CC BY
46КУРОЧКИН Анатолий Васильевич,
кандидат юридических наук, доктор политических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и международного права Набережночелнинского института ФГАОУ ВО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», заслуженный юрист Республики Татарстан, е-mail: mail@law-books.ru
ВАЛИУЛЛИН Динар Айратович,
ассистент кафедры конституционного и административного права ФГАОУ ВО «Казанский (Приволжский) федеральный университет»,
е-mail: mail@law-books.ru
К ВОПРОСУ О РОЛИ И МЕСТЕ ФУНКЦИЙ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В данной статье рассматриваются общетеоретические подходы, а также практика Конституционного Суда РФ относительно таких правовых категорий как «функции местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления». Авторы обосновывают идею относительно особенностей компетенции органов местного самоуправления и ее структуры, для которой конституционное значение имеют такие компоненты как предметы ведения, вопросы местного значения и предметные сферы деятельности органов муниципальной власти. В результате проведенного анализа в статье представляется вывод о совпадении значения предметов ведения с нормативным содержанием понятия «вопросы местного значения», которое устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органом местного самоуправления самостоятельно.
Ключевые слова: полномочия органов власти; местное самоуправление; органы местного самоуправления; функции; вопросы местного значения.
KUROCHKIN Anatoly Vasilievich VALIULLIN Dinar Airatovich
TO THE QUESTION OF THE ROLE AND PLACE OF FUNCTIONS IN THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Annotation. This article discusses general theoretical approaches, as well as the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation regarding such legal categories as "functions of local government", "powers of local governments". The authors substantiate the idea regarding the features of the competence of local governments and its structure, for which such components as subjects of jurisdiction, issues of local importance and subject areas of activity of municipal authorities have constitutional significance. As a result of the analysis, the article presents a conclusion about the coincidence of the meaning of subjects of jurisdiction with the normative content of the concept of "issues of local importance", which is established by the Federal Law "On the general principles of organizing local self-government in the Russian Federation" as issues of direct support for the livelihoods of the population of the municipality, the solution of which in accordance with the Constitution of the Russian Federation and the specified Federal Law, it is carried out by the population and (or) local self-government body independently.
Key words: powers of authorities; local government; local governments; functions; local issues.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-1-24-27 NIION: 2018-0076-1/23-3 MOSURED: 77/27-023-2023-1-3
В процессе осуществления общих или вспомогательных функций в системе местного самоуправления ключевое значение приобретает вопрос о компетенции органов местного уровня в организации публичной власти.
В юридической литературе сложилось несколько подходов к пониманию компетенции муниципальной власти.
Полагаем, что трактовка компетенции органов муниципальной власти может базироваться на основе такой категории как «функция».
В этом плане, своеобразным ориентиром в ее понимании выступает компетенция органов государственной власти. К примеру, приоритетное значение функции в конструировании компетенции органа государства выражается в определении, согласно которому компетенция государственного органа вступает в качестве его «способности вступать в правоотношения в целях реализации возложенных на него задач и функций, наполнения содержанием предоставленных ему полномочий[1].
Аналогичным образом можно трактовать и компетенцию органов местного самоуправления, то есть как их способность вступать в разноотрас-левые правоотношения в целях осуществления имеющихся целей, задач и функций.
Так, С.В. Макаркин рассматривает компетенцию органов местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности в пределах территориальных основ местного самоуправления в виде системы основных функций, к которым относит следующие основные направления, ориентируясь на Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»:
а) создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
б) проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
в) разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
г) информационное обеспечение в области пожарной безопасности;
д) содействие деятельности добровольных пожарных;
е) привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
ж) учет пожаров и их последствий
з) установление общего противопожарного режима и т.д[2].
Полагаем, что такой подход, несмотря на его отрицательную оценку, является приемлемым, поскольку функции выступают объединяющим началом в деятельности органов различного
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
уровня властвования [3] и, следовательно, как полагает А.Ф. Малый, способны формировать взаимосвязи в системе управления целыми сферами жизнедеятельности людей, влиять на построения системы управления[4].
На этих же позициях стоит и Конституционный Суд Российской Федерации, который в своем Постановлении от 26 апреля 2016 года № 13-П1 сформулировал ряд правовых позиций, а именно: местное самоуправление по своему конституционно-правовому статусу является обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизацией населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического правового и социального государства; взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти предназначено для наиболее эффективного решения задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, а также для восполнения органами местного самоуправления тех или иных имеющих общегосударственное значение публичных функций и задач на собственной территории, причем как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так и в иных формах конституционно обоснованного участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории.
Другой распространенной идеей относительно структуры и содержательного наполнения компетенций организационных основ местного самоуправления выступают, с одной стороны, ее взаимосвязь с функциями местного самоуправления (органов местного самоуправления), а с другой - исполнением возложенных на них полномочий и (или) прав и обязанностей.
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 года № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.legalacts.ru Постановление КС РФ от 26.04.2016 № 13-П
О неразрывной связи компетенции и полномочий (прав и обязанностей) свидетельствуют, в частности, определения, в которых компетенция властного органа или должностного лица рассматривается как совокупность полномочий, установленных законом в соответствии с их ролью и назначением[5], а полномочия, в свою очередь, характеризуются в качестве составной части компетенции и статуса органа, должностного лица, выражающего управленческие функции в организации, причем они являют собой право (и одновременно обязанности) соответствующего субъекта действия в определенной ситуации способом, который предусмотрен законом[6].
Вместе с тем мы полагаем, что каждая из указанных категорий обладает самостоятельным значением, поскольку та же компетенция, как справедливо отмечает В.В. Эмих в отношении органов государства, функционально предназначена для разграничения полномочий государственных органов в целях реализации государством как политико-управляющей системы публичных функций [7].
Данный подход в полной мере распространяется и на компетенцию органов местного самоуправления, которая, во-первых, выступает средством распределения полномочий в системе организационных основ местного самоуправления, что обеспечивает реализацию их функций и, во-вторых, способом разграничения полномочий различных уровней и субъектов публичного властвования, что, в свою очередь, имеет важное значение для осуществления единых функций публичной власти, в реализации которых принимают участие государство и организационные институты местного самоуправления.
Так, в рамках выделенного подхода природоохранная или экологическая функция местного самоуправления, связанная с отражением экологических угроз, раскрывается как отраженная в компетенции органов муниципальной власти возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования [8].
Касаясь функции по обеспечению законности и правопорядка, а также прав и свобод человека и гражданина, Ю.В. Попов отмечает, что соответствующие полномочия представляют собой права и обязанности, гарантированные конституционным законодательством, закрепленные муниципально-правовыми нормами в сфере обеспечения неукоснительного соблюдения законов и соответствующих им правовых актов всеми органами власти, должностными и иными лицами, а также в области формирования объективных условий жизни и деятельности человека и гражда-
нина, без которых его полноценное существование невозможно[9].
Исходя из вышеприведенных авторских позиций, можно заключить, что полномочия, как самостоятельный элемент компетенции властных субъектов местного самоуправления трактуется в целом как закрепленное нормами муниципального права за населением, органами местного самоуправления и должностными лицами муниципального образования правообязанности (права и обязанности), так необходимые им для решения задач и функций местного самоуправления [10].
Вместе с тем в специальной юридической литературе высказана и другая точка зрения, согласно которой структура муниципально-власт-ных полномочий органов местного самоуправления должна ориентироваться на особенности их предметной деятельности.
К примеру, Ю.В. Иванов полагает, что властную основу обеспечения экологической безопасности на местах следует трактовать как совокупность ответственностей и обязанностей, подкрепленных определенными правами, зафиксированными в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обеспечивающих благоприятное состояние окружающей среды и отвечающих потребностям и интересам местного населения [11].
Вышесказанные точки зрения, дополнительно, позволяют выделить еще одну идею относительно особенностей компетенции органов местного самоуправления и ее структуры, для которой конституционное значение имеют такие компоненты как предметы ведения, вопросы местного значения и предметные сферы деятельности органов муниципальной власти.
Так, предметы ведения органов местного самоуправления раскрываются в качестве перечня вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, решение по которым правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления [12]. В таком направлении предметы ведения совпадают с нормативным содержанием понятия «вопросы местного значения», которое устанавливается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органом местного самоуправления самостоятельно.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
Список литературы:
[1] Тагиев С.Р. Понятие компетенции государственного органа // Проблемы в российском законодательстве. 2008. № 2.
[2] Макаркин С.В. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности как вопрос местного значения муниципальных образований (нормативное правовое закрепление) // Вестник Воронежского института ГПС МЧС России. 2015. № 2(15). С. 20-24.
[3] Антонова М.А. Функциональная характеристика как метод конституционно-правового исследования // IN SITU. 2016. № 5.
[4] Малый А.Ф. Функциональный анализ в системе методов конституционно-правового исследования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 10. С. 22-26.
[5] Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Изд-во БЕК, 1998. С. 188.
[6] Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654
[7] Эмих В.В. Правосубъектность и компетенция государственных органов: содержание понятий и их соотношение // Антиномии. 2009. № 9. С. 428.
[8] Алексеев А.П. Организационно-правовые основы природоохранной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: автореф.дис. ... канд.юрид.наук. Волгоград, 2002. 27 с.
[9] Попов Ю.В. Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина: на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: автореф. дис. ... канд.юрид.наук. Ставрополь, 2004.
[10] Нанба С.Б. Понятие и содержание компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 110-118.
[11] Иванова Ю.В. Правовые основы регулирования полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности: автореф.дис. .. канд.юрид.наук. Омск, 2006. 25 с.
[12] Айвазян С.С. Компетенция исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как субъектов государственного управления // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 1 (31). С. 186-199.
Spisok literatury:
[1] Tagiev S.R. Ponyatie kompetencii gosu-darstvennogo organa // Problemy v rossijskom zakonodatel'stve. 2008. № 2.
[2] Makarkin S.V. Obespechenie pervichnyh mer pozharnoj bezopasnosti kak vopros mestnogo znacheniya municipal'nyh obrazovanij (normativnoe pravovoe zakreplenie) // Vestnik Voronezhskogo instituta GPS MCHS Rossii. 2015. № 2(15). S. 20-24.
[3] Antonova M.A. Funkcional'naya harakteris-tika kak metod konstitucionno-pravovogo issledo-vaniya // IN SITU. 2016. № 5.
[4] Malyj A.F. Funkcional'nyj analiz v sisteme metodov konstitucionno-pravovogo issledovaniya // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2016. № 10. S. 22-26.
[5] Baglaj M.V., Tumanov V.A. Malaya enciklo-pediya konstitucionnogo prava. M.: Izd-vo BEK, 1998. S. 188.
[6] YUridicheskaya enciklopediya / Pod red. M.YU. Tihomirova. M., 2001. S. 654
[7] Emih V.V. Pravosub"ektnost' i kompetenciya gosudarstvennyh organov: soderzhanie ponyatij i ih sootnoshenie // Antinomii. 2009. № 9. S. 428.
[8] Alekseev A.P. Organizacionno-pravovye osnovy prirodoohrannoj deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: avtoref.dis. ... kand.yurid.nauk. Volgograd, 2002. 27 s.
[9] Popov YU.V. Problemy osushchestvleniya polnomochij organov mestnogo samoupravleniya v oblasti obespecheniya zakonnosti, pravoporyadka, prav i svobod cheloveka i grazhdanina: na primere sub"ektov Rossijskoj Federacii, nahodyashchihsya v predelah YUzhnogo federal'nogo okruga: avtoref.dis. ... kand.yurid.nauk. Stavropol', 2004.
[10] Nanba S.B. Ponyatie i soderzhanie kompetencii municipal'nyh obrazovanij // ZHurnal rossi-jskogo prava. 2008. № 6. S. 110-118.
[11] Ivanova YU.V. Pravovye osnovy reg-ulirovaniya polnomochij organov mestnogo samoupravleniya v oblasti obespecheniya ekologich-eskoj bezopasnosti: avtoref.dis. .. kand.yurid.nauk. Omsk, 2006. 25 s.
[12] Ajvazyan S.S. Kompetenciya ispolni-tel'no-rasporyaditel'nyh organov mestnogo samoupravleniya kak sub"ektov gosudarstvennogo upravleniya // Leningradskij yuridicheskij zhurnal. 2013. № 1 (31). S. 186-199.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
