CC BY
53
СЕКЦИЯ № 8 ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА О ТРЕБОВАНИЯХ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В.А. Богомолов, слушатель Воронежский институт ГПС МЧС России
1. Новый шаг в области установления требований пожарной безопасности
Принятие Технического регламента - это новый значимый шаг в противопожарном нормировании, который позволяет глубже реализовать права граждан, которые могут быть ограничены только в силу того или иного федерального закона.
Требования пожарной безопасности ограничивают права граждан. Например, необходимо соблюдать:
-противопожарные расстояния;
-использовать непожароопасные материалы при отделке путей эвакуации;
-устраивать проезды и подъезды к зданиям;
-обеспечивать объект противопожарным водоснабжением и т.д.
Введение в действие Технического регламента исключило применение отживших, избыточных противопожарных требований, так как положения регламента соответствовали имеющимся научно-техническими знаниями в области обеспечения пожарной безопасности.
Однако в настоящее время действуют и другие нормативные документы (например, НПБ, СНиП). Причина в том, что основная масса объектов защиты функционировала до введения Технического регламента. Таким образом, действующие до вступления Технического регламента нормативные документы продолжают действовать на эти объекты и будут актуальны достаточно длительное время.
Стоит отметить статью Технического регламента, которая устанавливает условия соответствия объекта требованиям пожарной безопасности (ст. 6 "Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности"). Впервые законодатель конкретно определил, что объект защиты соответствует требованиям пожарной безопасности, только(!) если в полном объеме выполнены все требования технических регламентов и произведён соответствующий расчёт пожарного риска (то есть пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом пожарной безопасности). При этом основным документом определяется Технический регламент в области пожарной безопасности.
Здесь обращает на себя внимание тот факт, что положения, действовавшие до 1 мая 2009 г., гласили: должны быть выполнены требования норма-
тивных документов по пожарной безопасности и правил пожарной безопасности или посчитаны пожарные риски.
В настоящее время законодательно установлено принципиально другое положение: в любом случае должны быть выполнены все положения федерального закона и рассчитан пожарный риск. Это сделано потому, что технический регламент содержит статьи, которые устанавливают требования пожарной безопасности, например, к системам оповещения, пожарной сигнализации, пожаротушения и т.д. Все эти статьи приводят конечные параметры упомянутых систем, то есть то, что должно обеспечивать эти системы. Способы достижения этих параметров хозяин объекта может выбрать самостоятельно и доказать это с помощью проведённого расчёта риска. Это принципиальное положение. Этот факт принят как способ ухода от жёсткого нормирования технических решений по пожарной безопасности. Имеется и другое решение, когда доказательством того, что требования Технического регламента выполнены, будет являться применение на добровольной основе нормативных документов по пожарной безопасности (сводов правил и национальных стандартов).
Учитывая сказанное, можно сделать вывод, что доказательством того, что выполнены положения Технического регламента, служат два момента (или, или).
Первый: расчёт пожарного риска, где доказывается, что выполнены требования пожарной безопасности.
Второй: выполнение требований рекомендательных сводов правил и национальных стандартов.
Стоит отметить позитивную роль декларирования пожарной безопасности: чтобы обеспечить безопасность объекта защиты, его руководитель должен знать требования пожарной безопасности, чтобы обеспечить пожаробезопасное нахождение в нем людей. В связи с этим основной задачей декларации пожарной безопасности становится подготовка собственника к эксплуатации объекта с целью обеспечения безопасности людей от воздействия опасных факторов пожара. Форма декларации установлены приказом МЧС России 24 февраля 2009 года № 91. Стоит обратить внимание на то, что и в данном случае возможны варианты декларирования: собственник приводит те мероприятия, которые он выполнит для достижения параметров и показателей, установленных Техническим регламентом; собственник приводит те технические решения, которые уже принял и прикладывает к ним расчёты пожарного риска. В обоих указанных случаях считается, что декларация заполнена. Перспективной проработки требует подход в оценке возможного ущерба третьими лицами от пожара, который на данный момент может оцениваться со слов лица, заполняющего декларацию. Крайне важным моментом является тот факт, что декларация не предусматривает согласование или рассмотрение в каких-либо инстанциях.
Глобальным шагом является введение двух альтернативных способов подтверждения соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности:
первый - осуществление государственного пожарного надзора, проверка объекта, выявление нарушений требований пожарной безопасности, применение соответствующих санкций, выдача предписаний; второй - независимая оценка пожарного риска или аудит пожарной безопасности.
В настоящее время даже официальные лица путают два понятия: независимая оценка пожарного риска и расчет пожарного риска.
Термин "пожарный риск" применяется в том и в другом понятии. Но они совершенно разные. Законодательство устанавливает следующую разницу: оценка пожарного риска - это проведение соответствующих расчетов и доказывание с помощью этих расчетов, что риск соответствует или не соответствует тем назначениям, которые установлены техническим регламентом; независимая оценка риска - это процедура, выполняемая аккредитованной в МЧС организацией по оценке соответствия объекта требованиям пожарной безопасности.
Альтернатива в том, что приказ МЧС России от 1 октября 2007 г. № 517 (административный регламент об осуществлении государственного пожарного надзора) освобождает от государственного надзора объекты, на которых проведена независимая оценка рисков.
Прорывом можно считать определение порядка дислокации пожарных депо в городах, в городских округах и в сельских поселениях с учетом времени прибытия. Регламентируется, что дислокация подразделений пожарной охраны определяется исходя из того, что время прибытия первого подразделения к вызову в городских поселениях - 10 минут, в сельских поселениях - 20 минут.
Стоит обратить внимание, что Техническим регламентом не установлено время прибытия первых подразделений из числа уже существующих. Он определяет лишь то, что подразделения пожарной охраны должны размещаться таким образом, чтобы к месту пожара в городах они прибыли в течение десяти минут, в сельских поселениях - двадцати минут. Это перспективная работа на предстоящий период.
Технический регламент жестко подходит к генеральным планам застройки городов и сельских поселений. Пользуясь соответствующим сводом правил, требуется пересмотреть эти генеральные планы, выработать необходимые предложения и мероприятия. На их основе рекомендовать размещения пожарных депо с той плотностью, которую регламентирует Технический регламент.
2. Гибкое нормирование. Приемлемый риск
Понятие пожарного риска и определение на его основе перечня противопожарных мероприятий, которые необходимо реализовать на конкретном объекте защиты, применяется в Российской Федерации примерно в течение последних десяти лет.
Накопленный за это время опыт показывает рациональность и целесообразность построения противопожарной защиты, основываясь на этом методе, прежде всего для уникальных объектов, когда отсутствуют типовые решения в нормативных документах по пожарной безопасности. Расчет пожарного риска широко используется в развитых странах мира.
Новацией в техническом регламенте является уровень дифференцирования пожарного риска для различных категорий населения и персонала предприятий.
В соответствии со статьей 6 Технического регламента пожарная безопасность считается обеспеченной, если пожарный риск не превышает установлен-
ных допустимых значений. Механизм реализации этой нормы заключается в определении расчетных величин пожарных рисков на объектах защиты и сопоставления их с соответствующими нормативными значениями.
В порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации № 272 от 31 марта 2009 года "О порядке проведения расчётов по оценке пожарного риска", определение расчётных величин пожарного риска проводится по методикам, утверждаемым МЧС России.
В алгоритм определения расчетных величин входят такие положения, как анализ пожарной опасности объекта, определение частоты реализации пожароопасных ситуаций, построение полей опасных факторов пожара. Наиболее сложным моментом является построение полей опасных факторов пожара.
Имеется ряд моделей: интегральная, зональная, полевая.
Наиболее объективным является применение полевой модели, которая более чётко и детально описывает все условия развития пожара и позволяет рассчитать фактически все его параметры. Она применялась для экспертиз при проведении расследований пожаров, в том числе в Российском Университете Дружбы Народов. Но вместе с тем эта методика достаточно трудоёмкая и, может быть, для отдельных зданий и сооружений её нецелесообразно использовать.
Методика определения расчетных величин пожарного риска распространяется на здания и сооружения промышленного и сельскохозяйственного назначения, в том числе на склады, объекты инженерно-транспортной инфраструктуры, связи.
Производственный объект соответствует установленным требованиям, если расчетное значение индивидуального и социального риска, то есть гибель 10 человек и более, не превышает нормативных значений, установленных статьей 93 Технического регламента.
Кроме того, статья 93 Технического регламента говорит о том, что если для производственных зданий величину индивидуального пожарного риска в год невозможно обеспечить, то допускается увеличение индивидуального пожарного риска до одной десятитысячной в год. При этом должны быть предусмотрены меры по обучению персонала действиям при пожаре и по социальной защите работников, компенсирующие их работу в условиях повышенного риска. То есть расчет риска, который сейчас вводится, действительно позволяет дифференцированно подходить к системе противопожарной защиты.
До того момента, как будут утверждены и введены в действие указанные методики, Технический регламент, в соответствии со статьей 151, не запрещает использовать методики, существующие в нормативных документах, разработанных до вступления в силу Технического регламента.
Хочется обратить внимание на тот факт, что технический регламент определяет только минимально-необходимые требования к системам противопожарной защиты. Своды правил и национальные стандарты зачастую нельзя применить для уникального объекта, в отношении новых технологий.
Одновременно с тем, в соответствии с положениями части 9 статьи 16 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» неприменение сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требова-
ний технических регламентов, и для оценки соответствия требованиям федерального закона могут применяться иные документы.
3. Правоприменительная деятельность в условиях действия
Технического регламента
В настоящий момент в системе Генеральной прокуратуры действует созданное Управление по надзору за деятельностью правоохранительных органов, в составе которого создан отдел, надзирающий за законностью подразделений МЧС России. В связи с этим за последнее время в адрес главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору участились случаи направления сотрудниками Генеральной прокуратуры представлений о нарушениях тех или иных законов на территориях. Проанализировав эти представления, сделали вывод о том, что в некоторых случаях должностные лица ГПН на территориях допускают по ряду позиций вольную трактовку законов, которые действуют сегодня в Российской Федерации. В ряде случаев они просто затаились и ждут определенного момента, когда или придут какие -то дополнительные разъяснения из центрального аппарата, или они получат еще какое-то разъяснение. В результате не предпринимают тех мер, которые законодателем на них возложены.
Статьей 4 Технического регламента установлено понятие технического регулирования в области пожарной безопасности, которое включает в себя три направления деятельности нормотворчества в этой сфере. Это установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к объектам защиты, правовое регулирование отношений в области применения и использования этих требований пожарной безопасности и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
К нормативным правовым актам Российской Федерации в соответствии со статьей 4 относятся: федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.
Под иными нормативными правовыми актами в этой связи понимаются следующие документы: указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации.
К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности. Статья не устанавливает, обязательны эти требования или необязательны. Однако если вернуться к части 3 статьи 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулировании», то там четко сказано, что нормативные документы, принятые федеральными органами исполнительной власти, носят исключительно рекомендательный характер.
Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом установлен запрет на распространение действия закона в направлении, обратном его действию, то есть до момента вступления его в силу. Однако статьей четвертой
Технического регламента установлен особый порядок его применения, который говорит о том, что на существующие объекты защиты, которые были построены и запроектированы до вступления в силу Технического регламента, его требования не распространяются. За исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация указанных зданий и сооружений приводит к угрозе жизни и здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.
Здесь необходимо обратиться к статье 5 «Обеспечение пожарной безопасности объектов защиты» Технического регламента. Третья часть этой статьи относительно подробно расписывает, что включает в себя система обеспечения пожарной безопасности. Это не только технические, но и организационные мероприятия по обеспечению пожарной безопасности на объекте защиты. И в этом случае, когда создается угроза жизни и здоровью людей, собственник объекта обязан принять исчерпывающие меры по приведению объекта защиты в соответствии с требованиями Технического регламента. Поэтому применение норм Технического регламента в отношении тех объектов, которые были введены в эксплуатацию до вступления в силу самого Технического регламента возможно. Однако в этом случае ответственность за угрозу жизни и здоровью целиком ложится на инспектора государственного пожарного надзора. Необходимо доказать, что существует на самом деле угроза жизни и здоровью. В этой ситуации наиболее целесообразно отражать состояние путей эвакуации, наличие или работоспособность автоматических систем противопожарной защиты, иные условия, которые ведут к безопасной эвакуации людей из зданий или сооружений.
При выявлении указанных нарушений как в рамках проверки, проводимой инспекторским составом, так и в случае, если есть обращения граждан (организаций и др.) со стороны, информация, которая поступает в органы государственного пожарного надзора, является основанием для проведения внеплановой проверки.
Сегодня действует приказ Минэкономразвития № 141 в рамках реализации Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", которым установлены образцы документов, необходимых при проведении определенных видов проверок.
В случае выявления нарушений требований Технического регламента в рамках мероприятий по надзору предусмотрено составление предписания об устранении выявленных нарушений с последующим контролем его выполнения. За невыполнение предписания нарушитель может быть привлечен к административной ответственности по статье 19.5, части пятой Кодекса об административных правонарушениях.
Кроме того, в соответствии с составом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП, ответственность наступает за невыполнение требований пожарной безопасности, установленных стандартными нормами и правилами.
В этой связи возникает проблема, когда сотрудники ГПН не до конца применяют эти меры административного воздействия из-за боязни или из-за непонимания того или иного случая.
Так, за нарушение требований Технического регламента по пожарной безопасности на сегодня привлекать к административной ответственности надзорные органы не имеют право. Поэтому сейчас возможно составлять протоколы только за нарушения тех нормативных правовых актов, которые действуют в рамках 151-й статьи Технического регламента (в части, не противоречащей Техническому регламенту).
В рамках решения этой проблемы в Государственной Думе в мае месяце 2009 г. в первом чтении принят закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со вступлением в силу Технического регламента, которым предусмотрено внесение изменений в статью 20.4 Кодекса об административных правонарушениях и 219 статью Уголовного кодекса.
Своды правил и национальные стандарты, которые в четвертой статье Технического регламента приведены как нормативные документы (второго уровня), носят рекомендательный характер. Вместе с тем они ни в коей мере не противоречат статьям Технического регламента, а только расширяют их позиции. И дают инспектору некий инструментарий для того, чтобы применять те или иные нормы Технического регламента.
Поэтому при составлении административных протоколов ни в коем случае не должна звучать формулировка нарушения того или иного пункта, или национального стандарта, или свода правил. В обязательном порядке это должна быть статья Технического регламента.
В ходе проведения мероприятий по надзору на объектах, запроектированных и построенных до 1 мая текущего года, необходимо учитывать требования 151 статьи Технического регламента о требованиях пожарной безопасности.
Принятые ранее нормативные документы подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей Техническому регламенту. Здесь законодатель дал право применения документов второго уровня или требований исполнений этих документов в обязательном порядке. На это следует обратить внимание.
