа должно быть составлено в соответствии с предметами публичных слушаний. В Уфе требования к проверке проекта документа до проведения публичных слушаний содержатся в Административном регламенте [10].
Отсутствие в большинстве городов России института заключений на подготовленные и предъявляемые гражданам на обсуждение проекты документов и четкой фиксации в проектах таких документов предметов публичных слушаний и, соответственно, утверждений превращает значительную часть публичных слушаний в обсуждения, участники которых плохо понимаю, что они обсуждают. Это ведет к дискредитации публичных слушаний как
правового института и зарождает у граждан сомнения в готовности органов власти вести с гражданами открытый разговор, последствия которого будут затрагивать имущественные права и вести к росту числа судебных исков по поводу нарушений законодательства в области градостроительной деятельности.
В этом отношении интерес представляет ситуация, связанная со строительстовом небоскреба для общественно-делового центра «Охта» в городе Санкт-Петербурге. Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга провела публичные слушания, на которых обсуждался вопрос о разрешении на отклонение от предельных параметров градостроительного регламента до 403 метров, то есть в 4 раза по сравнению с установленными (100 метров) в правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Несмотря на протест петербуржцев и отсутствие правовых оснований для квалификации таких кардинальных изменений, как отклонение от параметров градостроительного регламента 9, публичные слушания состоялись, разрешение на отклонение было выдано. Последующие судебные разбирательства о признании публичных слушаний недействительными были проиграны 10.
Следует отметить, что в законодательстве города Санкт-Петербурга содержатся требования о подготовке уполномоченным органом государственной власти города сводного заключения и представлении его в составе экспозиции перед проведением
10
Экспертное заключение Фонда «Институт экономики города». URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts. php?folder_id=80&mat_id=442&page_id=11822&from=search
Определением судебной коллегии по гражданским делам города Санкт-Петербурга по кассационной жалобе на решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 11 ноября 2009 года по иску о признании публичных слушаний по разрешению на отклонение от параметров градостроительного регламента для строительства общественно-делового центра «Охта-центр» не состоявшимися и обязании провести публичные слушания повторно было отмечено следующее: «Суд проверил все доводы истицы, заявленные в обоснование иска, имеющие значение для разрешения спора, и не установил нарушений законодательства при принятии решения о проведении публичных слушаний, а также при их непосредственном проведении, которые позволяли бы полагать общественные слушания не состоявшимися. ... Изменение регламента организаторами проведения публичных слушаний имело место без нарушения действующего законодательства. Беспорядки, имевшие место при проведении публичных слушаний, не препятствовали их проведению, не повлекли их прекращения. Слушания были проведены, и по их результатам был составлен протокол. Препятствий для проведения общественных слушаний 01.09.2009 г. не имелось» (определение судебной коллегии по гражданским делам города Санкт-Петербурга от 25 января 2010 года по делу № 2-4104/09).
9
публичных слушаний 11. В рамках подготовки сводного заключения уполномоченный орган направляет запросы в структурные подразделения администрации города -Комитет по транспорту, Комитет по управлению городским имуществом, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству и т. д. Но отсутствие в законодательстве Санкт-Петербурга утвержденных предметов публичных слушаний, к которым в том числе относится удостоверение соответствия подготовленных проектов документов, заявлений требованиям законодательства, позволяет «размывать» содержание сводного заключения и не давать исчерпывающий ответ на вопрос, соответствует ли поданное заявление требованиям законодательства. Последующие исковые заявления по обжалованию непосредственно постановления о предоставлении разрешения на отклонение 12 не были удовлетворены, при этом судебные инстанции ссылались на то, что «...изданию указанного постановления предшествует работа компетентных органов в соответствии с действующим законодательством» (определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 2010 года № 33-9629/10).
Круг замкнулся, суд ссылается на предшествующую работу компетентных органов (в рамках подготовки сводного заключения к публичным слушаниям), которая оказалась некомпетентной, так как на публичные слушания представлен документ (запрос), не соответствующий требованиям законодательства 13. В результате мы возвращаемся к началу, к необходимости предельно ясно формализовать в правилах землепользования и застройки исчерпывающий перечень предметов публичных слушаний, в соответствии с которыми уполномочен-
ный орган должен проводить проверку представленного проекта заявления или документа на соответствие требованиям законодательства, а затем уже принимать решение о возможности проведения публичных слушаний. Обсуждение проекта документа на публичных слушаниях необходимо проводить в рамках утвержденных предметов обсуждения, с предъявлением заключения уполномоченного органа местного самоуправления о соответствии проекта документа требованиям законодательства участникам публичных слушаний.
Обзор судебной практики применения
института публичных слушаний по вопросам градорегулирования
Существуют две группы случаев судебных разбирательств применительно к публичным слушаниям в сфере градорегулирования:
1) разбирательства, связанные с нарушениями процедур организации и проведения публичных слушаний, установленных законодательством;
2) разбирательства, связанные с нарушениями норм материального права в результате проведения публичных слушаний.
Представленный далее обзор судебной практики основан на изучении 150 судебных решений. Была сформирована выборка судебных дел о признании недействительными публичных слушаний (протоколов, заключений, постановлений о назначении публичных слушаний). Судебная практика по отмене документов градорегулирования, принятых после проведения публичных слушаний, в выборку не включалась. Все судебные постановления проверялись на предмет отмены в вышестоящих судебных инстанциях.
11 Положение о взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 23 июня 2009 года № 684.
12 Постановление правительства Санкт-Петербурга от 22 сентября 2009 года № 1079 «О предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства».
13 Экспертное заключение Фонда «Институт экономики города». URL: http://www.urbaneconomics.ru/texts. php?folder_id=80&mat_id=442&page_id=11822&from=search
Нарушения процедур организации
и проведения публичных слушаний,
установленных законодательством
Анализ постановлений арбитражного и гражданского судопроизводства по исковым требованиям о признании публичных слушаний недействительными выявил единичные случаи отмены результатов публичных слушаний, которые составляют около 5 процентов от рассмотренных судебных решений.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
2. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 1 5 июля 201 0 года № 931-ОО. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
3. Трутнев Э. К. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления / Э. К. Трутнев, Т. В. Гудзь, М. Д. Сафарова [и др.] // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. Приложение к журналу. Выпуски 2 и 3.
4. Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа -муниципального образования «город Екатеринбург» : решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48.
5. Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми : решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143.
6. Сафарова М. Д. Практика применения института развития застроенных территорий // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 12 (108).
7. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октя-
бря 2003 года № 131-Ф3.
9. Градостроительный устав города Казани : решение Казанского Совета народных депутатов от 26 июня 1998 года № 2-12.
10. Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Подготовка муниципальных нормативных правовых актов в целях проведения публичных слушаний по проектам планировок и проектам межевания территории и утверждения (отклонения от утверждения) указанной документации» : постановление главы администрации городского округа «город Уфа» Республики Башкортостан от 29 июня 2012 года № 2954.
11. Определение судебной коллегии по гражданским делам города Санкт-Петербурга от 25 января 2010 года по делу № 2-4104/09. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
12. Определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 августа 201 0 года № 33-9629/10. URL: www.consultant.ru (дата обращения: 14 июня 2014 года).
13. Градостроительный кодекс города Москвы : Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 (с изменениями на 24 декабря 2014 года).
14. Выводы Комиссии по предложениям и замечаниям участников публичных слушаний по проекту генерального плана города Москвы в Зеленоградском административном округе города Москвы. URL: http:// gpinfo.mka.mos.ru/hearings/app/hearings-gp app01.pdf
15. Чиновники подготовили пакет изменений в Правила землепользования и застройки Перми. URL: http://properm.ru/realty/ news/81803
16. Экспертное заключение Фонда «Институт экономики города». URL: http:// www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_ id=80&mat_id=442&page_id=11822&from= search
17. Положение о взаимодействии исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении
разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства от 23 июня 2009 года№ 684.
18. О предоставлении разрешений на
отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства : постановление правительства Санкт-Петербурга от 22 сентября 2009 года № 1079.
Окончаниен в следующем номере журнала.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!
Вышло в свет пособие для оценщиков «Рекомендации по определению и обоснованию границ интервала, в котором может находиться стоимость объекта оценки (пп. 25 и 26 ФСО № 1 и п. 30 ФСО № 7)». Часть 1. Нижний Новгород, 2015.
Пособие содержит правила, описание процессов и основные расчетные формулы, а также необходимую справочную информацию для определения и обоснования границ интервала (диапазона), в котором, по мнению оценщика, с большой степенью уверенности может находиться определяемая стоимость.
«Рекомендации...» включают:
• методику принятия решения относительно существенности/несущественности различия результатов оценки стоимости, полученных с использованием различных подходов (методов);
• методику согласования оценок, полученных в рамках различных подходов (методов), и расчет итогового значе-
ния стоимости и итогового интервала, в котором она может находиться;
• информацию относительно значений интервала, в котором может находиться стоимость объекта недвижимости при ее определении в рамках сравнительного, доходного и затратного подходов.
Представленные в пособии справочные данные отражают коллективное экспертное мнение большого количества оценщиков из различных городов России и учитывают зависимость размера интервала (диапазона) от типа недвижимости и степени активности и развитости рынка. Коллективные экспертные оценки, приведенные в справочнике, были сформированы на основании опроса профессиональных оценщиков (215 оценщиков более, чем из 50 городов России).
Издание будет полезно оценщикам при реализации ими положений пунктов 25 и 26 ФСО № 1 и пункта 30 ФСО № 7 в редакции, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 20.05.2015 № 297.
Введение этих пунктов в федеральные стандарты оценки является значительным шагом в развитии оценочной деятельности, однако практическая их реализация сдерживается отсутствуем необходимых методических разработок. Предлагаемые рекомендации разработаны с целью устранения этого пробела.
Стоимость пособия 495 руб. (в стоимость входит право участия в вебинарах, которые будут проведены авторами до конца сего года). Для приобретения справочника следует обращаться в ООО «Приволжский центр методического и информационного обеспечения оценки» (ООО «<Информ-Оценка»). Бланк заказа приведен на сайтах: www.pcfko.ru и roo.nnov.ru Его необходимо заполнить и направить по адресу: [email protected] Контактные телефоны: (831)220-82-70 (многоканальный), 415-77-89 (сот.) Контактные лица - Васина Наталья, Трусюк Оксана
* * *
