Анализ национального проекта "Экология" посредством SWOT-анализа Текст научной статьи по специальности «Право»

Национальная безопасность / nota bene

Правильная ссылка на статью:

Носко П.А — Анализ национального проекта «Экология» посредством SWOT-анализа // Национальная безопасность / nota bene. - 2019. - № 6. DOI: 10.7256/2454-0668.2019.6.31325 URL: https;//nbpublishxomfibrary_read_article.php?id=31325

Анализ национального проекта «Экология» посредством SWOT-анализа

Носко Полина Анатольевна

магистр по программе "Окружающая среда и усточивое развитие" Университета Глазго. Великобритания окончена аспирантура в Департаменте мировой экономики и мировых финансов.

Финансовый университет, Москва, Россия [email protected]

121609, Россия, г. Москва, ул. Рублевское Шоссе, 34к2, кв. 342 И [email protected]

Статья из рубрики "Стратегия обеспечения национальной безопасности"

Аннотация.

Цель статьи состоит в изучении национального проекта «Экология» в рамках национальной безопасности Российской Федерации. Предмет работы - система отношений, связанных с реализацией национального проекта «Экология» в рамках обеспечения национальной безопасности России. В фокусе исследования -федеральные проекты, рассматриваемые по таким направлениям, как обращение с отходами, повышение качества воздуха и водных объектов, сохранение биологического разнообразия и развитие технологий. Обращается внимание на порядок финансирования компонентов национального проекта и его роль в обеспечении национальных экономических интересов России. Основным методом исследования является SWOT-анализ, также использованы общие методы научного познания, включая анализ, синтез, сравнение. Научная новизна работы заключается в выявлении сильных и слабых сторон, возможностей и угроз национального проекта и выработке рекомендаций по усилению его эффекта в отношении улучшения состояния окружающей среды. Представлено предложение о координации целого ряда национальных проектов, учет которого может способствовать более эффективному достижению целей майского Указа Президента России 2018 г. Сделан вывод о том, что реализация национального проекта «Экология» может внести значительный вклад в обеспечение национальной безопасности России.

Ключевые слова: экологическая безопасность, национальный проект, охрана природы, SWOT-анализ, федеральные проекты, утилизация отходов, ликвидация загрязнения, экономическая безопасность, НДТ, национальная безопасность

DOI:

10.7256/2454-0668.2019.6.31325 Дата направления в редакцию:

11-11-2019

Дата рецензирования:

12-11-2019

Дата публикации:

14-11-2019

Статья 42 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого гражданина на «благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим

правонарушением» Данное положение заложено и в принципах государственной экологической политики, сформулированных в Основах государственной политики в области экологического развития страны до 2025 г., утвержденных Президентом РФ в

2012 г. В выполнении большинства задач данного документа значительную роль должен сыграть принятый в рамках Указа Президента России«О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (майского указа) и реализуемый с 1 января 2019 г. национальный проект «Экология». Необходимо отметить, что реализация мероприятий данного проекта позволит внести вклад в достижение таких целей майского указа, как повышение продолжительности жизни, ускорение технологического развития и повышение темпов экономического развития до уровня выше мировых.

Национальный проект (НП) в сфере охраны окружающей среды можно считать ключевым механизмом обеспечения экологической безопасности России, которая является частью национальной безопасности согласно Стратегии экологической безопасности Российской

Федерации на период до 2025 г. ^ (далее - Стратегия). Целевые показатели и непосредственно система федеральных проектов, образующих Н П «Экология», представляют собой ответ на основные внутренние вызовы экологической безопасности страны, обозначенные в Стратегии, и соответствуют задачам и приоритетным направлениям, сформированном в данном документе. Однако для более глубокого понимания и формирования обоснованного суждения о национальном проекте в сфере охраны окружающей среды представляется необходимым проведение анализа НП с помощью метода SWOT-анализа.

Выявленные сильные и слабые стороны, представленные в Таблице 1, структурированы по направлениям согласно методологии Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Направление «Отходы» включает в себя такие федеральные проекты, как «Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для обращения с отходами 1-11 классов опасности». Блок «Вода» объединяет федеральные проекты «Чистая вода», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал». Направление «Биоразнообразие» охватывает федеральные проекты «Сохранение биоразнообразия и развитие экотуризма» и «Сохранение лесов». К «Технологиям» относится только федеральный проект «Внедрение наилучших доступных технологий».

Таблица 1 - Сильные и слабые стороны национального проекта «Экология» по направлениям

Сильные стороны Слабые стороны

Весь национальный проект

комплексный подход отсутствие связи с другими на циона льными прое кта ми

Отходы

- ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда и рекультивация земель, на которых располагаются несанкционированные свалки в городах - мо д е р низ а ция гос уд а р с тв е нно й системы учета отходов и создание электронной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами - наличие целевого показателя по доле ТКО, направленных на утилизацию - создание единой государственной системы обращения с отходами 1-11 классов опасности - отсутствие механизма поиска и выявления виновных в причинении ущерба окружающей среды лиц и, по в оз мож но с ти, в з ыс ка ния с них компенсации за проводимые государством восстановительные работы - нет плана по внедрению раздельного сбора твердых коммунальных отходов - отсутствие целевых показателей в системе обращения с ТКО в разбивке по доле отходов, направляемых на полигоны, мус орос ж ига те льные и мусороперерабатывающие заводы

Воздух

- разработка и реализация комплексных планов по снижению объемов загрязнения воздуха в 12 городах, которые являются крупными промышленными центрами и в которых проживает 6,4 млн человек - введение информационной системы анализа качества атмосферного в оз духа - нет программ по снижению загрязнения в других крупных городах (прежде всего, в Москве и Санкт-Петербурге) - не разработаны целевые показатели и мероприятия по снижению выбросов от автомобильного транспорта в крупнейших городах

Вода

- учет оценки риска здоровью населения в технологиях, включенных в справочники перспективных технологий водоподготовки, и в оценке эффективности модернизации систем водоснабжения и водоподготовки - строительство и модернизация очистных сооружений, позволяющих сократить объем сброса загрязненных сточных вод в р. Волгу и в озеро Байкал - расчистка участков водных объектов на р. Волге; сокращение площади сильно загрязненных территорий на о. отсутствие механизма поиска и выявления виновных в загрязнении водных объектов, и, по возможности, взыскания с них компенсации за проводимые государством работы по реабилитации

Байкал; экологическая реабилитация других водных объектов

Биоразнообразие

- увеличение площади особо охраняемых природных территорий благодаря созданию новых ООПТ - создание и развитие инфраструктуры для экологического туризма - увеличение площади искусственного лесовосстановления - отсутствие мероприятий по усилению контроля за действующими ООПТ - слишком длительные сроки разработки стратегии по сохранению и программы по восстановлению видов животных и дорожной карты включенных в них мероприятий - отсутствие мероприятий по эффективной борьбе с незаконными вырубкой леса и оборотом древесины

Технологии

- оказание государственной поддержки бизнеса в рамках осуществления инвестиционных проектов по внедрению наилучших доступных технологий (возмещение части затрат на выплату купонных доходов по облигациям) - создание и модернизация производства оборудования экологического машиностроения

Источник: составлено автором.

Одним из основных достоинств национального проекта, который должен способствовать улучшению состояния окружающей среды в России, является включение ликвидации накопленного экологического ущерба в перечень мероприятий по направлениям «Отходы» и «Вода». Анализ структуры финансового обеспечения федеральных проектов (табл. 2) позволил выявить, что ряд проектов, предусматривающих в том числе экологическую реабилитацию территорий, - «Чистая страна», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение уникальных водных объектов» - полностью финансируется за счет бюджетных средств.

Таблица 2 - Распределение источников финансирования федеральных проектов национального проекта «Экология»

Всего, млрд руб. Доля бюджетных средств, % Доля внебюджетных источников, %

Отходы 456,8 56% 44%

в том числе

Чистая страна 124,2 100% 0%

Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами 296,2 39% 61%

Инфраструктура для

обращения с отходами 1-11 классов опасности 36,4 49% 51%

Чистый воздух 500,1 24% 76%

Вода 499,5 77% 23%

в том числе

Чистая вода 245,1 65% 35%

Оздоровление Волги 205,4 85% 15%

Сохранение озера Байкал 33,9 99% 1%

Сохранение уникальных в одных о б ъе кто в 15,2 100% 0%

Биоразнообразие 157,3 32% 68%

в том числе

Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма 6,3 100% 0%

Сохранение лесов 151,0 30% 70%

Технологии: Внедрение наилучших доступных технологий 2 427,3 1% 99%

Примечание - бюджетные средства включают в себя федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Источник: составлено автором.

В этой связи целесообразно разработать механизм, который бы позволял находить лиц, виновных в загрязнении, по крайней мере, почв и земель и, по возможности, взыскивать с них денежную компенсацию за понесенные государством расходы на расчистку. Подобный механизм действует в Соединенных Штатах Америки в рамках Закона о всеобъемлющих мерах по охране окружающей среды, компенсации и ответственности, принятого в 1980 г. (известного под аббревиатурой CERCLA или как Суперфонд, поскольку был создан фонд для финансирования мероприятий по очистке территорий). В рамках данного закона Агентство по охране окружающей среды либо осуществляет мероприятия по очистке территорий своими усилиями при отсутствии возможности установить виновных в загрязнении лиц, либо обязывает частные лица произвести такие меры, либо взыскивает с виновных компенсацию за произведенные по расчистке расходы, если лица, которым предъявляется такое требования, обладают финансовыми средствами ^^ Безусловно, в случае принятия попытки разработки подобного инструмента в российских условиях основной проблемой станет финансовая недееспособность юридических лиц, которые будут выявлены как эксплуатировавшие ранее конкретные земли и ответственные за причинение им экологического ущерба.

Масштабная реформа обращения с отходами, которая стала частью национального проекта «Экология», при наличии перечисленных в Таблице 1 сильных сторон, обладает и целым рядом недостатков. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие программы по внедрению раздельного сбора отходов, что представляет собой значительное препятствие для достижения и учета целевого показателя по доле твердых коммунальных отходов (ТКО), направляемых на утилизацию, который должен достичь 36% к 2024 г. J^l. Помимо этого, в качестве рекомендации для повышения уровня прозрачности реформы и более эффективного ее осуществления автором предлагается формирование комплексного целевого показателя по конечному пункту направления

ТКО в разбивке по доле отходов, отправленных на полигоны, мусоросжигательные заводы и на утилизацию. Причем, в средне- и долгосрочной перспективе следует ввести учет конкретных составляющих утилизации, которая в соответствии с определением Федерального закона «Об отходах производства и потребления» включает в себя повторное применение отходов (рециклинг), их возврат в производство после обработки (регенерация) и извлечение и повторное использование полезных компонентов (рекуперация)

Отдельно стоит упомянуть важный для улучшения экологического состояния страны федеральный проект по сохранению биологического разнообразия, в который входят целевые показатели по увеличению площади особо охраняемых природных территорий (ООПТ) за счет создания новых ООПТ. При всей значимости данной инициативы опущен вопрос ужесточения контроля за уже действующими ООПТ, что особенно актуально в границах городов. На протяжении последних несколько лет в г. Москве фиксируются случаи вывода природных зон из статуса ООПТ и строительства на них либо жилищных или бизнес-комплексов, либо частных спортивных клубов. Такие процессы фактически нарушают статьи Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», по которым подобные действия запрещены

[7, 8]. Такой сценарий развития городов является неприемлемым; в отношении всех действующих ООПТ должен быть усилен контроль и ужесточено наказание за нарушения режима их функционирования.

Еще одной слабой стороной рассматриваемого НП «Экология» является отсутствие согласования его с другими национальными проектами при наличии ряда точек соприкосновения, что характерно для всей системы национальных проектов по обеспечению выполнения майского Указа Президента России. Так, существует связь экологического проекта с национальными проектами «Здравоохранение», «Демография», «Жилье и городская среда», «Наука» и «Образование». Настоящим предлагается координация НП «Экология» с данными проектами между ведомствами в целях повышения эффективности реализации майского Указа Президента по следующим направлениям:

■ проведение научных исследований по оценке влияния токсичных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, и некачественной питьевой воды на уровень заболеваемости и количество преждевременных смертей населения по регионам страны (НП «Наука», НП «Здравоохранение», одним из целевых показателей которого является

снижение смертности трудоспособного населения и НП «Демография»,

направленного в том числе на увеличение ожидаемой продолжительности здоровой

жизни

■ проведение оценки и мониторинга отрицательного воздействия автомобильного транспорта в мегаполисах России на здоровье горожан («Наука» и «Здравоохранение») и включение мероприятий по снижению данного воздействия в планы их развития («Ж илье и городская среда»). Национальным проектом в сфере жилья и городской среды предусмотрено кардинальное повышение комфортности проживания в городах

однако из 36 индикаторов для расчета индекса качества городской среды П^!, в соответствии с которым должно происходить сокращение количества городов с неблагоприятной средой в два раза, нет ни одного, который был бы направлен на снижение негативных экологических последствий эксплуатации автотранспорта;

■ внедрение дисциплин по различным направлениям охраны окружающей среды и

рациональному природопользованию в образовательные программы для подготовки специалистов в этой области («Образование»).

В рамках SWOT-анализа определены и возможности национального проекта «Экология», сгруппированные по следующим направлениям: экологическое, социальное, технологическое, экономическое и финансовое (табл. 3). Таким образом, экологический проект имеет потенциал обеспечения стратегических национальных приоритетов не только в области охраны окружающей среды и природопользования, но и повышения

качества жизни граждан, экономического роста и технологий Развитие

отечественных производств, связанных с улучшением состояния окружающей среды, повышение уровня занятости в стране благодаря наращиванию таких производств и конкурентоспособности предприятий вследствие применения наилучших доступных технологий могут внести вклад в достижение таких целей государственной политики в области обеспечения национальной экономической безопасности (указанных в

соответствующей Стратегии России на период до 2030 г. как повышение

устойчивости экономики к воздействию внешних угроз и поддержание научно-технического потенциала экономического развития на мировом уровне и повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации.

Таблица 3 - Возможности национального проекта «Экология»

Виды Возможности

Улучшение состояния

- земель и почв

Экологические - атмосферного воздуха - в о дных о б ъе кто в

Сохранение биологического разнообразия

Снижение уровня заболеваемости населения болезнями,

вызванными загрязнением воздуха, в том числе

вследствие функционирования несанкционированных

свалок, и потреблением некачественной питьевой воды

Решение проблемы недовольства граждан накоплением

Социальные отходов за счет ликвидации несанкционированных свалок в границах городов

Повышение доли населения, обеспеченного качественной

питьевой водой

Улучшение экологических условий проживания в 12

крупнейших промышленных центров (6,4 млн чел.) и

вблизи водных объектов (4, млн чел.)

Создание мощностей по обработке и утилизации твердых

бытовых отходов, а также по обработке, утилизации и

обезвреживанию отходов I и II классов опасности

Разработка контейнеров для безопасной транспортировки

отходов высокого класса опасности

Технологические Распространение технологий водоподготовки, разработанных предприятиями оборонно-промышленного комплекса

Расширение использования технологий очистки сточных

вод, попадающих в р. Волгу и о. Байкал (предусмотрены строительство и модернизация очистных сооружений)

Экономические Развитие отрасли переработки отходов

Создание инфраструктуры для обращения с ТКО и с отходами I и II классов опасности

Развитие производства отечественных автоматических средств контроля и учета выбросов и сбросов загрязняющих веществ

Расширение производства оборудования экологического машиностроения и оборудования, используемого для перехода экономических субъектов на принципы НДТ

Увеличение объемов производства технологий очистки сточных вод российскими предприятиями

Рост занятости вследствие изменений в сфере обращения с отходами, наращивания производства оборудования экологического машиностроения и восстановления лесов

Формирование нового сегмента российского туристического рынка, связанного с экологическим туризмом, благодаря созданию инфраструктуры в национальных парках

Повышение конкурентоспособности российских предприятий вследствие технологической модернизации в рамках перехода на принципы НДТ

Финансовые Рост доходов бюджетов субъектов РФ вследствие вывода обращения с отходами из теневой зоны и увеличения объемов экологически ориентированных производств

Увеличение объема рынка ценных бумаг в России в результате выпуска облигаций организациями в рамках осуществления инвестиционных проектов по внедрению НДТ

Источник: составлено автором.

Конечным шагом применяемого в настоящей статье SWOT-анализа является выявление угроз, которые можно рассматривать в качестве экологических, социальных и экономических рисков НП «Экология». По мнению автора, можно выделить следующие угрозы:

■ рост социальной напряженности и ухудшение состояния окружающей среды в тех субъектах страны, куда вывозят накопленные отходы с несанкционированных свалок крупных городов;

■ нецелевая растрата денежных средств, получаемых региональными операторами по обращению с ТКО;

■ препятствие развитию малого и среднего бизнеса в сфере обращения с отходами вследствие строительства крупных комплексов по сортировке и переработке мусора;

■ сокращение площадей действующих ООПТ в границах городов в связи с отсутствием мер по контролю за ними и масштабными планами строительства;

■ незаконные вырубка леса, восстановленного в рамках федерального проекта

«Сохранение леса»;

■ выдача комплексных экологических разрешений предприятиям при их неполном выполнении требований в области внедрения НДТ ввиду наличия коррупционного фактора.

Метод SWOT-анализа позволил подробно изучить национальный проект «Экология», который вступил в действие с 1 января 2019 г. и сроком окончания которого является 31 декабря 2024 г. Определены сильные стороны проекта; на основании слабых сторон даны рекомендации, учет которых может позволить повысить эффективность достижения целей как самого проекта в сфере охраны окружающей среды, так и майского Указа Президента России 2018 г., направленного на осуществление прорывного научно-

технологического и социально-экономического развития страны ÜSi. Выявленные экологические, социальные, технологические и финансово-экономические возможности позволяют сделать вывод, что разработанный национальный проект «Экология» способен внести существенный вклад в обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Для этого требуется устранение слабых сторон и учет присущих проекту угроз.

Библиография

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». U RL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/

2. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [утв. Президентом РФ от 30 апреля 2012 г.] [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». URL: https://base.garant.ru/70169264/

3. Указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 г. № 176 О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента России. URL: http://static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201704200016.pdf

4. Официальный сайт Агентства по охране окружающей среды США. URL: https ://www.epa.gov

5. Паспорт национального проекта «Экология» [утв. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018 г.] [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL:

http://static.government.ru/media/files/pgU5Ccz2iVew3Aoel5vDGSBjbDn4t7FI.pdf

6. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 №89-ФЗ [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (ред. от 02.08.2019) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». U RL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/

8. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 №33-ФЗ (ред. от 26.07.2019) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». U RL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6072/

9- Паспорт национального проекта «Здравоохранение» [утв. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018 г.] [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL:

http://static.government.ru/media/files/gWYJ4OsAhPOweWaJk1prKDEpregEcduI.pdf

10. Паспорт национального проекта «Демография» [утв. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018 г.] [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL:

http://static.government.ru/media/files/Z4OMjDgCaeohKWaA0psu6lCekd3hwx2m.pdf

11. Паспорт национального проекта «Жилье и городская среда» [утв. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24.12.2018 г.] [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL:

http://static.government.ru/media/files/i3AT3wjDNyEgFywnDrcrnK7Az55RyRuk.pdf

12. Распоряжение Правительства РФ от 23 марта 2019 г. № 510-р Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды [Электронный ресурс]// Официальный сайт Правительства России. URL:

http://static.government.ru/media/files/wbRiqrDYKeKbPh9FzCHUwWoturf2Ud0G.pdf

13. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». U RL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/

14. Указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629/

15. Новый майский указ Путина. Главные целевые показатели [Электронный ресурс] // РБК. URL: https://www.rbc.ru/politics/07/05/2018/5af060c79a79472bc16ff1f9