CC BY
2156
ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА. ЭТНОПОЛИТИКА
УДК 316.43
АНАЛИЗ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ ДО 2025 ГОДА
И.И. Болотина, А.Ю. Исаева
На основе сравнительного анализа основных положений Стратегии государственной национальной политики РФ до 2015 г. (2012 г.) и Концепции государственной национальной политики РФ (1996 г.) выявляются тенденции развития национальной политики РФ в конце XX - начале XXI в. в.
Ключевые слова: государственная национальная политика, гражданская идентичность, национальное многообразие, факторы дестабилизации межнациональных отношений, меры по реализации национальной политики.
Государственная национальная политика России представляет собой сложный комплекс целенаправленных действий, разработанных на основе идей и принципов демократического социального государства. Сложность претворения в жизнь практик в данной сфере внутренней политики связана с тем, что этническая ситуация в целом по государству отличается от положения дел в каждом регионе и муниципальном образовании. Это связано с неодинаковой представленностью этнических групп в демографическом составе населения от региона к региону, историей совместного проживания этнических групп, пропорциональным распределением властных полномочий между национальными группами в регионах, текущей политической и социально-экономической ситуацией в стране, внешнеполитическим фоном и т.д. Довольно долгое время исследователи национальных отношений отмечали слабую проработанность национальной политики России именно на региональном и местном уровнях. Однако новая концепция государственной национальной политики претендует на разрешение этого противоречия и попытку повысить ответственность региональной и муниципальной власти за успешность решения национального вопроса.
Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 была принята Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г. Этот документ пришёл на смену Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, принятой в 1996 году.
Довольно долгое время в научном сообществе проводились дискуссии о необходимости разработки нового документа, регламентирующего и определяющего вектор развития национальной политики в России. Концепция, принятая в конце 1990-х годов XX века, уже не отвечала положению дел в этниче-
ской системе государства. В частности? в самом начале Концепции в качестве тенденции общественного развития обозначается «стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества; возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочению общероссийской государственности» [3]. В одной этой фразе прослеживается неоднозначность и разнонаправленность политических процессов в российском государстве: тяготение к укреплению государственности и желание выйти из Федерации путём самоопределения. В Концепции отмечался тот факт, что на дестабилизацию межнациональных отношений огромное влияние оказывают уже развернувшиеся локальные боевые действия, вызванная ими проблема беженцев и вынужденных переселенцев, безработица, в целом низкий уровень социально-экономического развития отдельных регионов, последствия массового переселения народов в советское время.
Сегодня мы можем констатировать, что социально-политическая ситуация в государстве изменилась. Существенно снизилась вероятность отделения национальных территорий от Российской Федерации, а на смену социально-экономическим проблемам, сопровождающим войны, смены эпох, коренные реформы, пришли другие проблемы: асимметричность развития регионов и ограниченное использование экономического потенциала территорий нашего страны.
Таким образом, потребность в создании нового стратегического плана развития государственной национальной политики действительно существовала. Однако, сопоставляя Концепцию государственной национальной политики и Стратегию государственной национальной политики, мы нашли много точек соприкосновения. В начале документов прописываются цели национальной политики Российской Федерации, и они оказались абсолютно идентичны. Так, в разделе «Общие положения» Стратегии содержатся основные вопросы, требующие внимания в национальной политике России:
а) сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации, укрепление их духовной общности;
б) обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств;
в) создание дополнительных социально-экономических и политических условий для обеспечения прочного национального и межнационального мира и согласия на Северном Кавказе;
г) поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие развитию их связей с Россией.
С одной стороны, подобная общность положений говорит о неизменности главного принципа национальной политики РФ: культурное многообразие народов России при сохранении единой гражданской идентичности. С другой стороны, последние два вопроса свидетельствуют о том, что последствия распада СССР до сих пор сказываются на развитии современной России. Северный Кавказ по-прежнему остаётся нестабильным регионом с точки зрения возможности возникновения этнополитического конфликта, и не в полной мере
ясна судьба наших бывших соотечественников, которые остались в бывших союзных республиках. Любопытно, что в Концепции предлагаются пути по сближению и сотрудничеству с бывшими союзными республиками, а именно через политическую интеграцию достигается задача сохранения культурных, социально-бытовых связей с бывшими согражданами. В Стратегии данный вопрос нивелирован, ему практически не отводится внимания. Это обусловлено тем, что со многими бывшими союзными республиками теперь сложились напряжённые политические отношения и интеграция в политической, социальной, экономической и даже культурной сферах стала затруднительной. Мы имеем в виду отношения с такими государствами, как Эстония, Латвия и Литва, Украина и Беларусь, Грузия. В политических отношениях стало больше настороженности и подозрительности, поэтому оказание поддержки бывшим соотечественникам в сегодняшних реалиях будет расценено мировым сообществом как нарушение внутреннего суверенитета государств, в которых эта поддержка осуществляется. В качестве примера приведём оказание гуманитарной помощи и проведение концертов музыкальными коллективами РФ для жителей Луганской области в Украине.
Вернёмся к вопросу о задачах национальной политики, отмеченных в Концепции и Стратегии национальной политики РФ. Мы пришли к выводу о том, что пункт о поддержке соотечественников за рубежом отмечен меньшим вниманием. Это явственно свидетельствует о том, что национальная политика России, вероятнее всего, будет ориентирована на решение внутренних задач: сохранение государственно-территориальной целостности, предотвращение национальных конфликтов в регионах, создание благоприятных социально-экономических условий там, где вероятность возникновения столкновения на национальной почве особенно велика.
Наша позиция подтверждается также анализом целей, которые выдвигаются в Стратегии государственной национальной политики:
а) упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации);
б) сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России;
в) гармонизация национальных и межнациональных (межэтнических) отношений;
г) обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;
д) успешная социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.
При анализе Стратегии следует отметить трактовку категорий «этнос», «нация», «народ». В тексте документа они употребляются в одном ключе, как синонимы. Безусловно, в научной литературе мы найдём достаточно источников, в которых отстаивается позиция различия данных терминов, и позиция, настаивающая на схожести этих понятий. Однако нам видится необходимым всё
же предложить в тексте рабочую трактовку, например, понятия «народ». В Стратегии довольно часто используется выражение - клише «русский народ», которое несёт в себе особую смысловую нагрузку. Народ понимается здесь как матрица, основа развития гражданского общества, с одной стороны, и несёт в себе архетипическое наполнение с другой. Само слово «народ» происходит от слова «род», здесь мы видим архетипы единоначалия, единокровия.
Рядом с термином «русский народ» возникает словосочетание «народы России». Теперь слово «народ» несёт в себе уже совершенно другое наполнение. Здесь данную категорию вполне можно трактовать в академическом смысле, т.е. как социальную общность, объединённую общей культурой, традициями, историей. Но духовное содержание выражение «народы России» теряет. Таким образом, мы видим разную наполняемость категории «народ» в Стратегии, что необходимо преодолеть путём детализации категориального аппарата.
Более ясная ситуация с термином «нация», она в Стратегии понимается как согражданство. Об этом сказано в разделе «Цели, принципы, приоритетные направления и задачи государственной национальной политики Российской Федерации». Самой первой целью обозначается «упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации)».
В основу документа легло положение о том, что «Стратегия разработана в целях... укрепления государственного единства и целостности России, сохранения этнокультурной самобытности ее народов, сочетания общегосударственных интересов и интересов народов России». Данное утверждение, на наш взгляд, является ключевым и служит основой национальной политики РФ в ближайшее десятилетие. Иными словами, суть Стратегии сводится к тому, что необходимо сохранять и поддерживать национально-культурное многообразие народов России при соблюдении единой гражданской идентичности. Далее в Стратегии содержится утверждение о важном условии реализации данной нормы: русский этнос объединяет разнородные культуры нашего государства под эгидой единой государственной идентичности - «Российское государство создавалось как единение народов, системообразующим ядром которого исторически выступал русский народ. Благодаря объединяющей роли русского народа, многовековому межкультурному и межэтническому взаимодействию, на исторической территории Российского государства сформировались уникальное культурное многообразие и духовная общность различных народов» [2].
Подобное положение высказывала исследователь М.М. Лебедева: «Государственные сообщества не являются просто согражданствами, гражданско-политические сообщества создают и воспроизводят свою культуру, создают для этого благоприятные условия и культурно-родственную управленческую бюрократию. Даже объявив в Конституции неэтнический характер государства, это положение зафиксировано, скажем, на русском языке, т.е. на языке доминирующей этнической общности и подавляющего большинства населения. Это и есть одна из скреп, удерживающих носителей этничностей в рамках государст-
ва, где люди, принадлежащие к разным этническим группам, одновременно являются культурными компонентами государства» [1].
Данное утверждение поддерживает также этнолог В. А. Тишков в своей статье «Нация - это метафора»: «Почему легче оперировать политической, гражданской нацией? Потому что для нее хотя бы можно определить членство. Мы почти ежедневно выполняем определенные обязанности и пользуемся определенными преимуществами, будучи членами гражданской нации. Получаем пенсию от государства, защиту от милиции, служим в армии, именно потому, что мы — россияне. Не проходит дня, чтобы мы свои отношения в этом сообществе не использовали. В конце концов, у нас есть паспорт как удостоверение нашей гражданской принадлежности» [4].
Безусловно, формирование гражданской нации -важная политическая задача, но необходимо предоставить гражданам России право и возможность на национальное и культурное многообразие. Мы полагаем, что осознание своего отличия от других является компонентом базовой человеческой потребности в самореализации.
Любопытная точка зрения, касающаяся возможности национального самоопределения, представлена в Концепции национальной политики РФ 1996 г. В документе интересы граждан, связанные с национальной принадлежностью, предлагается реализовывать через институт национально-культурных автономий. Помимо удовлетворения культурных и образовательных потребностей им предоставлялись права на:
- создание самоуправляемых образований в местах компактного проживания национальных и этнических групп;
- получение поддержки со стороны органов государственной власти;
- учреждение в установленном порядке всероссийских, региональных и местных средств массовой информации, получение и распространение в них информации на родном языке.
Иными словами, Концепцией предоставлялась возможность для создания некоммерческих организаций (НКО) в рамках гражданского общества. Позднее такими организациями, представляющими национальные интересы, стали Союз армян России (создан в 2000 году) и Союз грузин России (создан в 2007 году). В Стратегии государственной национальной политики 2012 г. не говорится о национально-культурных автономиях. Во многом это обусловлено тем, что в отдельных регионах высокий уровень конфликтогенности, и неясно, способна ли институционализация национальных процессов через создание НКО снизить конфликтный потенциал регионов.
Итак, мы считаем, что ключевые положения Стратегии заключены в идее укрепления гражданской идентичности россиян и идее создания условий для сохранения национальных культур. Это, по мнению разработчиков стратегии, является основой стабильных национальных отношений в России. Однако нам более интересен вопрос о том, что препятствует достижению базовых целей Стратегии. Одно из ключевых положений документа посвящено негативным факторам развития национальных отношений в России: перечислены при-
чины дестабилизации этнических отношений, которые особо отмечает Президент РФ;
• высокий уровень социального и имущественного неравенства;
• экономическая дифференциация между регионами;
• размывание традиционных нравственных ценностей;
• правовой нигилизм и высокий уровень преступности;
• коррумпированность отдельных представителей органов власти;
• дискриминация граждан по национальному признаку в правоприменительной практике;
• недостаточное формирование культуры межнационального согласия и государственной идентичности;
• стереотипное мышление в отношении народов;
• недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в реализации национальной политики;
• отсутствие достаточной профилактики межнациональных отношений,
• недостаточное урегулирование миграционных процессов;
• влияние негативного опыта межнациональных отношений в других государствах.
Рассматривая перечисленные выше негативные факторы, мы видим, что Президент РФ солидарен с научным сообществом по вопросу причин напряжённости в национальных отношениях. При этом доминируют детерминанты социально-экономического характера, затем - правового и культурного.
Анализ факторов, дестабилизирующих национальные отношения в РФ, приводит нас к выводу, что ухудшение национальных отношений не связывается непосредственно с неприятием народами друг друга. Очевидно, что стабильные этнические отношения в государстве могут быть только при создании достойной, стабильной, обеспеченной жизни граждан. Очевидно и то, что граждане нуждаются в осознании порядочности и законопослушности со стороны чиновников, в осознании справедливости общественного уклада. Рассматривая причины дисбаланса в этносистеме, мы понимаем, что поэтапная проработка проблем в разных сферах общественной жизни приведёт к естественному разрешению многих этнических противоречий. Однако сделаем оговорку - это не исключит полностью этнические конфликты.
Большую часть Стратегии занимает тема, посвящённая мерам по реализации государственной национальной политики России и преодолению негативных факторов, перечисленных выше. В данном документе сделана попытка детально прописать реальные практики, способные вывести национальные отношения на новый уровень, в то время как в Концепции национальной политики данные меры были прописаны тезисно.
В Стратегии государственной национальной политики поднимается очень важная проблема, которая не позволяет реализовать все начинания в сфере достижения национального согласия. В документе отмечается, что отсутствие координации между федеральной, региональной и муниципальной властью в сфере национальной политики препятствует достижению межнационального
36
согласия и построению гражданской идентичности. Как показывает опыт, в некоторых муниципальных образованиях вообще не уделяется внимание национальной политике. Мы имеем очень много примеров, когда межэтнические столкновения возникали не на уровне регионов, а в маленьких городах (конфликты в Пугачёве, Кондопоге, Сагре и т.п.).
Отчасти такое положение связано с тем, что нет ясного понимания о том, как вести национальную политику на местах. В различных муниципальных образованиях актуальные задачи различны. Например, в Северной Осетии в начале 1990-х годов произошёл конфликт между осетинами и ингушами. Причина противостояния уходит в прошлое, когда в СССР велась деятельность по переселению целых народов. В результате на территории Пригородного района проживали осетины, привезённые из Грузии, и ингуши, а в начале 1990-х такое близкое соседство переросло в территориальные и политические споры. Поэтому в данном регионе местная национальная политика должна быть направлена на решение проблемы территориальных споров, и она будет уникальна.
Возьмём недавнее происшествие в селе Плеханово Тульской области, суть которого сводится к тому, что местные власти отрезают коммуникации, незаконно возведёнными местными цыганами. События эти мы не будем называть этническим конфликтом, но однозначно то, что в селе Плеханово есть высокий процент цыганского этноса и национальную политику нужно строить с учётом этого фактора. Такая политика также будет уникальна во всех смыслах и отличаться от других.
Ввиду нетипичности национальных отношений в муниципалитетах в Стратегии предлагается создать план мероприятий по реализации задач Стратегии. Осознавая значимость координации действий всех уровней власти в сфере национальной политики в Стратегии в качестве одной из мер предлагается установить ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов за состояние межнациональных отношений. Данная мера видится нам необходимой, т.к. национальные отношения в отдельных территориальных образованиях самоорганизуемы, но не существует лиц, занимающихся целенаправленно решением текущих вопросов национальных отношений.
Большой «пласт» мер по реализации Стратегии посвящен культурному и нравственному воспитанию граждан. В который раз упоминается важность воспитания молодого поколения в духе патриотизма, уважения к культуре своей страны и народов России. Среди прочего положительной и своевременной нам показалась мера по развитию этнотуризма. Известно, что нахождение в одном образовательном учреждении, служба в рядах вооруженных сил, занятость в трудовом коллективе и пр. положительно сказываются на состоянии национальных отношений: представители наций, взаимодействуя друг с другом в реальной жизни, имеют больше шансов познать чужую культуру, сходство и различие со своими традициями, освободиться от некоторых стереотипов восприятия. Поэтому мера по развитию этнотуризма - оригинальна и нова, её, безусловно, стоит опробовать. Она сочетает в себе возможность общения с представителями других этносов, совместное преодоление трудностей во время путе-
шествия и культурное обогащение. Сегодня этнотуризм понемногу развивается. В национальных республиках довольно часто проводятся фестивали народного творчества, а в Москве действует культурный центр «Этномир», позволяющий познакомиться с традициями разных народов.
Не меньше внимания уделяется созданию благоприятных условий для социально- экономического развития регионов. В качестве отдельной меры выделено обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания, в том числе в отдаленных местах традиционного проживания.
Кроме вышеперечисленного, в Стратегии отводится особая роль важности налаживания миграционных потоков и культурной адаптации мигрантов. Мы склонны полагать, что адаптация будет производиться через ассимиляцию. Стоит отметить, что в России уже существуют организации, успешно занимающиеся адаптацией потомков мигрантов. В качестве примера стоит отметить Российскую Миграционную трудовую биржу, позволяющую трудоустраивать только тех мигрантов, на которых существует реальный социальный заказ.
Особо отмечалась в Концепции и Стратегии национальной политики мера по предупреждению возникновения конфликтов. Сегодня в Стратегии предлагается создать систему мониторинга межэтнических отношений. Данная мера видится нам разумной. Многие исследовательские центры уже проводят подобные мониторинги. Они могут отличаться методикой, частотой проведения, но получаемая информация всегда интересна. Среди множества мы можем выделить ежегодный этнологический мониторинг, проводимый под руководством В. А. Тишкова, мониторинг исследовательского центра «СОВА», исследования ЦИНКа и многие другие. Важно, чтобы результаты этих социологических исследований имели государственную востребованность.
Таким образом, новая Стратегия государственной национальной политики носит прикладной характер. Наиболее ожидаемой и необходимой мерой, затронутой в документе, является координация между федеральной, региональной и муниципальной властями в деле оптимизации межнациональных отношений. Необходима разработка небольшого числа ключевых задач для муниципальных образований, требующих разрешения и проработки. В заключение отметим, что Стратегия направлена на реализацию самого главного условия терпимого отношения народов друг другу - сохранения культурного многообразия Российского государства.
Список литературы
1. Лебедева М.М. Мировая политика. М.: Аспект- Пресс, 2003, 240 с.
2. Указ Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года". [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139350/(Указ Президента РФ
от 19.12.2012 N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года").
3. Указ Президента РФ от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.russia.edu.ru/information/legal/law/up/909/ (Указ Президента РФ от 15.06.1996 № 909).
4. В.А. Тишков «Нация - это миф». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://valerytishkov.ru/cntnt/publikacii3/publikacii/naciya et.html (Нация - это миф).
Болотина Инна Ивановна, аспирант кафедры социологии и политологии, in-nok1706@mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
Исаева Анастасия Юрьевна, аспирант, isaeva_anastasia91@mail.ru, методист центра информатизации и организационного сопровождения образования, Россия, Тула, Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Тульской области ««Институт повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования Тульской области»
ANALYSIS OF THE STRATEGY OF STATE NATIONAL POLICY OF RUSSIA TO 2025
I.I. Bolotina, A.Y. Isaeva
Based on comparative analysis of the main positions of the Strategy of State national policy RF to 2025 (2012) and Conception of State national policy RF (1996) it is disclosed the trends of national policy development in the end of XX - at the beginning of XXI century.
Key words: statenationalpolicy, citizenidentity, nationalmanifold, thefactorsofoational relationship instability, measures of realization of national policy.
Bolotina Inna Ivanovna, postgraduate student, innok1706@,mail.ru, Russia, Tula, Tula State University
Ysaeva Anastasia Yurievna, postgraduate student, specialist of the center of informatization and oraganizational education support, isaeva anastasia91@,mail.ru, Russia, Tula, In-Service Teacher Training Institute
