CC BY
25у
Ташматов Гайрат Ровшанович,
начальник Управления мониторинга и контроля за реализацией стратегических программ Агентства стратегических реформ при Президенте Республики Узбекистан
Файзиева Шахноза Рустамовна,
доцент кафедры «Региональная экономика и менеджмент» Национального университета Узбекистана
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ
В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН
УДК: 338.24.021.8 DOI: 10.34920/Е^^_2022_^иЕ_9_1
ТАШМАТОВ Г.Р., ФАЙЗИЕВА Ш.Р. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН
В статье рассмотрены основные аспекты анализа системы мониторинга эффективности реализации реформ в Республике Узбекистан. В этой связи проведен соответствующий анализ текущей системы мониторинга реформ, международного опыта и выработаны предложения по улучшению данной системы. В рамках анализа проведено изучение деятельности органов, ответственных за мониторинг реформ начиная с обретения независимости республики.
Изучение международного опыта было направлено на выявление современных тенденции управления системами мониторинга, которые могут служить предпосылками развития отечественной системы мониторинга с учетом особенностей экономических процессов в стране.
Ключевые слова: мониторинг, реформы, индикаторы мониторинга, система мониторинга, трансформация, социальная инфраструктура, производственная инфраструктура, бизнес, экономическая среда, модернизация отраслей экономики, институты гражданского общества.
ТАШМАТОВ Г.Р., ФАЙЗИЕВА Ш.Р. УЗБЕКИСТОН РЕСПУБЛИКАСИДА ИСЛОЦОТЛАР САМАРАДОРЛИГИНИ МОНИТОРИНГ ТИЗИМИНИНГ ТАЦЛИЛИ
Маколада Узбекистан Республикасида ислохотларни амалга ошириш самарадорлигини мониторинг к,илиш тизимини тахлил килишнинг асосий жихатлари куриб чикилди. Шу муносабат ислохотларнинг мониторинг тизимларининг халкаро тажрибаси тегишли тахлил килинди. Халкаро тажрибани урганиш мамлакатдаги иктисодий жараёнларнинг узига хос хусусиятларини хисобга олган холда махаллий мониторинг тизимини ривожлантириш учун зарур шарт булиб хизмат килиши мумкин булган мониторинг тизимларини бошкаришнинг жорий тенденцияларини аниклашга каратилган эди.
Тахлил доирасида республикамиз мустакилликка эришгандан сунг ислохотларни мониторинг килиш буйича масъул органлар фаолияти урганилди ва мавжуд тизимни такомиллаштириш буйича таклифлар ишлаб чикилди.
Калит сузлар: мониторинг, ислохотлар, мониторинг курсаткичлари, мониторинг тизими, транс-формациялар, ижтимоий инфратузилма, ишлаб чик,ариш инфратузилмаси, бизнес, иктисодий мухит, иктисодиёт тармокларини модернизация килиш, фукаролик жамияти институтлари.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
TAWMATOB r.P., 0AM3MEBA W.P. ANALYSIS OF THE REFORM IMPLEMENTATION EFFICIENCY MONITORING SYSTEM IN THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN
In the article is discussed the monitoring system of the reforms implementation effectiveness in the Republic of Uzbekistan. In that regard, analysis of an appropriate international experience reform monitoring system was carried out.
The study of international experience was aimed at identifying current trends in the management of monitoring systems, which can serve as prerequisites for the development of a domestic monitoring system, taking into account the peculiarities of economic processes in the country.
As part of the analysis, a study was made of the activities of the bodies responsible for monitoring reforms since the independence of the Republic and proposals were developed to improve the system.
Key words: monitoring, reforms, monitoring indicators, monitoring system, transformation, social infrastructure, production infrastructure, business, economic environment, modernization of economic sectors, civil society institutions.
Введение.
Под руководством Президента Республики Узбекистан в стране идет реализация широкомасштабной программы социально-экономических реформ по модернизации и повышению конкурентоспособности ключевых отраслей экономики. Идет трансформация и цифровиза-ция всех сфер жизни общества, совершенствуется инвестиционная и деловая среда, уделяется огромное внимание подготовке кадров нового поколения. Для этого в стране сформировалась новая экономическая среда для ведения свободного бизнеса, заметны большие сдвиги в сторону повышения уровня жизни населения, растет общественно-политическая активность институтов гражданского общества. За последние шесть в стране сформулированы конкретные предложения по решению актуальных задач социально-экономического, общественно-политического и культурно-гуманитарного развития.
Постановка научной проблемы.
Вместе с тем принимая во внимание ускоренные темпы реформ процесс формулирования и поиска ответов на важные вопросы об эффективности мер политики, стратегий, программ, проектов является наиболее актуальным1. Полагаем необходимым всесторонне укреплять и развивать эти процессы, продолжать ставить масштабные задачи и претворять их в жизнь на благо будущих поколений.
В этой связи проведен соответствующий анализ текущей системы мониторинга реформ, меж-
1 Федоренко М.В. Повышение качества государственного управления — главная задача реформы аппарата исполнительной власти // Стандарты и качество. 2011. № 12.
дународного опыта и выработаны предложения по улучшению данной системы.
В рамках анализа проведено изучение деятельности органов, ответственных за мониторинг реформ начиная с обретения независимости республики.
Выявление системных проблем и недостатков, препятствующих эффективному мониторингу и оценке проводимых в стране реформ, представляет интерес с точки зрения научно обоснованный разработки мер по их системному устранению, а также разработке методологических подходов к анализу результативности служб, ведомств, комиссий и других институциональных образований, осуществляющих мониторинг хода реформ в сопоставлении с международной практикой в этом направлении.
Методология исследования.
Для подготовки рекомендаций по совершенствованию системы мониторинга и контроля достижений осуществляемых реформ изучены основные нормативные документы о деятельности институциональных образований, вовлеченных в этот процесс в Узбекистане. Для сопоставления рациональности их работы изучен опыт в этом направлении ряда развивающихся стран, а также организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР, OECD).
Основные анализы и результаты исследований.
Ниже представлены в хронологическом порядке созданные институты, которые в той или иной мере задействованы и ответственны за мониторинг реализации проводимых реформ:
Кроме того, на Министерство экономического развития и сокращения бедности возложены
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
Таблица 1. Органы, ответственные за мониторинг проводимых реформ в Узбекистане1
о За
о
за
О л: о
№ Наименование органов власти Период деятельности Основные задачи
1. Комиссия контроля за выполнением решений по вопросам осуществления экономической реформы в республике2 1992-2011 гг. Координация работ органов межведомственного контроля за выполнением пакета нормативных актов по вопросам экономических реформ, организацию проверок выполнения, изучение состояния исполнительской дисциплины, анализ и информирование Правительства Узбекистана о ходе осуществления экономических реформ на конкретных предприятиях, в хозяйствах и в территориях республики.
2. Центр экономических исследований (преобразован в Центр экономических исследований и реформ при Администрации Президента)3 1999-по н.в. Проведение мониторинга хода реализации социально-экономических реформ и оценок их результативности.
3. Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан4 2005-2018 гг. Мониторинг реализации норм законов на местах, изучение общественного мнения по вопросам эффективности принимаемых законов и правоприменительной практики, выработка предложений по их совершенствованию.
4. Информационно-аналитический департамент по вопросам комплексного социально-экономического развития территорий в структуре Кабинета Министров5 2017 г. - осуществление системного мониторинга динамики основных экономических показателей, структурных и институциональных преобразований, исполнения местных бюджетов; - мониторинг и анализ выполнения программ комплексного социально-экономического развития территорий, выявление проблемных вопросов, препятствующих своевременному и качественному их исполнению с внесением предложений по их оперативному решению; - совершенствование системы мониторинга и анализа программ социально-экономического развития территорий, других территориальных программ, внедрение эффективных методик и индикаторов оценки уровня социально-экономического развития.
5. Комиссия по внедрению новых механизмов изучения состояния социально-экономического развития территорий, отраслей экономики и социальной сферы.6 2017 - по н.в. Координация и повышение эффективности деятельности секторов, анализ информации о деятельности секторов, оценки эффективности осуществляемых в секторах организационных и практических мер, осуществление системного контроля за выполнением адресных поручений по комплексному социально-экономическому развитию регионов. Разработана система организации работы секторов по комплексному социально-экономическому развитию районов (городов) и регионов.
6. Центр «Стратегия развития». Медиапродукт-единая электронная платформа - ге^ггпБ.иг7 2017 - по н.в. Осуществление системного общественного мониторинга хода реализации Стратегии действий, выработка рекомендаций по принятию дополнительных мер для ее качественного и своевременного выполнения. Создан медиапродукт - единая электронная платформа «гейэггпБ.иг».
7. Служба правового сопровождения реформ и координации правоохранительной деятельности аппарата Президента8 2018-по н.в. Осуществление системного мониторинга и контроля за исполнением решений Президента Республики Узбекистан по реформированию системы государственного управления, социально-экономической и судебно-правовой сфер. (Решением о создании данной Службы упразднен Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан).
9. Общенациональное движение «Юксалиш»9 2019-по н.в. Системный мониторинг хода реализации Государственных программ и выработка рекомендаций по принятию дополнительных мер для ее качественного и своевременного выполнения, предоставление отчетов в Администрацию Президента и Кабинет Министров.
Ш ^ 7\ —I
О ^ X п О О
п =п
£ >
> ио
Г2Э > гп
о
-О Г)
го
^ >
> £ I8
н
7\ ГП: > -I
Таблица 1. Продолжение.
№ Наименование органов власти Период деятельности Основные задачи
10. Парламентская комиссия по контролю за реализацией Национальных целей и задач в области устойчивого развития Республики Узбекистан на период до 2030 года10 2020-по н.в. Осуществление системного мониторинга за исполнением законодательства и нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение выполнения целей и задач в области устойчивого развития Республики Узбекистан.
11. Консультативно-совещательный орган - Общественная палата при Президенте Республики Узбекистан и общественные палаты Республики Каракалпакстан, областей и города Ташкента11 2020-по н.в. Разработка рекомендаций по совершенствованию общественного мониторинга за реализацией реформ и государственных программ на местах и в отраслях, принятие дополнительных мер по их качественному выполнению с регулярным внесением Президенту Республики Узбекистан, в Олий Мажлис и Правительству информации о достигнутых показателях, положительных изменениях и имеющихся проблемах.
доставлено авторами.
2Указ Президента Республики Узбекистан от 02.11.1992 г. № УП-484 «Об образовании общественных комиссий контроля за выполнением решений по вопросам осуществления экономической реформы в республике» (акт утратил силу 27.05.2011 г.), https://lex.uz/uz/docs/167515.
Распоряжение Президента Республики Узбекистан от 07.04.1999 г., № Р-982 «О Создании Центра Экономических исследований», https://lex.uz/ docs/12/4084, Постановление Президента Республики Узбекистан от 30.07.2008 г. № ПП-928 «О преобразовании Центра социально-экономических исследований в Институт прогнозирования и макроэкономических исследований», https://lex.uz/aocs/1382635, Постановления Президента Республики Узбекистан от 03.10.2019 г. № ПП-4471 «О мерах по повышению качества и роли экономических исследований в социально-экономическом развитии», https://lex.uz/docs/4552322.
4Указ Президента Республики Узбекистан от 02.04.2005 г. № УП-3590 «О создании Института мониторинга действующего законодательства при ^ Президенте Республики Узбекистан» (акт утратил силу 08.02.2017 г.), https://lex.uz/uz/docs/537144, Указ Президента Республики Узбекистан от
08.02.2017 г. № УП-4952 «О мерах по повышению эффективности деятельности Института мониторинга действующего законодательства при Прези-| денте Республики Узбекистан» (акт утратил силу 07.06.2018 г.), https://lex.uz/uz/docs/3126581.
^ постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 03.01.2017 г. № 1 «Об утверждении положения об информационно-^ аналитическом департаменте по вопросам комплексного социально-экономического развития территорий», https://lex.uz/docs/3090745. § 6 Постановление Президента Республики Узбекистан от 08.08.2017 г. № ПП-3182 «О первоочередных мерах по обеспечению ускоренного 1 социально-экономического развития регионов», https://lex.uz/docs/3302446.
ш Постановление Президента Республики Узбекистан от 08.01.2019 г. № ПП-4102 «О дополнительных мерах по дальнейшему совершенствованию о деятельности секторов по комплексному социально-экономическому развитию регионов», https://lex.uz/docs/4145960.
о Распоряжение Президента Республики Узбекистан от 14.02.2017 г. № Р-4849 «Об организационных мерах по реализации Стратегии действий по ^ пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах», https://lex.uz/docs/3114490.
^ 8Указ Президента Республики Узбекистан от 03.04.2018 г. № УП-5395 «О мерах по коренному совершенствованию деятельности по правовому в сопровождению осуществляемых реформ», https://lex.uz/docs/3608658.
5 9 Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 13.02.2019 г. № 124 «О мерах по организации деятельности негосударственной й некоммерческой организации — общенациональное движение «Юксалиш» и его территориальных подразделений», https://lex.uz/aocs/4200154. ~ "Приложение №2 Совместного Постановления Кенгаша Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан и Кенгаша Сената Олий § Мажлиса Республики Узбекистан от 27.02.2020 г. № 149-1У, 1п«р5://1ех.игЛ1ос5/4773639#4774465.
•Р5 "Указ Президента Республики Узбекистан, от 16.04.2020 г. № УП-5980 «О создании Общественной палаты при Президенте Республики Узбекистан», 3 https://lex.uz/docs/4789930.
ш ^
7\ —I
О ^ х п О О
§1 ^ П
>
функции осуществления, разработки и мониторинга основных макроэкономических показателей, системного анализа уровня экономического и социального развития страны, регионов и отраслей экономики1.
В свою очередь, среди задач Министерства юстиции обозначены осуществление анализа и мониторинга эффективности системы государственного управления, а также проведение адресных и тематических аналитических изучений и ведение мониторинга состояния дел на местах в разрезе отраслей, регионов и ведомств по обеспечению своевременного, полного и качественного исполнения актов законодательства и поручений, в том числе совместно со Счетной палатой, руководство и координация деятельности государственных органов и организаций при реализации правовых реформ2.
В ходе анализа представлялось целесообразным также изучить вопросы конкретных мер и индикаторов для мониторинга реформ. В этой связи ниже представлены отдельные элементы осуществления целевого мониторинга индикаторов текущего состояния социально-экономического развития и примеры мер, внедренных на практике.
1. Система материального стимулирования и применения жестких мер дисциплинарного взыскания по итогам результативности и эффективности в сфере занятости (2017 г.)3.
Координацию и контроль осуществляет Комиссия под председательством Премьер-министра. В состав Комиссии входят заместители: Премьер-министра, министра экономического развития и
1 Постановление Президента Республики Узбекистан от 26.03.2020 г. № ПП-4653, «Об организации деятельности министерства экономического развития и сокращения бедности Республики Узбекистан, а также подведомственных ему организаций», https://www.lex.uz/docs/4778519.
2 Постановление Президента Республики Узбекистан от 13.04.2018 г. № ПП-3666 «Об организационных мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности Министерства юстиции Республики Узбекистан», https://lex.uz/docs/3681788.
3 Постановление Президента Республики Узбекистан от 06.05.2017 г. № ПП-2960 «О мерах по повы-
шению персональной ответственности руководителей органов исполнительной власти на местах и территориальных органов экономического ком-
плекса за результативность и эффективность проводимой работы по обеспечению занятости населения», https://lex.uz/docs/3196372.
сокращения бедности, министра финансов, министра труда, председателя ГНК, министра инвестиций и внешней торговли и др. Территориальные управления по труду, ГНУ, управления Пенсионного фонда вносят отчетные сведения хокимам областей, а также своему функциональному руководству для последующего внесения в Комиссию.
2. Система рейтинговой оценки социально-экономического развития регионов (2020 г.)4.
Мониторинг за Министерством экономического развития и сокращения бедности, результаты вносятся в Администрацию Президента, Кабинет Министров и Кенгаши народных депутатов. Контроль - за первым заместителем Премьер-министра.
3. Оценка эффективности деятельности секторов по комплексному социально-экономическому развитию (2021 г.)5.
Разработана методика оценки эффективности секторов. Оценка за Агентством развития государственной службы при Президенте. Отчет по результатам вносится в Администрацию Президента, Кабинет министров и Кенгаши народных депутатов, а также в Комиссию по внедрению новых механизмов изучения состояния социально-экономического развития территорий, отраслей экономики и социальной сферы. Контроль закреплен за заместителем Премьер-министра по вопросам социального развития и заместителем министра экономического развития и сокращения бедности.
4. Система контроля за формированием и реализацией программы развития социальной и производственной инфраструктуры, государственных программ, финансируемых за счет средств консолидированного бюджета и иных централизованных источников, а также целевым исполь-
4 Постановление Президента Республики Узбекистан от 01.05.2020 г. № ПП-4702 «О внедрении системы рейтинговой оценки социально-экономического развития регионов», https://lex.uz/ docs/4803533.
5 Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 23.08.2021 г. № 536 «О мерах по внедрению системы оценки эффективности деятельности секторов по комплексному социально-экономическому развитию регионов», https://lex.uz/ docs/5607456.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
зованием средств в рамках указанных программ (2021 г.)1.
Образованы Республиканский штаб, региональные и районные (городские) штабы по контролю и координации реализации государственных программ. Системный контроль и мониторинг за всеми процессами в рамках государственной программы определен за республиканским штабом во главе заместителя Генерального прокурора, и за региональными и районными (городскими) штабами. Финансовый контроль за целевым использованием средств закреплён за Счетной палатой и Министерством финансов. Мониторинг - посредством электронных программ.
Ответственность за качественную организацию процессов по формированию государственных программ возложена на хокимов областей. Ответственность за организацию исполнения - на Генерального прокурора, Службу государственной безопасности и заместителей Премьер-министра.
Координация и контроль деятельности ответственных ведомств - за Премьер-министром и руководителем Администрации Президента.
По итогам проведенного анализа выявлен ряд системных проблем и недостатков, препятствующих эффективному мониторингу и оценке проводимых реформ, в частности:
- не четко определены области контроля разных министерств и ведомств, а также их взаимосвязь. Переговоры между министерствами и ведомствами о показателях эффективности реализации реформ деятельности носят формальный характер;
- нет единого органа, ответственного за мониторинг эффективности реализации реформ. Функции госорганов в этой части дублируются и носят разрозненный и номинальный характер;
- нет слаженного механизма оценки достигнутых результатов, внедрен ряд инструментов для анализа и мониторинга эффективности деятельности по некоторым направлениям, однако, информация носит фрагментарный характер и не дает
1 Постановление Президента Республики Узбекистан, от 10.12.2021 г. № ПП-43 «О дополнительных мерах по усилению контроля за реализацией программы развития социальной и производственной инфраструктуры Республики Узбекистан и других государственных программ», https://lex.uz/uz/ docs/5768548.
возможности выявить общую картину о ходе реализации реформ в стране;
- отсутствует утвержденная унифицированная методология осуществления мониторинга и оценки реализации реформ;
- сложность получения комплексной и достоверной как исходной, так и итоговой информации о программных мероприятиях и достижении целей преобразований.
В целях определения путей развития системы мониторинга с учётом социально-экономических условий в статье проведён анализ международного опыта.
Малайзия. Руководит системами мониторинга и оценки Премьер-министр страны. Используется уникальный многоаспектный подход, направленный на повышение результативности оценки, основывающийся на трехстороннем сотрудничестве государственного и частного секторов и гражданского общества2.
Национальное агентство мониторинга и оценки в Малайзии представлено двумя органами, а именно: Министерством финансов -оценка внесенных в бюджет программ и Группой реализации и координации Департамента премьер-министра, которая является агентством по вопросам мониторинга проектов по развитию Малайзии, осуществляет оценку проектов в рамках Малазийского плана3.
Создана группа управления эффективностью и реализации реформ в сфере государственных услуг PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit), генеральный директор - министр Правительства Малайзии в подчинении администрации Премьер-министра4.
Была внедрена методология быстрого получения осязаемых результатов, состоящая из 8 шагов реформ, которые заключаются в точном определении стратегических направлений и спектра дальнейших действий, освещении результатов анализа и получения отзывов, составлении дорожной карты, установлении целевых КПЭ, внедрении с параллельным решением, привлечении международных экспертов и аудиторов для обе-
2 https://gpffe.org/wp-content/uploads/2019/06/ cs6m.pdf
3 http://www.speedminer.com/department-of-the-prime-minister/
4 https://www.pmo.gov.my/
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ I ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(151)
спечения подтверждения результатов независимыми специалистами и публикации независимого годового отчета аудита о достигнутых результатах, подтвержденного на основе независимой оценки1.
При разработке и реализации Национальной программы трансформации использовалась методология PEMANDU, анонсированная в 2010 г, которая состоит из Программы экономической трансформации (ETP), которая включает в себя два важных элемента: 12 Ключевых национальных экономических сфер и 6 инициатив по стратегическим реформам2. PEMANDU установила мониторинг КПЭ и сроки по каждому из шагов на всех уровнях от министра до сотрудников министерств и ведомств.
Результаты, достигнутые в рамках Программы экономической трансформации3,4:
- валовый национальный доход на душу населения увеличился с 6,7 тыс. долл. США в 2010 г. до 10,6 тыс. долл. США в 2020 году;
- уровень инфляции в 2020 составил 1,9% (3,4% в 2010 г.)5;
- 6,8 млн сельских домохозяйств получили доступ к основным удобствам;
- сельская инфраструктура (вода, электричество и дороги) принесла пользу 6,6 миллионам сельских жителей, 354 400 дома обеспечены подачей чистой воды и 161 931 дома обеспечены электричеством построено 6,868 км сельских дорог;
- снижение преступности на 53%;
- уровень грамотности в начальных школах (3 класс) увеличился с 60% до 98%, уровень грамотности взрослого населения составляет 92%;
- доля использования городского общественного транспорта увеличилась с 12% до 25%.
1 Lesley, Elena. 2014. "Mapping a Transformation Journey: A Strategy for Malaysia's Future." Innovations for Successful Societies. Princeton University.
2 http://www.malaysiacentral.com/information-directory/malaysia-economic-transformation-programme-etp-propelling-malaysia-towards-becoming-a-high-income-developed-nation
3 https://pemandu.org/wp-content/uploads/2021/02/ bfr-brochure_public-sector.pdf
4 https://pemandu.org/my-10-quick-answers-to-10-common-questions-around-transformation/
5 https://data.worldbank.org/indicator/FP.CPI.TOTL.ZG
Эстония.
Реформы проводятся в соответствии с государственной программой будущих реформ Стратегия «Эстония 2035». Государственная канцелярия в сотрудничестве с Министерством финансов отвечают за составление и реализацию стратегии «Эстония 2035», а также за координацию ее изменений. Правительство утверждает цели и необходимые изменения в секторальных планах развития.
Выдвинутые и согласованные в ходе подготовки стратегии реформы, которые требуют повышенного внимания, собраны в тематические блоки. Их выполнение контролируют на основании более подробного годового плана действий и при необходимости вносят корректировки, связанные с влияющими на развитие Эстонии внутренними событиями и изменениями во внешней среде.
Для каждого действия назначаются руководители, стороны, постоянные действующие комиссии, работающие в определенной сфере государственного управления, или создаются специальные комиссии, несущие совместную ответственность, то есть государственные учреждения, которые вносят наибольший вклад в реализацию этих реформ. При необходимости в реализации реформ участвуют в своих сферах управления все министерства.
К примеру, для реализации мероприятий Плана действий по государственной реформе на 2019-2023 гг. в феврале 2020 г. в Эстонии была создана Правительственная комиссия по государственной реформе. Её задачами являются анализ, поиск решений и дополнение плана действий по государственной реформе и контроль выполнение мероприятий.
Запущен сайт, отображающий подробную информацию о подготовке и ходе реформы, принятых документах, методологии анализа правовых реформ и задач государственных органов, инструменты оценки государственного управления, руководство по реформе, отчеты о достижении целей и проблемах и другие важные материалы6.
6 Тоом Я., Комлева В.В. Эволюция системы государственного управления. Эстонская Республика. Государственная служба. 2020. № 4. С. 82-118.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
Например, в результате реформы электронного резидентства1: - в течение 2014-2019 гг. выдано 63 тыс. электронных удостоверений иностранцам из 174 стран, что позволяет им пользоваться электронными услугами Эстонии, вести бизнес. На программу электронного резидентства потрачено 15,7 млн. евро, при этом выручка от программы электронного резидентства превышает затраты почти на 10 млн. евро и составила на текущую дату 25,2 млн. евро.
Индия.
Национальная комиссия по преобразованию Индии (NITI Aayog) - это ресурсный центр, обеспечивающий стратегическое видение политики для правительства. Одним из направлений её деятельности является мониторинг и оценка, за который отвечает Офис мониторинга и оценки развития (DMEO), созданный в сентябре 2015 г. путем объединения существовавших ранее Офиса оценки программ и Офиса независимой оценки, DMEO работает над выполнением мандата мониторинга и оценки (M&E) и созданием экосистемы M&E в Индии2.
На DMEO возложена задача активного и постоянного мониторинга и оценки реализации программ и инициатив правительства с целью укрепления их реализации и масштабов выполнения на постоянной основе. Кроме того, DMEO проводит оценку отдельных программ по запросу офиса Премьер-министра или министерств/департаментов правительства, реализующих программы. В целом, функции DMEO можно разделить на мониторинг, оценку и другие, включающие партнерские отношения и наращивание потенциала3.
Для большинства правительственных программ были разработаны системы управленческой информации и информационные панели, для более широкого распространения этой информации также были предприняты инициативы по созданию открытых данных. Применяется ряд подходов к мониторингу и оценки эффективности
1 https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2507/ Area/18/language/et-EE/Default.aspx
2 https://www.niti.gov.in/objectives-and-feature
3 National institute of labour economics research and development, (An Autonomous Institute under NITI Aayog, GoI (2020), fifty seventh annual report 2019-20.
реформ, разработаны инструментарии и методологии4.
Составлен индекс качества управления данными (DGQI) с целью оценки готовности данных министерств/департаментов на стандартной основе для стимулирования здоровой конкуренции между ними и содействия совместному изучению передового опыта5.
Система мониторинга «Итоги-доходы», основанная на результатах - активное отслеживание прогресса в достижении определенных целей обеспечивает два ключевых преимущества для управления: улучшение (i) воздействия на развитие и (ii) публичной подотчетности каждой рупии, потраченной правительством Индии6.
Используются отдельные глобальные индексы для стимулирования реформ и роста по всей стране7.
В частности, разработанная DMEO система мониторинга на базе Интернета облегчила раскрытие данных в режиме реального времени для целевых и фактических орошаемых площадей и, таким образом, помогла обеспечить подотчетность и прозрачность; была вовлечена общественность.
Индонезия.
Министерство планирования национального развития (Национальное агентство по планированию развития (сокращенно Баппенас)) - осуществляет надзор и координацию реализации целей планирования национального развития, обеспечивает взаимодействие заинтересованных сторон в составе представителей правительства и гражданского общества, для мониторинга и контроля действия плана развития, подотчетно Президенту8.
В функции Министерства входят формулирование и определение политики в области планирования национального развития, разработка национальных стратегий развития, отраслевых, межотраслевых и межрегиональных направ-
4 https://dmeo.gov.in/resources/toolkits
5 https://dmeo.gov.in/content/dgqi-overview
6 https://dmeo.gov.in/content/output-outcome-monitoring-framework-oomf
7 https://dmeo.gov.in/index.php/content/girg
8 Ravio Patra, Independent Researcher. Independent Reporting Mechanism (IRM): Indonesia Design Report 2018- 2020.
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
лений политики, а также макроэкономических рамок, которые включают комплексную картину экономики, в том числе направления налогово-бюджетной политики, нормативно-правовую базу, учреждение и финансирование, координацию и синхронизацию реализации политики в области планирования национального развития и бюджетирования, развитие и предоставление административной поддержки всем элементам организации, а также надзор за выполнением задач.
При министерстве действует Заместитель по оценке эффективности развития, который отвечает за разработку политики и координацию осуществления мониторинга, и оценку результатов национальных программ развития. В организационную структуру заместителя по оценке эффективности развития входят: Управление оценки эффективности регионального развития, Управление оценки результативности отраслевого развития и дирекция по развитию систем оценки эффективности и отчетности1.
Оценка хода и итогов реализации реформ проводится систематически, включает два аспекта: оценку эффективности реализации 184 основных задач в рамках плана развития и оценку эффекта на основе общественного мнения.
При оценке эффективности реализации основных задач в рамках национального среднесрочного правительственного плана используется метод анализа пробелов, который включает сравнение фактической реализации с запланированными показателями2.
Украина.
Национальный совет реформ - специальный консультативно-совещательный орган при Президенте. В 2015 году внедрена система мониторинга реформ, разработан план действий проведения реформ и внедрены инструменты эффективной реализации реформ. В рамках основополагающих стратегических документов определены 18 ключевых реформ, определены ответственные органы за управление реформ и их координацией. Основой контента для мониторинга явля-
1 https://www.bappenas.go.id/en
2 Д.В.Маслов, М.Э.Дмитриев, З.С.Айвазян, Аналитический обзор: «Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество» (РАНХиГС). Москва 2018.
ются стратегические документы: Повестка дня Ассоциации Украина-ЕС, Стратегическое видение 2020, Коалиционное соглашение, Меморандум Украина-МВФ, План государственной программы на 2015 г.3.
В 2016 г. при поддержке ЕБРР была принята новая архитектура поддержки реформ, состоящая из Офиса реформ, групп поддержки реформ и Стратегической консультативной группы поддержки украинских реформ4, Офис реформ образован при Кабинете Министров (Reforms Delivery Office)5.
Основной задачей данного офиса является подготовка предложений по планированию реформ, проведение мониторинга и анализа состояния осуществления министерствами и другими центральными органами исполнительной власти мер по внедрению реформ в соответствующих областях, участие в планировании и проведении мониторинга международной помощи, привлеченной для поддержки реформ в соответствующих областях.
В частности, в результате антикоррупционной реформы (начата в 2014 г.)6: - 3 млрд. гривен (230 млн. долл. США) вернуло государству Национальное антикоррупционное бюро за время своей работы с 2014 г., предотвращено хищение средств на 2 млрд. гривен (155 млн. долл. США), конфисковано 9,75 млн. гривен (755 млн. долл. США) по решениям Высшего антикоррупционного суда, Украина поднялась на 27 позиций в ежегодном мировом рейтинге Индекса восприятия коррупции, в 2013 г. - 144, в 2020 г. - 1177.
3 Reforms under the Microscope (as of April 2017) / ed. V. Miskyi, Kyiv: Sofiya-А, 2017. publication has been produced with the assistance of the European Union within the project «Enhancement of the Reanimation Package of Reforms coalition» which is implemented by the Centre for Democracy and Rule of Law, 2017.
4 https://www.ebrd.com/work-with-us/projects/tcpsd/ support-for-ukraines-national-reform-council-nrc.html
5 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/768-2016-%D0%BF#Text
6 https://nv.ua/ukraine/politics/korrupciya-i-antikorrupcionnaya-reforma-v-ukraine-7-faktov-za-poslednie-7-let-50201270.html
7 Corruption Perceptions Index 2020 for Ukraine -www.transparency.org
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
Перу.
В Перу, в разные периоды, стратегическим планированием и мониторингом реализации национальных планов занимались Национальный институт планирования, далее Министерство экономики и финансов, в лице Дирекции многолетнего программирования. В 2008 году была создана Национальная система стратегического планирования Перу (SINAPLAN) и руководящим органом назначен Национальный центр стратегического планирования (CEPLAN). Центр интегрирован в Президиум Совета министров, помимо всего осуществляет мониторинг и оценку стратегического управления государством. Центр разработал методологию, ориентированную на подготовку последующих отчетов по достижению стратегических целей и на регулярной основе предоставляет отчеты Президенту и Совету Министров1.
Внедрена трехуровневая система индикаторов мониторинга стратегического управления правительства: в национальном масштабе, индикаторы на уровне сектора, региональные индикаторы. Была внедрена система составления бюджета, ориентированного на результат, она реализуется с использованием четырех инструментов: бюджетные программы, инициативы по мониторингу результативности на основе индикаторов, независимых оценок и стимулов для улучшения мониторинга управления.
Так, результаты реформ в рамках национальной программы за 2020 г. (2011-2021 гг.)2:
- из информативных 65 индикаторов, 54 соответствуют заданным целям;
- 11% проанализированных показателей достигли или перевыполнили цель на 2021 г;
- основные права и достоинство людей (11 показателей) распределены по четырем конкретным задачам, 8 показателей имеют тенденцию к достижению своих целей;
- возможности и доступ к услугам 21 индикатора, 15 показателей имеют тенденцию к достижению своих целей;
1 OECD (2016), "Strategic planning and the monitoring and evaluation of public policies in Peru", in OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth, OECD Publishing, Paris.
2 Informe de seguimiento al plan estratégico de desarrollo nacional 2020 https://cdn.www.gob.pe
- экономика, конкурентоспособность и занятость, представлены 20 показателей, 15 из них демонстрируют тенденцию к достижению своих целей;
- региональное развитие и инфраструктура, 10 индикаторов, все имеют тенденцию к достижению своих целей;
- природные ресурсы и окружающая среда из 16 показателей, из них 5 стремятся к своим целям.
Австралия.
Комиссия по производительности является консультативным органом по макроэкономической политике и регулированию для австралийского правительства, была создана в 1998 году качестве независимого органа, на базе Совета по тарифам (1921-1973гг), Комиссии по содействию промышленности (1973-1990гг) и Промышленной комиссии (1990-1997гг.). Комиссия подотчетна Казначею (Министру финансов)3. Мониторинг эффективности реформ осуществляется на основе системы анализа фактов (evidence-based), подразумевающей сбор и обработку качественных и количественных показателей, результатов и воздействия, полученных из множества источников информации. Комиссия ежегодно публикует отчеты о своей деятельности, и о результатах проводимых реформ, так же на сайте Комиссии представлены все проводимые исследования на текущий момент, с возможностью подачи своих предложений и комментариев4.
ОЭСР.
Согласно Международной организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) надежная система мониторинга в первую очередь предполагает наличие институциональной основы для мониторинга, которая обеспечивает правовую основу для проведения мониторинга, руководство на макроуровне относительно того, когда и как проводить мониторинг, четко уполномоченные институциональные субъекты с выделенными ресурсами для контроля или осуществления мониторинга5.
3 www.pc.gov.au
4 Productivity Commission 2021, Annual Report 202021, Annual Report Series, Canberra.
5 Обзоры государственного управления ОЭСР, https://www.oecd.org/gov/monitoring-and-evaluating-the-strategic-plan-of-nuevo-leon-2015-2030-8ba79961-en.htm
ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ 2022, 9(157)
Практика ОЭСР предполагает наличие основных элементов: таких как надежная методология, достоверные данные для анализа, открытий доступ к данным, достаточное время и экспертная служба для получения и использования правильной оценки мониторинга проводимой политики. Измерение и оценка эффективности должны быть интегрированы во все основные политики государства.
ОЭСР разработала семиэтапную методологию для формирования политических целей и для оценки их достижения: установление приоритетных направлений политики, определение конкретных целей, определение ключевых направлений деятельности в виде программ, инициатив или проектов, установление индикаторов (Output), которые отображают прогресс выполнения действия, измеримы, обозначены в количественном выражении и имеют определенные временные рамки, установление индикаторов результатов, определение предполагаемого воздействия, определение подходящих качественных методов исследования1.
По определению ОЭСР индикаторы должны быть конкретными, измеримыми, достижимыми, актуальными и с ограничениями по времени. Для каждого индикатора должны быть обозначены методы расчёта, определение текущего статуса, для фиксации точки отсчета, цель какую ценность преследует стратегия или инициатива, источник данных, частота замера, ответственность за сбор и анализ и процесс обнародования информации2. ОЭСР также отмечает, что мониторинг и оценка должны проводиться как на уровне правительства, так и на отраслевом уровне.
Стоит отметить совместную инициативу ОЭСР и Европейского Союза SIGMA (Поддержка совершенствования руководства и управления) в рамках которой разработаны принципы государственного управления, которые включают методологическую основу в области подотчетности3.
1 The monitoring and evaluation of open government strategies and practices, https://www.oecd-ilibrary.org/ governance/open-government_9789264268104-en
2 Toolkit for identifying, monitoring and evaluating the value added of triangular co-operation, https:// www.oecd.org/dac/triangular-co-operation/ TOOLKIT%20-%20version%20August%202018.pdf
3 http://sigmaweb.org/
В рамках данной программы разработано руководство для стран, в котором представлены инструментарии для подготовки, осуществления, мониторинга, отчетности и оценки публичной административной реформы (ПАР) и секторальных стратегий.
В руководстве описываются институциональные роли и обязанности в области мониторинга и отчетности, структура, объемы и состав отчетности. Так, годовой и полугодовой отчеты включают в себя информацию об общем развитии, прогрессе в достижении каждой стратегической цели стратегии, описываются проблемы и риски, дальнейшие шаги, использованный бюджет по сравнению с планом, временные рамки.
Выводы и предложения.
Таким образом, международный опыт в сфере мониторинга эффективности реализации реформ показывает в первую очередь необходимость наличия координирующего органа в сфере разработки и реализации реформ и инструментов контроля за эффективностью их реализации, обозначение четких целей в рамках долгосрочных, стратегических планов развития страны, а также необходимость привлечение международных экспертов как в процессе формирования институциональной базы системы реформ4, 5.
В связи с вышеизложенным, для повышения эффективности достижения поставленных целей и конечных результатов проводимых реформ предлагается:
1. Разработать проект нормативно-правового акта, согласно которому организовать работу системы мониторинга эффективности реализации реформ с тем, чтобы она имела институциональную устойчивость.
2. Разработать и внедрить методологию проведения мониторинга с привлечением международных консультантов. В этой связи представляется целесообразным, сформировать рабочую группу по разработке методологии мониторинга реализации реформ с учетом ее ресурсного обе-
4 Лексин В. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: «Европроект», 2006.
5 Нагимова А. М. Н 16 Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. - Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. - 188 с.
спечения с участием международных специалистов (международного экспертного сообщества).
3. Организовать обучение сотрудников профильных министерств, ведомств и органов государственной власти на местах методологии мониторинга эффективности реализации реформ.
4. Определить ответственный единый государственный орган, находящийся в подчинении Администрации Президента Республики Узбекистан, и наделить его соответствующим мандатом, полномочиями и функциями в части проведения мониторинга эффективности реализации реформ, предоставив доступ к получению любой необходимой информации для выполнения своих задач в рамках мандата.
5. Разработать на основе соответствующей методологии ИКТ платформу, отображающую информацию о подготовке и ходе реализации реформ, отчеты о результатах проводимых реформ в свободном доступе, с установление функций, как для участников процесса мониторинга (в части внесения и обработки данных по мониторингу реализации реформ), так и для
открытого диалога с народом для обсуждений и внесения предложений.
6. Обеспечить взаимосвязь планируемых реформ с долгосрочным видением страны, и с сопряженными стратегическими документами, а также с государственным бюджетом, определив реформы в качестве стратегического компонента развития.
7. В рамках осуществления административной реформы пересмотреть функции ведомств, задачами которых определены мониторинг и контроль проводимых реформ и программ развития, с учетом соответствующей методологии и в целях формирования сопоставимых данных. При этом, у каждого министерства или ведомства, участвующего в данном процессе, должна быть четко обозначена степень вовлеченности, определена роль и поставлены конкретные задачи.
8. Пересмотреть работу по сбору и анализу информации для построения эффективной системы мониторинга масштабных преобразований и оптимизации обработки большого объема данных, включая работу на региональном и районном уровне.
Список использованной литературы:
1. Лексин В.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. - М.: «Европроект», 2006.
2. Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. - Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. - 188 с.
3. Федоренко М.В. Повышение качества государственного управления — главная задача реформы аппарата исполнительной власти // Стандарты и качество. 2011. № 12.
4. Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Аналитический обзор: «Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество» (РАНХиГС). - Москва: 2018.
5. Lesley, Elena. 2014. "Mapping a Transformation Journey: A Strategy for Malaysia's Future." Innovations for Successful Societies. Princeton University.
6. Тоом Я., Комлева В.В. Эволюция системы государственного управления. Эстонская Республика. Государственная служба. 2020. № 4. С. 82-118.
7. National institute of labour economics research and development, (An Autonomous Institute under NITI Aayog, Gol (2020), fifty seventh annual report 2019-20.
8. Ravio Patra, Independent Researcher. Independent Reporting Mechanism (IRM): Indonesia Design Report 2018- 2020.
9. Reforms under the Microscope (as of April 2017) / ed. V. Miskyi, Kyiv: Sofiya-А, 2017. publication has been produced with the assistance of the European Union within the project
-- 14 ИКТИСОДИЁТ НАЗАРИЯСИ ВА МАКРОИКТИСОДИЁТ / \
V ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ И МАКРОЭКОНОМИКА у
«Enhancement of the Reanimation Package of Reforms coalition» which is implemented by the Centre for Democracy and Rule of Law, 2017.
10. OECD (2016), "Strategic planning and the monitoring and evaluation of public policies in Peru", in OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth, OECD Publishing, Paris.
11. Productivity Commission 2021, Annual Report 2020-21, Annual Report Series, Canberra.
12. Указ Президента Республики Узбекистан от 03.04.2018 г. № УП-5395 «О мерах по коренному совершенствованию деятельности по правовому сопровождению осуществляемых реформ».
13. Постановление Президента Республики Узбекистан от 08.08.2017 г. № ПП-3182 «О первоочередных мерах по обеспечению ускоренного социально-экономического развития регионов».
14. Постановление Президента Республики Узбекистан, от 10.12.2021 г. № ПП-43 «О дополнительных мерах по усилению контроля за реализацией программы развития социальной и производственной инфраструктуры Республики Узбекистан и других государственных программ».
15. Постановление Президента Республики Узбекистан от 08.01.2019 г. № ПП-4102 «О дополнительных мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности секторов по комплексному социально-экономическому развитию регионов».
16. Постановление Президента Республики Узбекистан от 01.05.2020 г. № ПП-4702 «О внедрении системы рейтинговой оценки социально-экономического развития регионов».
17. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 03.01.2017 г. № 1 «Об утверждении положения об информационно-аналитическом департаменте по вопросам комплексного социально-экономического развития территорий».
