CC BY
14DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_12
АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ И МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ НА ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ ANALYSIS OF MODELS AND MECHANISMS OF INTERACTION
STATE AND LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES WHEN EXERCISING POWERS IN THE BORDER TERRITORIES МУНКУЕВА Светлана Алексеевна,
кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВО Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления». Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, д. 40В, стр. 1. E-mail: sveto4r@mail.ru;
ДАНДАРОВА Татьяна Кимовна,
ФГБОУ ВО «Восточно-Сибирский государственный университет технологий и управления». Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, д. 40В, стр. 1. E-mail: ilawesstu@gmail.com;
Munkueva Svetlana Alekseevna,
PhD in Law, Associate Professor FGBOU VO East Siberian State University of Technology and Management. Republic of Buryatia, Ulan-Ude, st. Klyuchevskaya, 40V, building 1. E-mail: sveto4r@mail.ru;
Dandarova Tatyana Kimovna,
candidate of political sciences, Associate Professor FGBOU VO East Siberian State University of Technology and Management Republic of Buryatia, Ulan-Ude, st. Klyuchevskaya, 40V, building 1. E-mail: ilawesstu@gmail.com
Краткая аннотация: В статье представлен сравнительно-правовой анализ зарубежной и российской практики взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в области передачи, осуществления некоторых государственных полномочий. В науке и практике дискуссионным остаются механизмы взаимодействия органов власти разного уровня. Учитывая современное развитие российского законодательства в сфере приграничного управления, следует переосмыслить некоторые моменты, связанные с полномочиями муниципальных образований и механизмов взаимодействия с органами государственной власти. При этом следует не упускать из виду конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления при взаимодействии органов государственной власти и муниципального образования. Таким образом, актуальность данного вопроса в представленном контексте требует основательного научно-практического подхода. Осуществлённые научные исследования преследуют цель совершенствования методики взаимодействия органов власти разного уровня для наибольшей эффективности их деятельности. В статье использованы методы сравнительно-правового анализа, а также методы системного анализа института управления.
АЬзй-аа: The article presents a comparative legal analysis of foreign and Russian practice of interaction between public authorities and local self-government in the field of transferring, exercising certain state powers. In science and practice, the mechanisms of interaction between authorities of different levels remain debatable. Taking into account the current development of Russian legislation in the field of border management, it is necessary to rethink some points related to the powers of municipalities and mechanisms of interaction with state authorities. At the same time, one should not lose sight of the constitutional principle of the independence of local self-government in the interaction of state authorities and municipalities. Thus, the relevance of this issue in the presented context requires a thorough scientific and practical approach. The carried out scientific research is aimed at improving the methods of interaction between authorities of different levels for the greatest efficiency of their activities. The article uses methods of comparative legal analysis, as well as methods of system analysis of the Institute of Management.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, передача отдельных государственных полномочий, отдельные государственные полномочия органов местного самоуправления, приграничные муниципальные образования.
Keywords: local self-government, municipalities, models of interaction between state authorities and local self-government, transfer of certain state powers, certain state powers of local self-government bodies, border municipalities.
Дата направления статьи в редакцию: 10.12.2021
Дата публикации: 28.02.2022
Механизмы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления несомненно остаются в зоне научного интереса. При этом от построения моделей взаимодействия органов власти разного уровня предопределяет эффективность государственного управления в целом. Таким образом, исследование зарубежного опыта взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в сравнительном контексте с российской практикой позволит определить пути совершенствования исследуемого механизма управления.
Общеизвестно, что именно модель местного самоуправления указывает на формы и способы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. При этом именно особенности децентрализации органов власти определяет механизмы их взаимодействия. Кроме того, осуществление некоторых государственных полномочий органами местного самоуправления должно преследовать цель повышения эффективности их реализации.
В науке представлены различные модели местного самоуправления: континентальная, англо-американская [10], и советская [13]. Для каждой модели местного самоуправления характерны некоторые особенности взаимодействия властей разного уровня. Кроме
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
того, следует подробно разграничивать полномочия между разными уровнями власти для определения сфер деятельности и границ компетенций, что позволило бы искоренить существующие и избежать возникновения новых проблем в институте наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. В разных моделях местного самоуправления представлены разные механизмы взаимодействия уровней власти. Как отмечают некоторые авторы, наделение отдельными государственными полномочиями муниципальных образований представляет собой функциональную форму взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, продиктованную необходимостью эффективного осуществления управления.
Нами предлагается модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления рассматривать не с позиции построения модели местного самоуправления, а с позиции способов взаимодействия разных уровней власти. Так стоит выделить горизонтальные и вертикальные модели, модель взаимозависимости, агентскую и партнёрскую, а также модели централизации и децентрализации.
С позиции некоторых авторов российская модель местного самоуправления обладает схожими чертами с англоамериканской моделью, которой присущи самостоятельность местного самоуправления от государственной власти [3]. Однако следует отметить, что англо-американская модель обладает особенностью применения как горизонтальных, так и вертикальных форм взаимодействия органов власти разного уровня. Такая ситуация некоторыми авторами отмечается как ведущая к усилению административного, судебного и финансового контроля центрального органа государственной власти над остальными органами местного самоуправления указывая на тенденцию к решению этих органов полномочий [7]. Таким образом, англо-американская модель современного местного самоуправления указывает на зависимость местных органов самоуправления от общей государственной политики [6]. Однако, на наш взгляд, жёсткая модель взаимодействия вызвана вынужденностью реализации некоторых государственных полномочий на местном уровне в связи с их наибольшей эффективностью реализации именно на местном уровне. И в данном случае американская и российская модели взаимодействия органов власти разных уровней весьма схожи.
Не стоит прибегать к указанной «отговорке» при передаче некоторых государственных полномочий на места для их эффективности осуществления. Иначе мы столкнемся с бесконтрольной передачей полномочий на места. Отметим, что приграничный статус муниципальных образований обязывает их нести дополнительные государственные полномочия, которые под общие правила передачи отдельных государственных полномочий не подходят. Возможно следует государственные полномочия, осуществляемые на местах классифицировать как некоторые отдельные государственные полномочия, передаваемые в форме отдельного закона и государственные полномочия, осуществляемые приграничными органами местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Великобритании производится двумя способами: государственно властными и корпоративными. Первая модель указывает на осуществление государственных полномочий муниципальным образованием в качестве филиала органа государственного управления. При этом органы местного самоуправления должны выступать исполнителями предписания вышестоящих органов в пределах их собственного усмотрения. Следует отметить, что, таким образом, муниципальное образование частично представляет собой орган государственной власти, осуществляющий полномочия в императивно властном порядке. В данном контексте возможно провести параллель с российским законодательством. Так, в соответствии с Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-! «О Государственной границе Российской Федерации» приграничные муниципальные образования без отдельной передачи обязаны: 1) предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы; 2) оказывать помощь пограничным органам, Вооруженным Силам Российской Федерации, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию; 3) создавать условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории. Кроме того, уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам. Уполномоченные органы местного самоуправления на земельных участках, предоставленных для нужд защиты Государственной границы, осуществляют муниципальный земельный контроль [1].
Подобная практика может привести к тому, что муниципальное образование осуществляет государственные полномочия во вред осуществления собственных. В такой модели говорить о самостоятельном местном самоуправлении говорить сложно. Однако современные реалии таковы, что без осуществления указанных полномочий невозможно обойтись [14]. Возможно, следует предусмотреть дополнительные меры поддержки приграничных муниципальных образований не только в финансово-материальном формате, но и кадровом, методическом плане.
Европейская модель местного самоуправления также имеет некоторые особенности взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований. Органы государственной власти в европейской модели местного самоуправления осуществляет функциональный контроль за деятельностью местного самоуправления, что также говорит о дефекте в
принципе самостоятельности местного самоуправления. Таким образом, мы видим двойственный характер местного самоуправления, который выступает одновременно как муниципальной властью, так и государственной. Такое положение дел некоторыми авторами рассматривается как средство косвенного государственного руководства местным самоуправлением [14]. Учитывая тот момент, что муниципальные образования приграничных зон выполняют дополнительные государственные полномочия, и в российской практике предусмотреть гарантии самостоятельности местных властей от государственных.
Интересные модели взаимодействия местного самоуправления и органов государственной власти в Германии, где муниципальное образование выступают публично-правовыми корпорациями и объединениями коммун.
В Германии муниципальное образование представляет собой часть государственной системы управления, то есть частью государственной власти. Однако принцип организационной обособленности местного самоуправления в системе государственных органов не следует абсолютизировать. Организационное обособление немецких коммунальных корпораций от государства не исключает двойственного статуса объединений - районов. Их органы являются одновременно низовыми органами непосредственного земельного управления. При разрешении отдельных государственных полномочий местные власти в Германии обладают самостоятельностью их реализации однако государство оставляет за собой полномочия по оценке их работоспособности [2]. В нашем государстве конституционный принцип самостоятельности местного уровня власти говорит об их исключении из системы государственной власти. Однако абсолютизировать данную самостоятельность не следует.
В свете проведенного исследования следует констатировать тот факт, что модели организации местного самоуправления во многом предопределяют особенности взаимодействия органов власти разных уровней. Однако постоянное совершенствование управления в целом говорит о необходимости наиболее эффективного законодательного регулирования моделей, механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с учетом особенностей децентрализации. Современное развитие приграничных зон наглядно показывает, что гарантии местного самоуправления должны быть пересмотрены и дополнены. Нами ни в коем случае не говорится о негативной тенденции влияния на права муниципальных образований и их конституционную обособленность в связи с развитием приграничных зон. Более того, положительный эффект от данной политики призван развивать приграничные муниципальные образования. При этом законодательное совершенствование правового статуса приграничных образований должно продолжаться.
Библиогра фия:
1. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации (в ред. от 30 декабря 2021 г. N 457-ФЗ) Российской газете» от 4 мая 1993 г. N 84.
2. Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов: российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. №6. С. 23.
3. Ковалева Т.К. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления: американская модель // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 73 - 74.
4. Лапшина Е.И. Полномочия органов местного управления в Великобритании и их взаимоотношения с центральной властью // Государственная власть и местное самоуправление. M.: Юрист. 2006. № 10. С. 39-48.
5. Mуниципальное право Российской Федерации: учебник / И.И. Овчинников. M., 2019. С.46.
6. Овсянников С.А. Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации в контексте проведения муниципальной реформы: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. 227 с.
7. Овчинников И.И. Компетенция местного самоуправления (проблемы теории и практики правового управления): монография. M.: Юстицинформ, 2019.
8. Пешин Л.Н. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. M., 2007. 211 с.
9. Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 57 - б1.
10. Романюк В. Mеждународный опыт децентрализации местного самоуправления. 9 марта 2007. //www. Romanyuk. com.
11. Ханов Н.В. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. M., 2008. 198с.
12. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. M.: Инфра-M. 1998.
13. Чихладзе Л.Т. Особенности российской модели местного самоуправления // Правозащитник. 2016. № 1. http://pravozashitnik.net/ru/201 б/1/1.
14. Munkueva S.A. Dudin P.N.Interaction of state authorities in Russia and foreign countries/Взаимодействие органов власти Российской Федерации и зарубежных странах // IJCET-IAEME - International Journal of Civil Engineering and Technology (ISSN09766308-India-Scopus) http://www.iaeme.com/MasterAdmin/UploadFolder/IJCIET_09_11_253/IJCIET_09_11_253.pdf
References (transliterated):
1. Zakon RF ot 1 aprelya 1993 g. N 4730-I «O Gosudarstvennoj granice Rossijskoj Federacii (v red. ot 30 dekabrya 2021 g. N 457-FZ) Rossijskoj gazete» ot 4 maya 1993 g. N 84.
2. Gricenko E.V. V poiskah utrachennyh idealov: rossijskaya municipal'naya reforma i opyt Germanii // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2014. №6. S. 23.
3. Kovaleva T.K. Nadelenie otdel'nymi gosudarstvennymi polnomochiyami organov mestnogo samoupravleniya: amerikanskaya model' // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2010. № 11. S. 73 - 74.
4. Lapshina E.I. Polnomochiya organov mestnogo upravleniya v Velikobritanii i ih vzaimootnosheniya s central'noj vlast'yu // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. M.: YUrist. 2006. № 10. S. 39-48.
5. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii: uchebnik / I.I. Ovchinnikov. M., 2019. S.46.
6. Ovsyannikov S.A. Pravovye osnovy vzaimodejstviya organov mestnogo samoupravleniya i organov gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii v kontekste provedeniya municipal'noj reformy: dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2007. 227 s.
7. Ovchinnikov I.I. Kompetenciya mestnogo samoupravleniya (problemy teorii i praktiki pravovogo upravleniya): monografiya. M.: YUsticinform, 2019.
8. Peshin L.N. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie v Rossii: problemy razvitiya konstitucionno-pravovoj modeli i praktiki vzaimootnoshenij: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2007. 211 s.
9. Peshin N.L. No/ye tendencii municipal'noj reformy: uro/en' gorodskih okrugov i municipal'nyh rajona/ // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2015. №1. S.57-61.
10. Romanyuk V. Mezhdunarodnyj opyt decentralizacii mestnogo samoupravleniya. 9 marta 2007. //www. Romanyuk. com.
11. Hanov N.V. Konstitucionno-pravovye formy vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2008. 198s.
12. CHerkasov A. Sravnitel'noe mestnoe upravlenie: teoriya i praktika. M.: Infra-M. 1998.
13. CHihladze L.T. Osobennosti rossijskoj modeli mestnogo samoupravleniya // Pravozashchitnik. 2016. № 1. http://pravozashitnik.net/ru/2016/1/1.
14. Munkueva S.A. Dudin P.N.Interaction of state authorities in Russia and foreign countries/Vzaimodejstvie organov vlasti Rossijskoj Federacii i zarubezhnyh stranah // IJCET-IAEME - International Journal of Civil Engineering and Technology (ISSN09766308-India-Scopus) http://www.iaeme.com/MasterAdmin/UploadFolder/IJCIET_09_11_253/IJCIET_09_11_253.pdf
