CC BY
19
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ НАЛОГОВОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И БАЗОВЫХ УСЛОВИЙ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
О. В. Саввина
Кафедра налоговой политики РЭА им. Г. В. Плеханова
В 1990-е годы существенно усилилось значение косвенных мер экономического регулирования инновационной деятельности (ИД). Косвенные методы регулирования ИД имеют двоякую направленность: стимулирование инновационных процессов и создание благоприятных экономических условий, социально-политического климата для научно-технического развития. Эти методы основываются на том, что государство прямо не ограничивает самостоятельность предприятий в выработке хозяйственных решений. Они эффективны в случае, если содействуют формированию общественных, а не индивидуальных условий хозяйствования.
Из числа косвенных методов регулирования важное значение имеют прежде всего налоговое и амортизационное регулирование, затем — кредитная и финансовая политика, ценовое регулирование, политика протекционизма. Действие косвенных методов не связано с созданием и предоставлением финансовых ресурсов, влияет на их доступность, цену и структуру.
Особое место в экономическом регулировании ИД занимают налоговые льготы, поощряющие направления деятельности корпораций, развитие которых необходимо с точки зрения государства. Сюда относятся льготы, стимулирующие НТП, экспорт и деловую активность инновационного бизнеса. К числу налоговых льгот относятся следующие основные: скидки на при-
1 Инновационный потенциал предприятия - это совокупность научно-технических, технологических, инфраструктурных, финансовых, правовых, социокультурных и иных возможностей обеспечить восприятие и реализацию новшеств, то есть получение инноваций.
быль в размере капитааовложений в новое оборудование и строительство; скидки с налога на прибыль в размере расходов на НИОКР; включение в текущие затраты расходов на отдельные виды оборудования, используемого в научных исследованиях; создание за счет прибыли фондов специального назначения, не облагаемых налогом; обложение прибыли по пониженным ставкам (для малых предприятий). Налоговые льготы на капитальные вложения предоставляются в основном в виде «инвестиционного налогового кредита».
Институт стратегических инноваций РФ провел общероссийские исследования предприятий и организаций промышленности. В 2001-2002 годах был проведен опрос руководителей промышленных предприятий России, Беларуси, Кыргызстана, Молдовы и Украины. Представляют интерес полученные данные по оценке внешних факторов инновационного потенциала1.
При ранжировании оценок внешних факторов инновационного потенциала определилось второе место у фактора «Налогообложение». То есть из обозначенных 12 факторов по значимости налогообложение находится на первом месте в Кыргызстане; на втором месте — в Беларуси и Молдове; на третьем месте — в России. Таким образом, такие действенные инструменты экономического стимулирования инновационной деятельности, как налогообложение, финансирование, кредитование, характеризуются значительно более высокими показателями, чем средний балл.
Автору пришлось по заданию руководства РЭА им. Г.В. Плеханова принимать участие в экспертизе проекта Концепции развития венчур-
ной индустрии в России (государственной системы стимулирования венчурных инвестиций), подготовленного Минэкономразвития. К сожалению, в этом важном документе также полностью отсутствует такое направление, как налоговое стимулирование, включая налоговые льготы. Между тем международная финансово-налоговая практика содержит достаточно примеров использования эффективных методов налогового стимулирования, амортизационной политики и т.д.
Отсутствие в уже действующих или обсуждаемых законодательных нормативных документах норм по налоговому стимулированию инновационной деятельности можно объяснить двумя обстоятельствами. Либо неразработанностью в методическом плане данных налоговых механизмов, либо нежеланием или неготовностью Минфина инициировать этот вопрос в настоящее время из-за слабости (или другой направленности) финансовой политики государства.
Первый аргумент не подходит, поскольку, во-первых, существует широкий международный опыт государственного регулирования косвенными налоговыми методами. Во-вторых, в региональной российской практике финансовой поддержки малых предприятий потенциально имеются налоговые инструменты. Правда, эта московская региональная практика относится к периоду до введения части второй Налогового кодекса.
Второй аргумент, то есть объяснение отсутствия в законодательстве раздела по налоговому стимулированию инновационной деятельности, кажется более убедительным и реальным. Кстати, он связан с сегодняшней недостаточностью базовых условий для «запуска» механизма налогового стимулирования инновационной деятельности.
Прежде всего остается высокой доля убыточных организаций. Как следует из материалов Госкомстата России, в динамике удельный вес убыточных организаций по стране в целом и в промышленности изменялся следующим образом по итогам 2001 года, соответственно, 38,4 и 37,8%2.
Тяжелое финансовое положение предприятий как налогоплательщиков не создает предпосылок и просто делает невозможной реализацию инвестиционной и инновационной деятельности, источниками финансирования которых в значительной степени выступает положительный финансовый результат, то есть прибыль. Обращаясь вновь к данным приложения 5, отмечаем, что
2 Россия в цифрах. Госкомстат России. - М., 2002. - С. 301.
3 Малые Н.И. Некоторые проблемы налогообложения прибыли // Финансы. - 2002. - № 10. - С. 43.
4 Россия в цифрах. 2000 год. - М., Госкомстат, 2002. - С. 306.
при уменьшении доли прибыли и росте доли собственных средств в источниках финансирования инвестиций существенно увеличился вес амортизационных отчислений (с 18,1 до 24,6%). Это объясняется новациями, которые привнес в практику налогообложения предприятий Налоговый кодекс. Речь идет об отмене льготы, связанной с капитальными вложениями, и переносе льготной функции на механизм амортизации. Мы согласны с мнением Н.И. Малис о том, что «механизм амортизации, в частности ускоренной, можно однозначно считать своеобразной налоговой льготой, связанной со стимулированием роста инвестиций и внедрения новой техники»3.
В значительной степени высокой долей убыточных предприятий объясняется рост задолженности организаций. В динамике суммарная задолженность организаций по обязательствам (на конец года) выглядит следующим образом: в 2000 году по отношению к 1999 году составила 124,1%, в 2001 году по отношению к 2000 году — 135,2%4. При анализе структуры источников финансирования предприятиями инвестиций следует подчеркнуть изменения в структуре привлеченных средств. При общем снижении доли этого источника наибольшая часть приходится на бюджетные средства (21,2% в 2000 году и 18,9% в первом полугодии 2002 года).
Источники, связанные с возможностями использования предприятиями рыночных механизмов аккумулирования капитала, практически не работают. Банковский кредит составляет в течение трехлетнего периода от 2,9 до 4,3%, эмиссия акций — менее 0,5%. Такая неразвитость финансового и кредитного механизмов просто не выдерживает критики. Рыночные финансово-кредитные институты не решают сегодня своей главной задачи аккумулирования временно свободных денежных ресурсов и трансформации их в инвестиции через использование финансово-кре-дитных инструментов. По-прежнему остается незначительной доля банковских кредитов в финансировании инвестиций. Трансформация сбережений в инвестиции и межотраслевой перелив инвестиционных ресурсов по банковской линии очень ограничен. В силу своей слабости и неразвитости фондовый рынок страны не в состоянии выполнять эти функции.
Анализ бюджетного источника показывает, что при почти стабильной доле федерального финансирования (5,2 - 5,8%) значительной остается доля региональных бюджетов, но она, к сожалению, имеет понижающую тенденцию (с 14,4% в 2000 году до 12,4% в первом полугодии 2002 года). Поданным В.П. Горегляда, инвести-
ции предприятий за счет прибыли и амортизации составили в 2000 году 626 млрд руб., а государственные инвестиции — только 80,46 млрд руб., в том числе из федерального бюджета — 8,86 млрд руб. Таким образом, федеральное правительство из всех государственных инвестиций берет на себя только 10%, перекладывая остальную долю инвестиций на региональные бюджеты5.
В настоящее время реализуется политика, сформулированная в правительственном документе «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий до 2010 года и на дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом РФ 30 марта 2002 года №ПР-576. Объем ассигнований на развитие науки предусмотрен в сумме 0,3% к ВВП с ростом против 2002 года на 34,3%. Предполагается, что ассигнования на научные исследования и разработки гражданского назначения за счет средств федерального бюджета к 2005 году увеличатся более чем в 1,6 раза. В процентах к расходной части федерального бюджета доля ассигнований на гражданскую науку из средств федерального бюджета с 2,04% в 2002 году до 2,35% в 2005 году.
В 2003 году предусматривается комплекс мер по улучшению положения российской науки, созданию задела для перехода на инновационный путь развития России. Расходы на эти цели возрастут на 40% и составят 9,8 млрд руб. В расходах бюджета отдельно предусмотрены ассигнования на научное сопровождение важнейших инновационных проектов государственного значения (2 млрд руб.). Общее увеличение финансирования расходов по разделу 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» составляет 9 887 млн руб., что на 32,6% больше 2002 года.
Для бюджетов 2000-2003 годов характерна тенденция усиления централизации в федеральном бюджете доходных источников субъектов Федерации в целях их последующего перераспределения из центра. Такая ситуация не создает заинтересованности регионов в развитии и укреплении собственной доходной базы, а также в развитии инновационной деятельности, представленной в значительной степени предприятиями (как малыми, так и средними, крупными), которые платят и федеральные, и региональные налоги.
Современная политика бюджетного профицита неизбежно уменьшает инвестиционные
5 Горегляд В.П. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. - 2002. - № 10. -С. 48.
6 Горегляд В.П. Об особенностях современного бюджетного процесса // Финансы. - 2002. - № 10. - С. 14-18.
возможности и ведет к сокращению доходного потенциала бюджетной системы. Например, в 2001 году доходы консолидированного бюджета составили 29,4% ВВП, в 2002 году - 29,1%, в 2003 году — 27,8%. Сегодня практически исчерпана возможность перевода доходного потенциала из региональных бюджетов в федеральный для удержания ресурсного потенциала федерального бюджета6.
Отмеченные проблемы являются частью межбюджетных отношений, несовершенство, неуре-гулируемость и неэффективность которых на протяжении всего периода рыночных реформ усугубляют положение дел в финансовой системе страны.
За последнее четырехлетие федеральный бюджет вырос почти в 4 раза, тогда как региональные бюджеты увеличились всего в 2,4 раза. За год число дотационных регионов увеличилось с 42 до 63. В 2003 году 41 субъект Федерации вошел с долгами по заработной плате на сумму 12,% млрд руб., в том числе на местном (муниципальном) уровне - 10,5 млрд руб. При этом следует отметить, что на выплату зарплаты и так расходуется до 70% доходов отдельных региональных бюджетов. Чтобы покрыть задолженность по необеспеченным мандатам, консолидированный бюджет должен быть равен почти 6 трлн руб. Притом консолидированный бюджет РФ на 2003 год утвержден в объеме 3,4 трлн руб. Недостающую сумму брать просто негде. На обеспечение ветеранов выплачено 22 млрд вместо 482 млрд. Не обеспечены 22 млрд на детские пособия, 30 млрд — на содержание муниципальной милиции, 80 млрд — военным, 300 млрд — на жилищно-коммунальное хозяйство. Когда в скором времени в государстве вместо нынешних 5 тыс. сформируются 30 - 32 тыс. муниципальных образований, проблема дележа денег между бюджетами разных уровней еще больше усугубится.
Общегосударственная тенденция, к сожалению, сегодня состоит не в укреплении собственной доходной базы региональных бюджетов, а в финансировании их из централизованных фондов финансовой поддержки. Их (фондов) число сегодня достигло пяти. Полагаем, что основной акцент центр должен сделать не на пассивном финансировании расходов регионов, а на стимулировании их самостоятельного экономического развития.
Очевидно, что достижение регионами финансовой независимости и самодостаточности возможно только на основе обеспечения собственной доходной базы бюджетов, и прежде всего за счет собственных налоговых источников.
Для России исключительное значение имеет налоговое стимулирование инновационной деятельности в регионах.
Новыми моментами в предложениях ведущих экономистов являются, во-первых, предоставление местным властям права снижать налоги, во-вторых, вводить налоговые льготы для стимулирования приоритетных видов деятельности на данной территории.
Исследование преимуществ и недостатков (например, диспропорций, структурных деформаций) действующей системы налогообложения в РФ не входит в задачи данной работы. Вместе с тем для дальнейшего рассмотрения главной части темы имеет значение утверждение о том, что сегодня уровень налоговой нагрузки на товаропроизводителей выступает как негативный фактор общественного воспроизводства, является чрезмерным для экономики, несмотря на все усилия снизить его через сокращение ставок прямых налогов. Уменьшения налоговой нагрузки на производство не произошло с введением Налогового кодекса.
Особо важен вопрос о льготах. Проблема пользы и вреда налоговых льгот активно дискутировалась в научных изданиях на всех этапах строительства налоговой системы РФ. Противники и защитники льгот весьма убедительно обосновывают свою позицию.
Как бы там ни было, но мы поддерживаем Н.И. Малис в том, что «если все-таки признать регулирующую функцию налогов, то налоговые льготы можно считать ее практической реализацией»7. Другими словами, именно институт льгот в определенном смысле придает налоговой системе регулирующий характер, а не только фискальный.
Формирование единого механизма налоговых льгот представляет собой серьезную проблему системного характера. Поскольку налоговое бремя нацелено на цену товара, а не на доходы от его производства, то у предприятия возникает необходимость компенсировать налоговые изъятия повышением цен, настраивает его на выбивание налоговых льгот. Зачастую производитель борется за получение льгот, а не за развитие производства. Создание единого механизма льготирования - непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.
Таким образом, исследование показывает, что базовые условия формирования и реализации
' Малис Н.И. Некоторые проблемы налогообложения прибыли // Финансы. - 2002. - № Ю. - С. 43.
системы налогового стимулирования ИД не созданы в том виде, в каком их необходимо иметь в целях устойчивого развития экономики при позитивной динамике ИД. Первым принципиальным шагом в этой деятельности должны стать разработка и принятие единой государственной Концепции национальной инновационной системы, а в ее рамках — Концепции налогового стимулирования инновационной деятельности. Мы особо выделяем налоговое стимулирование среди многочисленных прямых и косвенных методов государственного регулирования и поддержки инноваций потому, что в исключительной значимости и обязательности применения государством этого метода убеждает прошлый опыт и сегодняшняя практика зарубежных стран. Это самый действенный и эффективный метод стимулирования инновационной деятельности.
Институт льгот в определенном смысле придает налоговой системе регулирующий характер, а не только фискальный. Предпринимаемые попытки упорядочения механизмов предоставления налоговых льгот не достигают своей цели, поскольку не реализуется принцип равенства налогового бремени для налогоплательщиков. Создание единого механизма льготирования — непременное условие целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы.
На основе проведенного автором анкетного опроса оценена действующая практика применения промышленными предприятиями Московского, Санкт-Петербургского и Нижегородского регионов налоговых льгот по НИОКР. Выявлены причины их ограниченного использования. Первая причина состоит в том, что ряд льгот (по налогу на имущество и льгота по НДС) адресованы очень узкому кругу налогоплательщиков предприятий, осуществляющих НИОКР по госзаказу на бюджетные средства (или имеют до 70% объема продаж за счет госзаказа). Вторая причина заключается в том, что существует объективная временная разница длиною в год между выходом Налогового кодекса (с 1 января 2002 года), где продекларирована льгота (ст. 262 в гл. 25) и появлением Положения по бухгалтерскому учету расходов на НИОКР № 17 (с 1 января 2003 года). Третья причина связана с недостаточной квалификацией финансистов и бухгалтеров предприятий и низким уровнем разъяснительной работы налоговых органов среди налогоплательщиков.
Таким образом, в итоге можно признать неэффективной действующую практику налогового стимулирования инновационной деятельности, базовые условия для реализации которого в стране не сформировались.
