CC BY
223
ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО (THEORY OF STATE AND LAW AND CONSTITUTIONAL LAW)
Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 20 (349).
Экономика. Вып. 40. С. 8-12.
УДК 342.9
ББК 67.4
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСТАВАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А. С. Демакова
ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского», Нижний Новгород, Россия
Устав муниципального образования занимает самую верхнюю ступень в иерархии муниципальных правовых актов. Наряду с установлением правовых основ, вопросов организации местного самоуправления в уставах муниципальных образований закрепляются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако не всегда содержание уставов муниципальных образований отвечает требованиям федерального законодательства в части регулирования компетенции органов местного самоуправления.
Ключевые слова: уставы муниципальных образований, органы местного самоуправления, полномочия, компетенция органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон № 131-ФЗ), устанавливая вопросы местного значения, предусматривает возможность регламентации полномочий по их решению иными федеральными законами и уставами муниципальных образований.
Вопрос местного значения в сфере охраны здоровья граждан определяется как создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи [1].
Полномочия органов местного самоуправления в решении указанного вопроса местного значения устанавливаются специальными законодательными актами, такими как федеральные законы от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [3], от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» [4], от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [5] и т. д.
Однако федеральные законы, регламентирующие полномочия органов местного самоуправ-
ления в сфере здравоохранения, не определяют, на какой из органов местного самоуправления возложены те или иные полномочия. В данной связи роль устава муниципального образования трудно переоценить, поскольку именно в нем полномочия органов местного самоуправления должны разграничиваться между представительными, исполнительным органами и их должностными лицами. В актах муниципальных органов конкретизируются полномочия муниципальных органов в целом [25. С. 6].
Кроме разграничения полномочий, определенных федеральными законами, в уставах могут устанавливаться иные полномочия органов местного самоуправления.
Нельзя не согласиться с мнением С. Н. Прой-дина, что закрепление за органами местного самоуправления полномочий является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. От того, насколько полно закрепляются в нормах права полномочия органов местного самоуправления, во многом зависит эффективность самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения [27. С. 12].
Проведенный анализ уставов муниципальных образований Нижегородской области, в состав
которой входят девять городских округов и сорок три муниципальных района [6], позволяет выделить три относительно самостоятельные группы:
1. Уставы муниципальных образований, в которых вопросы местного значения и полномочия исполнительно-распорядительного органа (администрации) формулируются схожим образом (дублируются), что не позволяет определить объем прав и обязанностей органа местного самоуправления в решении вопроса местного значения [7; 9; 11; 14]. С юридической точки зрения, недопустимо, чтобы сфера деятельности и полномочия органов местного самоуправления совпадали. Это может повлечь за собой превышение исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления возложенных на него функций либо, наоборот, уменьшить его права и/или обязанности на практике реализации вопроса местного значения по созданию условий для оказания медицинской помощи населению;
2. Уставы муниципальных образований, в которых «местный законодатель», пренебрегая требованиями ст. 44 Закона № 131-Ф3 о необходимости определения полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, в статьях, посвященных полномочиям администрации муниципального образования, ограничивается формулировкой о том, что к компетенции администрации муниципального образования относится обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения в соответствии с законодательством РФ [8; 10; 12].
3. Уставы муниципальных образований, в которых полномочие администрации в сфере здравоохранения определено как организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлини-ческих и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов [9; 13; 17; 18].
Указанное полномочие выходит за пределы вопроса местного значения в сфере здравоохранения, определенного Законом № 131-Ф3, поскольку мероприятия по организации оказания медицинской помощи на территории муниципальных образований с 1 января 2012 г. стали входить в компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов РФ [2].
4. Уставы муниципальных образований, положения которых в части регулирования компетен-
ции органов местного самоуправления не приведены в соответствие с федеральным законодательством о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Вопрос местного значения и полномочие исполнительно-распорядительного органа (администрации) устанавливаются сообразно редакции Закона № 131-ФЗ, действовавшей до 1 января 2012 г. как организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитар-но-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов [16; 18].
Очевидно, что на современном этапе развития законодательства существуют следующие проблемы правового регулирования полномочий в сфере охраны здоровья:
1) в уставах муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления не имеют отличий от полномочий, регламентированных федеральным законодательством;
2) в уставах муниципальных образований определяется вопрос местного значения, однако не указываются полномочия органов местного самоуправления в сфере здравоохранения;
3) вопрос местного значения и полномочия по его решению регулируются (формулируются) схожим образом;
4) полномочия органов местного самоуправления (администрации) выходят за пределы вопроса местного значения, установленного законодателем, и тем самым вторгаются в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ.
Обобщив недостатки нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, можно сделать вывод о недостаточно высоком уровне развития местного нормотворчества. В уставах не только не установлены иные, отличные от федерального законодательства полномочия, но и зачастую полномочия в сфере здравоохранения вообще отсутствуют.
Одной из основных причин такого положения дел, по мнению А. Н. Панфилова, является необязательность закрепления в муниципальном правовом акте высшей юридической силы полномочий по решению вопросов местного значения [26. С. 12].
Действительно, дилемма при решении вопроса детализации полномочий в уставах муниципальных
10
А. С. Демакова
образований состоит в том, что, с одной стороны, устав можно сравнить с конституцией на местном уровне власти, поскольку он призван регламентировать основополагающие вопросы функционирования местного сообщества, а конкретизация полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления сделает этот акт чрезвычайно объемным.
Однако, как считает В. И. Васильев, при современном уровне информационных технологий эта задача может быть легко разрешена [25].
В первую очередь следует обратить внимание на то, что, отдавая приоритет местному нормотворчеству, законодатель не предусмотрел возможность регламентации полномочий органов местного самоуправления в законах субъектов РФ. Однако полномочия, которые устанавливает законодатель для органов местного самоуправления на федеральном уровне, могут нуждаться
в детализации, конкретизации, а иногда и корректировке на местном уровне публичной власти.
Уставы, с одной стороны, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, и это определяет дополнительные требования к их содержанию. С другой стороны, этот нормативно-правовой акт находится ближе всего к объекту своего регулирования.
Поэтому очень важно, и практически обоснованно, в уставах муниципальных образований закреплять права и обязанности органов местного самоуправления, отличные от установленных федеральным законодателем, для того чтобы процесс реализации вопроса местного значения был адаптирован к историческим, географическим, экономическим, социально-этническим особенностям той местности, на территории которой осуществляется местное самоуправление.
Список литературы
1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 38. Ст. 4736.
4. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 5369.
5. Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 30. Ст. 4176.
6. Постановление Правительства Нижегородской области от 11 сентября 2009 г. № 670 «О перечне муниципальных образований Нижегородской области» // Нижегор. новости. 2009. № 177.
7. Устав Кулебакского муниципального района // Кулебак. металлист. 2005. № 82.
8. Устав Большеболдинского муниципального района Нижегородской области // Знамя. 2005. № 96-97.
9. Устав Воскресенского муниципального района Нижегородской области // Воскресен. жизнь. 2005. № 140-141.
10. Устав Дивеевского района Нижегородской области // Ударник. 2005. № 101.
11. Устав Балахнинского муниципального района // Рабочая Балахна. 2005. № 152.
12. Устав города Нижнего Новгорода // Нижегор. рабочий. 2005. № 234.
13. Устав Павловского муниципального района Нижегородской области // Павл. металлист. 2006. № 18.
14. Устав Навашинского муниципального района Нижегородской области // Приок. правда. 2006. № 8.
15. Устав Воротынского муниципального района Нижегородской области // Воротын. газ. 2006. № 11.
16. Устав Сеченского муниципального района Нижегородской области // Борьба. 2006. № 4.
17. Устав городского округа город Дзержинск Нижегородской области // Репортер и время. 2006. № 7.
18. Устав города Арзамаса Нижегородской области // Арзамас. новости. 2006. № 98.
19. Устав Тоншаевского муниципального района Нижегородской области // Край родной. 2006. № 24.
20. Устав городского округа Семеновский Нижегородской области // Семен. вестн. 2011. № 121.
21. Устав городского округа город Шахунья // Знамя труда. 2012. № 137-138.
22. Устав муниципального образования «Лысковский муниципальный район Нижегородской области» // Приволж. правда. 2012. № 27.
23. Устав Перевозского муниципального района Нижегородской области // Новый путь. 2013. № 31. С. 22-25.
24. Антонова, Н. А. Место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений / Н. А. Антонова // Гос. власть и мест. самоупр. 2013. № 4.
25. Муниципальное право России : учебник / под ред. В. И. Васильева. М. : Юстицинформ, 2012. С. 24-28.
26. Панфилов, А. Н. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов культурного наследия : проблемы правового регулирования и реализации : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень : Экстра, 2011. 25 с.
27. Пройдин, С. Н. Полномочия органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск : Полиграф-Мастер, 2009. 30 с.
Сведения об авторе
Демакова Алла Сергеевна — аспирант кафедры конституционного и административного права Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского, Нижний Новгород, Россия. alla. [email protected]
Bulletin of Chelyabinsk State University. 2014. № 20 (349). Law. Issue. 40. P. 8-12.
POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE STATUTES OF MUNICIPALITIES
A. S. Demakova
Postgraduate student of the chair of constitutional and administrative law of the Nizhny Novgorod state University named after N. I. Lobachevsky, Nizhny Novgorod, Russia. [email protected]
Municipal statutes occupy the upper level in the hierarchy of municipal legal acts. In the statutes of municipalities, besides establishing legal frameworks and an organization issues of local government, fixed powers of local self-government bodies to address local issues. The content of municipal statutes often does not comply with federal law in regulating the competence of local authorities.
Keywords: municipal statutes, the bodies of local self-government, powers, the competence of local authorities.
References
1. Federal'niy zakon ot 6 oktyabrya 1999 g. № 184-FZ «Ob obschih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoy vlasti subjektov Rossiyskoy Federacii» [Federal law of October 6, 1999 № 184-FZ "On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation"] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1999. № 42. St. 5005.
2. Federal'niy zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ «Ob obschih principah organizacii mestnogo sa-moupravleniya v Rossiyskoy Federacii» [Federal law of 6 October 2003, No. 131-FZ "On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation"] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2003. № 40. St. 3822.
3. Federal'niy zakon ot 21 noyabrya 2011 g. № 323-FZ «Ob osnovah ohrany zdorovia grazhdan v Rossiyskoy Federacii» [Federal law of November 21, 2011 № 323-FZ "About the fundamentals of health protection of citizens in the Russian Federation"] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1998. № 38. St. 4736.
4. Federal'niy zakon ot 20 iyulya 2012 g. № 125-FZ «O donorstve krovi i ee komponentov» [The Federal law from July 20, 2012, № 125-FZ "On the donation of blood and its components"] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2011. № 48. St. 5369.
5. Federal'niy zakon ot 17 sentyabrya 1998 g. № 157-FZ «Ob immunoprofilaktike infekcionnyh bolezney» [Federal law dated 17 September 1998 No. 157-FZ "On immunoprophylaxis of infectious diseases"] // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2012. № 30. St. 4176.
12
A. С. fleMamBa
6. Postanovlenie Pravitel'stva Nizhegorodskoy oblasti ot 11 sentyabrya 2009 g. № 670 «O perechne municipal'nyh obrazovaniy Nizhegorodskoy oblasti» [Resolution of the Government of the Nizhny Novgorod region on September 11, 2009, No. 670 "On the list of municipalities of the Nizhny Novgorod region"] // Nizhegor. novosti. 2009. № 177.
7. Ustav Kulebakskogo municipal'nogo rayona [The Charter of the municipal district Kulebaki] // Kulebak. metallist. 2005. № 82.
8. Ustav Bol'sheboldinskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Bolsheboldinsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Znamya. 2005. № 96-97.
9. Ustav Voskresenskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [The Charter Voskresensky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Voskresen. zhizn'. 2005. № 140-141.
10. Ustav Diveevskogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Diveevo district, Nizhny Novgorod region] // Udarnik. 2005. № 101.
11. Ustav Balahninskogo municipal'nogo rayona [Charter Balakhna municipal district] // Rabochaya Balahna. 2005. № 152.
12. Ustav goroda Nizhnego Novgoroda [The Charter of the city of Nizhny Novgorod] // Nizhegor. rabochiy. 2005. № 234.
13. Ustav Pavlovskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Pavlovsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Pavl. metallist. 2006. № 18.
14. Ustav Navashinskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [The Charter Navashinsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Priok. pravda. 2006. № 8.
15. Ustav Vorotynskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Vorotynsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Vorotyn. gaz. 2006. № 11.
16. Ustav Sechensky municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Sechinsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Bor'ba. 2006. № 4.
17. Ustav gorodskogo okruga gorod Dzerzhinsk Nizhegorodskoy oblasti [The Charter of the city district the city of Dzerzhinsk, Nizhny Novgorod region] // Reporter i vremya. 2006. № 7.
18. Ustav goroda Arzamasa Nizhegorodskoy oblasti [Charter of the city of Arzamas, Nizhny Novgorod region] // Arzamas. novosti. 2006. № 98.
19. Ustav Tonshaevskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Taneevsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Kray rodnoy. 2006. № 24.
20. Ustav gorodskogo okruga Semenovskiy Nizhegorodskoy oblasti [The Charter of the city Semenovsky district of Nizhny Novgorod region] // Semen. vestn. 2011. № 121. 30 s.
21. Ustav gorodskogo okruga gorod Shahunia [The Charter of the municipal district Shakhunya] // Znamya truda. 2012. № 137-138.
22. Ustav municipal'nogo obrazovaniya «Lyskovskiy municipal'niy rayon Nizhegorodskoy oblasti» [The Charter of the municipal formation "Lyskovsky district of Nizhny Novgorod oblast"] // Privolzh. pravda. 2012. № 27.
23. Ustav Perevozskogo municipal'nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Perevozsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Noviy put'. 2013. № 31. S. 22-25.
24. Antonova, N. A. Mesto i rol' normativnyh pravovyh aktov organov mestnogo samoupravleniya v sisteme pravovogo regulirovaniya municipal'nyh otnosheniy [The place and role of regulatory legal acts of local self-government in the system of legal regulation of municipal relations] / N. A. Antonova // Gos. vlast' i mest. samoupr. 2013. № 4.
25. Municipal'noe pravo Rossii : uchebnik [Municipal Law Russia: studies] / pod red. V. I. Vasilieva. M. : Yusticinform, 2012. S. 24-28.
26. Panfilov, A. N. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v oblasti ohrany objektov kul'turnogo naslediya : problemy pravovogo regulirovaniya i realizacii [The powers of local governments in the field of protection of cultural heritage: problems of legal regulation and implementation] : dis. ... kand. yurid. nauk. Tyumen' : Ekstra, 2011. 25 s.
27. Proidin, S. N. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v oblasti planovo-finansovoy deyatel'nosti [The powers of local governments in the area of planning and financing activities] : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Chelyabinsk : Poligraf-Master, 2009.
