CC BY
15Аудиторские ведомости. 2021. № 4. С. 49 — 55. Audit journal. 2021;(4): 49 — 55.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Научная статья УДК 330
doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-49-55 NIION: 2017-0074-4/21-007 MOSURED: 77/27-021-2021-04-207
Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий
Муса Шамсудинович Баснукаев1, Рамзан Мусаевич Баснукаев2
1 Чеченский государственный университет имени А.А. Кадырова, Грозный, Россия, basnukaev@hotmail.com
2 Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Москва, Россия, basnukaevr@bk.ru
Аннотация. Статья посвящена анализу исполнения делегированных федеральных полномочий. Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий в 201 9 г. позволил выявить основные особенности финансирования делегированных полномочий, а также причины возможного недофинансирования. Проанализирована степень исполнения отдельных видов межбюджетных трансфертов. Анализируя степень исполнения финансирования всех переданных полномочий, отмечается, что ни по одному главному распорядителю объем кассового исполнения не превысил объем бюджетных ассигнований, установленных в сводной бюджетной росписи. Таким образом, при финансировании делегированных полномочий в 201 9 г. наблюдался достаточно невысокий уровень исполнения (как и по другим межбюджетным трансфертам).
Ключевые слова: анализ исполнения, финансовое обеспечение, делегирование полномочий, проблемы делегирования, субвенции
Для цитирования: Баснукаев М.Ш., Баснукаев Р.М. Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий // Аудиторские ведомости. 2021. № 4. С. 49 — 55. doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-49-55.
STATE FINANCIAL CONTROL
Original article
Review of the exercise of delegated federal authority
Musa Sh. Basnukaev1, Ramzan M. Basnukaev2
1 Chechen State University named after A.A. Kadyrov, Grozny, Russia, basnukaev@hotmail.com
2 Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia, basnukaevr@bk.ru
Abstract. The article is devoted to the analysis of the execution of delegated federal powers. An analysis of the execution of delegated federal powers in 2019 revealed the main features of the financing of delegated powers, as well as the reasons for possible underfunding. The degree of fulfillment of certain types of interbudgetary transfers has been analyzed. Analyzing the degree of execution of financing of all delegated powers, it is noted that for none of the main managers the volume of cash execution exceeded the volume of budget allocations established in the consolidated budget list. Thus, when financing delegated powers in 2019, a fairly low level of implementation was observed (as well as for other interbudgetary transfers).
Keywords: performance analysis, financial support, delegation of authority, delegation problems, subventions.
For citation: Basnukaev M.Sh., Basnukaev R.M. Review of the exercise of delegated federal authority // Auditorskiye vedomosti = Audit journal. 2021;(4): 49-55. doi: 10.24411/1727-8058-2021-4-49-55 (In Russ.).
© Баснукаев М.Ш., Баснукаев Р.М., 2021
Делегированные полномочия в Россий-с кой Федерации финансируются посредством межбюджетных трансфертов, а конкретно — субвенций, которые предоставляются из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет, т.е. из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ.
Остается актуальной крайняя необходимость в делегировании федеральных полномочий, что подчеркивает особую важность их финансового обеспечения. Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий в 2019 г. позволил выявить основные особенности финансирования делегированных полномочий, а также причины возможного недофинансирования. Информационной базой для данного анализа является Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год.
Финансовое обеспечение делегированных полномочий осуществляется посредством предоставления субвенций, которые входят в состав межбюджетных трансфертов, передаваемых субъектам РФ. Межбюджетные трансферты содержатся в разделе 14 функциональной классификации расходов, который называется «Межбюджетные трансферты общего харак-
Данные табл. 1 позволяют сделать вывод о степени соответствия кассового исполнения сводной бюджетной росписи и Закона № 459-ФЗ. В 2019 г. кассовое исполнение межбюджетных трансфертов составило 2,387 млрд руб. Этот объем средств демонстрирует, что фактически 99,9% утвержденных Федеральным законом бюджетных ассигнований было исполнено и 93,6% от той суммы, что была утверждена в сводной бюджетной росписи.
тера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».
Для анализа исполнения делегированных полномочий в виде субвенций необходимо проанализировать в целом исполнение по всем межбюджетным трансфертам, которые предоставлялись в 2019 г. субъектам РФ. Основой для исполнения бюджета на 2019 г. являлся Федеральный закон от 29 ноября 2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов». Согласно указанному документу, было предусмотрено предоставление бюджетных ассигнований в 2019 г. по межбюджетным трансфертам в объеме 2,3 трлн руб. Учитывая, что в данный Закон регулярно вносились изменения, с учетом последних данная сумма составила 2,4 трлн руб., т.е. выросла на 0,1 трлн руб.
Если анализировать сводную бюджетную роспись, то общий объем расходов на межбюджетные трансферты составил 2,6 трлн руб., что превысило объем бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом, на 0,2 трлн руб. Можно сказать, что согласно сводной бюджетной росписи расходы превысили на 6,7% тот объем расходов, который был установлен Федеральным законом № 459-ФЗ. Совокупность межбюджетных трансфертов и их элементов представлена в табл. 1.
Соответственно, фактическое исполнение выделенных на межбюджетные трансферты средств было менее запланированного.
Если сравнивать объем исполнения с предыдущим 2018 г., то можно отметить, что общий объем расходов в 2019 г. серьезно вырос — на 16,7% в совокупности по всем межбюджетным трансфертам. Наибольший рост наблюдается по субсидиям: объем расходов на субсидии вырос в 2019 г. на 45,8% по сравне-
Таблица 1. Исполнение межбюджетных трансфертов (в общем и по элементам) в 2019 г., млн руб. [4]
Наименование Федеральный Сводная Кассовое Кассовое исполнение,
показателя закон бюджетная роспись исполнение в % к показателям
№ 459-ФЗ (СБР) ФЗ СБР
Межбюджетные трансферты,
всего 2390 447,3 2549 690,7 2387 151,2 99,9 93,6
Из них:
дотации; 952 524,3 963 416,1 923 973,8 97,0 95,9
субсидии; 625 394,5 624 099,6 556 601,4 89,0 89,2
субвенции; 366 850,6 408 480,6 396 612,5 108,1 97,1
иные межбюджетные
трансферты 445 677,9 553 694,3 509 963,6 114,4 92,1
нию с 2018 г. Объем субвенций, т.е. средств, которые предоставляются на финансирование делегированных полномочий, вырос на 19,6% по сравнению с 2018 г.
Проанализируем степень исполнения отдельных видов межбюджетных трансфертов. Наиболее низкий уровень исполнения бюджета наблюдается по субсидиям. При утвержденных в сводной бюджетной росписи суммах, равных 624 млрд руб., объем кассового исполнения составил 557 млрд руб., или 89,2%. Кассовое исполнение субсидий в процентах от суммы, утвержденной в Законе № 459-ФЗ, составил 89,0%.
Кассовое исполнение дотаций составило 924 млрд руб., или 95,9% от показателей, утвержденных в сводной бюджетной росписи. По иным межбюджетным трансфертам кассовое исполнение составило 510 млрд руб., что эквивалентно 92,1% от показателей сводной бюджетной росписи и 114,4% от показателей Закона № 459-ФЗ.
В части структуры межбюджетных трансфертов доля субвенций в 2019 г. составила 16,6%, при этом она выросла на 0,4% за год.
На основе табл. 2 можно сделать вывод, что основная часть средств по финансирова-
Отдельно обратим внимание на субвенции, поскольку именно через субвенции финансируются федеральные переданные полномочия. По субвенциям наблюдается наилучший процент исполнения среди всех видов межбюджетных трансфертов. В соответствии с Законом № 459-ФЗ субвенции были запланированы в объеме 367 млрд руб. В сводной бюджетной росписи была утверждена сумма финансирования переданных полномочий в объеме 408 млрд руб. Фактическое кассовое исполнение субвенций составило 397 млрд руб. Если анализировать в относительном выражении, процент кассового исполнения субвенций по отношению к Закону № 459-ФЗ составил 108,1%, а по отношению к сводной бюджетной росписи — 97,1%. По субвенциям наблюдается самый высокий процент исполнения (если сопоставлять с показателями других видов межбюджетных трансфертов).
Рассмотрим исполнение средств на финансирование делегированных полномочий в разрезе ведомственной классификации расходов в соответствии с главными распорядителями бюджетных средств (табл. 2).
нию делегированных полномочий поступает через Минтруд России. Важнейшей субвен-
Таблица 2. Исполнение субвенций в 2019 г. в разрезе главных распорядителей бюджетных средств [5]
Наименование Сводная роспись на 01.01.2020 Кассовое исполнение на 01.01.2020 Исполнение сводной росписи, % Процент к 2018 г.
Минтруд России 236 492,6 227 795,7 96,3 115,7
Роструд 62 268,5 62 119,8 99,8 141,9
Минздрав России 35 530,1 35 208,2 99,1 104,2
Рослесхоз 36 341,5 35 147,4 96,7 134,3
Минфин России 13 403,0 13 091,5 97,7 110,7
Минстрой России 9409,7 8783,7 93,3 в 1,8 раза
ФМБА России 8527,5 8363,0 98,1 104,6
Минобороны России 3010,9 2972,1 98,7 105,6
Росводресурсы 1731,5 1485,0 85,8 106,4
Минпросвещения России 1194,5 1119,7 93,7 98,9
Росреестр 375,4 375,0 99,9 101,3
Россельхознадзор 63,7 62,1 97,5 84,6
Роснедра 45,7 38,2 83,6 91,1
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации 57,6 29,6 51,4 7,1
Ростехнадзор 16,9 16,9 100 101,2
Росприроднадзор 4,4 4,0 92,1 94,5
Ространснадзор 7,2 0,6 8,1
цией, которая передается на субфедеральный уровень, является субвенция по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными. К такой субвенции относится как выплата пособий по безработице, так и материальной помощи или пенсии (до возраста получения пенсии по старости).
Анализируя степень исполнения финансирования всех переданных полномочий, отмечается, что ни по одному главному распорядителю объем кассового исполнения не превысил объем бюджетных ассигнований, установленных в сводной бюджетной росписи.
Самый низкий уровень исполнения субвенций наблюдается по следующим главным распорядителям средств бюджета: Ространс-надзор — 8,1%; Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации — 51,4%; Роснедра — 83,6%; Росводресурсы — 85,8%. Отмечается также, что тенденция низкого исполнения сохранилась по сравнению с 2018 г. по Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации, Росвод-ресурсам.
Из всех субвенций только две были исполнены в полном объеме в размере 146,3 млн руб.:
субвенции на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственного комплекса Нижней Волги в рамках переданных полномочий Российской Федерации субъектам РФ в области водных отношений — 105,3 млн руб. и на формирование запаса лесных семян для лесо-восстановления — 41,0 млн руб.
В целом такой низкий уровень исполнения может быть объяснен такими причинами, как нарушения при осуществлении конкурсных процедур (в том числе со стороны участников закупки, т.е. не по вине заказчиков), экономия средств, отсутствие конкретных ответственных за реализацию переданных полномочий.
Если проводить сравнение с 2018 г., объем средств, выделенных на финансирование переданных полномочий, серьезно вырос по большинству главных распорядителей бюджетных средств: объем субвенции, передаваемой в Минстрой России, вырос в 1,8 раза, а объем субвенции, передаваемой Роструду, — на 41,9%.
Проведем анализ поквартального исполнения расходов на межбюджетные трансферты, отдельно обратив внимание на субвенции (рис. 1).
Рис. 1. Поквартальное исполнение межбюджетных трансфертов в 2019 г. [3]
На основе данных рис. 1 можно сделать вывод, что исполнение межбюджетных транс -фертов происходило неравномерно в течение всего года: особенно это наблюдается при фи-
нансировании субсидий и иных межбюджетных трансфертов: объем средств, исполненных в четвертом квартале года, в два раза превышает объем исполнения в других кварталах. Недос-
татком того, что большая часть средств перечислятся в последнем квартале текущего года, выступает формирование остатков средств на счетах по учету средств бюджета, в том числе остатков межбюджетных трансфертов. Такие остатки в 2019 г. (по состоянию на 1 января 2020 г.) составили 1,8 млрд руб., что меньше сумм остатков 2018 г. (по состоянию на 1 января 2019 г.) на 1,5 млрд руб.
При исполнении федеральных переданных полномочий в целом соблюдается равномерность исполнения: в первом квартале объем кассового исполнения составил 23,3% всего объема средств, во втором квартале — 25,5%, в третьем квартале — 24,6%, в четвертом квартале — 26,5%.
Российская Федерация применяет программно-целевые методы бюджетирования, что предусматривает формирование программного бюджета. Кроме того, в соответствии с указами Президента РФ от 7 мая 2018 г.
№ 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [1] и от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [2] в России реализуется достижение национальных целей посредством финансирования национальных проектов. Отдельные элементы и мероприятия как государственных программ, так и национальных проектов финансируются в том числе и через субвенции, т.е. через финансирование переданных субъектам РФ полномочий.
Проведем анализ исполнения отдельных межбюджетных трансфертов (субвенций) в рамках национальных проектов за 2019 г. В табл. 3 выделены субвенции, при финансировании которых Счетной палатой РФ отмечены проблемы, нарушения, замечания, пояснения или недостатки.
Таблица 3. Исполнение отдельных субвенций с низким уровнем исполнения [6]
Наименование Сводная роспись Кассовое исполнение Процент исполнения Пояснение
Национальный проект «Экология»
Субвенции на улучшение экологического состояния гидрографической сети 238,3 208,3 87,4 Низкое кассовое исполнение в основном обусловлено невыполнением подрядчиками контрактных обязательств
Субвенции на оснащение специализированных учреждений органов государственной власти субъектов Российской Федерации лесопожарной техникой и оборудованием для проведения комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров 6329,5 6233,5 98,5 Низкое кассовое исполнение из-за невыполнения условий контрактов в основном связано с невыполнением условий контрактов
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры
Субвенции на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации 1889,5 1052,1 55,7 Средства освоены на 25,5% и 63,6% соответственно, в связи с тем, что тушение лесных пожаров осуществлялось на меньшей площади
Субвенции на социальные выплаты безработным гражданам в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032—1 «О занятости населения в Российской Федерации» 52 432,6 52 346,3 99,8 Численность безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости, составила 684,2 тыс. человек, что на 4,2% меньше, чем в 2018 г.
Субвенции на осуществление отдельных полномочий в области водных отношений 1364,5 1155,4 84,7 Неисполнение расходов в сумме 209,2 млн руб., или 15,3%, связано с экономией по результатам закупок, проведенных в III — IV кв. 2019 г. и нарушением подрядчиками графиков выполнения работ
Как можно видеть из табл. 3, по отдельным видам субвенций — достаточно низкий уровень исполнения, что объясняется объективными причинами, отмеченными Счетной палатой РФ (например, экономия средств, невыполнение условий контрактов и по иным причинам).
Отдельные мероприятия государственных программ финансируются также через субвенции, т.е. через передачу федеральных полномочий на субфедеральный уровень. Межбюджетные трансферты в 2019 г. предоставлялись в рамках 29 государственных программ, в том числе субвенции по 14 государственным программам.
Таким образом, при финансировании делегированных полномочий в 2019 г. наблюдался достаточно невысокий уровень исполнения (как и по другим межбюджетным трансфертам). Доля субвенций во всех межбюджетных трансфертах по исполнению в 2019 г. составила 16,6%, субвенции фактически были исполнены на 97,1% (если сравнивать с объемом бюджетных ассигнований, предусмотренном в Федеральном законе о федеральном бюджете на 2019 г. и плановый период). Кассовое исполнение субвенций превысило объем ассигнований, заложенных в показателях сводной бюджетной росписи. Поквартальное исполнение субвенций было в целом равномерное. По отдельным главным распорядителям, например, Ространснадзор или Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, был очень низкий уровень исполнения — 8,1% и 51,4% соответственно. Основными причинами низкого уровня исполнения являлись экономия средств, а также нарушения условий выполнения контрактов, выбора победителей закупок и другие причины.
Список источников
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
2. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
3. Аналитический отчет о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за январь-декабрь 2019 года.
4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год, утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 18 сентября 2020 г. № 47К (1420).
5. Приложение № 10 к аналитической записке на Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2019 год.
6. Баснукаев М.Ш, Баснукаев Р.М. Делегирование федеральных полномочий в Российской Федерации: проблемы методологического характера // Аудиторские ведомости. 2021. № 2. С. 43-45.
7. Баснукаев М.Ш, Баснукаев Р.М. Делегирование полномочий в Российской Федерации: проблемы организационного характера // Гуманитарные и социально-экономические науки. 2021. № 3 (118). С. 63-65.
8. Баснукаев М.Ш, Баснукаев Р.М. Федерализм и делегирование полномочий: российский и зарубежный опыты // Экономика и предпринимательство. 2021. № 4 (129). С. 188-191.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2018 No. 204 «On national goals and strategic objectives for the development of the Russian Federation for the period up to 2024».
2. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2020 No. 474 «On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030».
3. Analytical report on the implementation of the federal budget and the budgets of state extra-budgetary funds of the Russian Federation for January-December 2019.
4. The conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the report on the execution of the federal budget for 2019, approved by the Board of the Accounts Chamber of the Russian Federation (minutes of September 18, 2020 No. 47K (1420).
5. Appendix No. 10 to the analytical note on the Opinion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the report on the execution of the federal budget for 2019.
6. Basnukaev M.Sh, Basnukaev R.M. Delegation of federal powers in the Russian Federation: methodological problems // Audit statements. 2021. No. 2. P. 43-45.
7. Basnukaev M.Sh., Basnukaev R.M. Delegation of powers in the Russian Federation: organizational problems // Humanities and socio-economic sciences. 2021. No. 3 (118). P. 63-65.
8. Basnukaev M.Sh., Basnukaev R.M. Federalism and Delegation of Powers: Russian and Foreign Experiences // Economics and Entrepre-neurship. 2021. No. 4 (129). P. 188-191.
Информация об авторах М.Ш. Баснукаев — кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры налогов и налогообложения, ведущий научный сотрудник лаборатории экономических исследований Комплексного НИИ им. Х.И. Ибрагимова РАН;
Р.М. Баснукаев — студент магистратуры экономического факультета.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Information about the authors
M. Sh. Basnukaev — candidate of economic sciences, associate professor, associate professor of the department of taxes and taxation, leading researcher of the Laboratory of economic research of the Complex Research Institute named after H.I. Ibragimov, RAS;
R.M. Basnukayev — master's student at the faculty of economics.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 14.11.2021; одобрена после рецензирования 30.11.2021; принята к публикации 08.12.2021. The article was submitted 14.11.2021; approved after reviewing 30.11.2021; accepted for publication 08.12.2021.
