CC BY
296
© 2017 г. Н. И. Малис
налоговые доходы региональных бюджетов: проблемы и перспективы
Малис Нина Ильинична - канд. экон. наук, профессор Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
(E-mail: malis.nina@mail.ru)
Президент Росссийской Федерации В.В. Путин в посланиях Федеральному ^бранию РФ неоднократно отмечал, что в федеративном государстве финансовой и макроэкономической стабильности невозможно достичь без решения задачи повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований1.
В настоящее время финансовое положение большинства региональных и местных бюджетов остается сложным. Это несомненно является важнейшим фактором, препятствующим росту региональной экономики и развитию социальной сферы. В этой связи высокую актуальность приобретает задача разработки комплекса мер по повышению финансовой устойчивости бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Поскольку налоги являются основным источником формирования доходов бюджетов, очевидной является необходимость совершенствования налогового законодательства, в том числе и по тем налогам, которые являются бюджетообразующими для субфедеральных бюджетов.
Важность решения задачи обеспечения региональных и местных бюджетов собственными ресурсами связана с тем, что на них ложится обязанность по выполнению возложенных на них социальных обязательств. Анализ динамики расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что главной тенденцией последних лет является опережающий рост социальных расходов регионов. Так, если доля социальных расходов региональных бюджетов в 2000 г. составляла 39 %, то к 2016 г. она выросла до 61,2 %.
Таким образом, опережающий рост бюджетных расходов из-за необходимости выполнения расходных обязательств и их несоответствие доходным источникам привели к проблеме усугубляющейся разбалансированности региональных бюджетов. Естественно, что доля инвестиционных расходов снижается, что ограничивает собственные возможности развития региональных экономик.
Следствием несоответствия доходных источников и расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты, явился рост долгов регионов, причем не только государственных, но и коммерческих.
За последние десять лет объем государственного долга субъектов Федерации вырос в шесть раз и на начало 2017 г. составил 2353,2 млрд руб.
Государство предпринимает меры к тому, чтобы заместить в возможной степени коммерческие, крайне дорогие, кредиты предоставлением бюджетного кредитования регионам и это
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.12.2016 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 03.12.2015.
позволило стабилизировать ситуацию с ростом долговой нагрузки. На 1 января 2017 г. структура долговых обязательств регионов выглядела следующим образом:
- бюджетные кредиты 990,5 млрд руб.(43 %)
- ценные бумаги - 457,5 млрд руб. (19 %)
- банковские кредиты - 808,5 млрд руб.(34 %)
- государственные гарантии - 88,3 млрд руб. (4 %)
Вместе с тем, уровень обеспечения бюджетов субъектов федерации необходимыми средствами явно недостаточен. Это можно аргументировать тем, что бюджетные кредиты не устраняют причин сложившегося у регионов дисбаланса объемов доходов и принятых расходных обязательств - большинство бюджетов субъектов федерации в 2016 г. исполнены с дефицитом2.
Если не принять кардинальных мер, то в дальнейшем можно спрогнозировать ухудшение ситуации, поскольку объемы бюджетных кредитов планируется резко сократить. Так, если в 2016 г. на эти цели было выделено 310 млрд рублей3, то на 2017 и 2018 годы в федеральном бюджете предусмотрено ежегодно по 200 млрд руб. бюджетных кредитов бюджетам субъектов Федерации, а на 2019 год - всего 50 млрд руб4.
Очевидно, что в сложившейся ситуации проблема сбалансированности бюджетов регионов и местных бюджетов должна решаться, в первую очередьпутем реформирования налогового законодательства, тем более, что Президент РФ В.В. Путин определил главную задачу в налоговой сфере на ближайшую перспективу: «Мы должны так ориентировать нашу налоговую систему, чтобы она работала на главную цель: стимулирование деловой активности, на рост экономики и инвестиций, создавала конкурентные условия для развития наших предприятий»5.
Среди первоочередных задач реформирования налоговой системы РФ, поставлена задача упорядочения существующих фискальных льгот, сделать их более адресными и отказаться от неэффективных, для чего необходимо разработать инструменты расчетов эффективности.
К основным проблемам действующей налоговой системы Российской Федерации можно отнести:
- нестабильность налоговой системы в среднесрочной перспективе;
- чрезмерное распространение налоговых льгот;
- высокий уровень налоговой задолженности;
- перенос основного налогового бремени на производственные отрасли.
Одной из очевидных текущих проблем является недостаточная стабильность налоговой политики, что существенно осложняет правоприменение законодательства о налогах и сборах, дестабилизирует экономическую обстановку6.
Поскольку речь идет о доходах бюджетов субъектов Федерации, уместно отметить, что эти доходы в процентах к ВВП последовательно снижаются. Так, если в 2000-2009 гг. это отношение колебалось в диапазоне от 13,9 % до 15,3 %, то начиная с 2010 г. прослеживается его устойчивое снижение до 11,6 % в 2016 г. При этом, начиная с 2009 г. наблюдается устойчивая тенденция перераспределения доходов в пользу федерального бюджета в ущерб консолидированным бюджетам субъектов Федерации.
Одновременно, начиная с 2010 г. наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общих налоговых поступлениях консолидированного бюджета РФ с 50,4 % в 2010 г. до 46,4 % в 2016 г.
2 По данным Федерального казначейства по итогам 2016 г. у 57 регионов консолидированные бюджеты исполнены с дефицитом, который составил 201,4 млрд руб.
3 Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год».
4 Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1 декабря 2016 г.
6 По данным «Статистического исследования законодательства РФ», проведенного компанией «Гарант» и центром стратегических разработок в 2017 г. период стабильности НК РФ составляет 14 дней.
Поскольку доля налоговых доходов в структуре доходов региональных и местных бюджетов является низкой, как результат существует чрезмерная зависимость региональных и местных бюджетов от межбюджетных трансфертов. Доля безвозмездных поступлений в доходах регионов составляет около 20 %. В 2016 г. объем безвозмездных поступлений, в структуре которых основная доля принадлежит безвозмездным трансфертам (более 95 %), от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации составил 1,54 трлн руб., а их доля в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ составила 15,7 %.
Естественно, что доля безвозмездных трансфертов зависит от налоговых потенциалов регионов, а потому по субъектам Федерации она разнится. Так, если в 2016 году она составила в Чеченской Республике 83,7 %, Карачаево-Черкесской Республике - 83,7 %, Республике Ингушетия - 88 %, то в Ямало-Ненецком автономном округе -1,5 %, Сахалинской области -2,6 %, Ханты-Мансийском автономном округе - 3,7 %.
Представляется, что решение проблемы лежит в разных плоскостях. С одной стороны, можно существенно изменить ситуацию при помощи реформирования бюджетного законодательства с позиции закрепления новых доходных источников за бюджетами субъектов Федерации.
Как вариант можно предложить зачисления в региональные и местные бюджеты доходов от налогов и сборов, дополнительно к обязательствам собранных на соответствующей территории.
Более простой и понятный путь - рассмотрение возможностей установления повышенных нормативов отчислений в региональные бюджеты от акцизов на алкогольную и табачную продукцию и налога на добычу полезных ископаемых или рассмотреть возможность зачисления доходов от водного налога в региональные бюджеты, а также ввести курортный сбор, как вариант пополнения местных бюджетов.
Альтернативный вариант - введение налога с продаж, который в России уже вводился дважды. Появившись в 1991 году, он просуществовал лишь год. Затем налог был введен в 1998 году и действовал до 2003 года включительно. Право вводить налог федеральный центр тогда передал в регионы, большинство которых установили его с максимальной ставкой в 5 %. С 1 января 2004 года налог с продаж был отменен, что крайне негативно сказалось на доходах региональных и местных бюджетов, поскольку альтернативных доходов они не получили.
Аргументом признания неэффективности налога с продаж была низкая его собираемость при высоких затратах на налоговое администрирование. В настоящее время эта проблема устраняется введением контрольно-кассовой техники нового образца.
Как аргумент для ввода налога можно отметить то, что поскольку он является региональным, то его возвращение должно способствовать устранению дефицита региональных бюджетов, а значит и снижению трансфертов из федерального бюджета.
Введение двух оборотных налогов одновременно в определенной степени противоречит принципам налогообложения, - два налога устанавливаются для обложения одной базы. Тем не менее, существовать они могут и одновременно, что уже было в России и сейчас есть, например, в Канаде.
Используя показатель товарооборота по регионам, можно получить данные о возможных размерах налога с продаж и о влиянии введения этого налога на сбалансированность бюджетов субъектов Федерации. Ориентировочные расчеты показывают, что этот вариант маневра может способствовать поставленной цели (по расчетам БЕЬ01ТЕ объем розничного товарооборота в РФ к 2018 г. должен составить 860 млрд долларов).
Второй путь повышения доходов бюджетов субъектов федерации лежит в плоскости реформирования налогового законодательства и ужесточения налогового администрирования.
В течение нескольких последних лет основными направлениями налоговой политики РФ отмечается необходимость выработки общего подхода к расчету эффективности налоговых льгот и преференций. Это важно для того, чтобы выявить слабые места в налоговом законодательстве и сформировать действенные налоговые стимулы для развития экономики и восстановления экономического роста.
В НК РФ льготы реализуются в нескольких формах: в виде пониженной ставки налога, а также применения нулевой ставки налога, в форме выведения объектов из под налогообложения, путем снижения налоговой базы на размер налоговых вычетов и т.д. Кроме того предполагается использование преференций, например по расчету амортизационных отчислений или использования вариантов списания убытков на финансовый результат деятельности налогоплательщика.
Серьезной проблемой для консолидированных бюджетов субъектов Федерации являются льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством. В 2015 г. эти льготы составили более 17 % налоговых доходов региональных бюджетов ( в основном льготы по налогу на прибыль, налогу на имущество организаций и налогу на имущество физических лиц). При этом не учитываются предусмотренные федеральным законодательством возможные изъятия из объектов налогообложения, с учетом которых льгот будет еще больше. Вероятно, что необходим механизм компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов либо отмена соответствующих льгот.
Налоговая система является одним из главных регуляторов межбюджетных отношений и обеспечения равноправия субъектов Федерации. В настоящее время вмешательство в процесс формирования доходной части региональных и местных бюджетов сводится к минимуму и Правительством РФ принято решение о введении до 2018 г. ограничений на установление федеральным законодательством новых налоговых льгот по региональным и местным налогам.
С учетом существенного влияния на устойчивость региональных и местных бюджетов принимаемых решений о введении налоговых льгот, при решении о их введениипо налогам, доходы от которых поступают в эти бюджеты, оценка эффективности введения льготы должны быть обязательным элементом ее ведения, поэтому любая льгота должна устанавливаться на определенный срок в зависимости от целевой направленности. Кроме того, принятие решения о введении любой новой льготы в рамках налоговой политики должно обязательно сопровождаться определением источника такого решения, например, отмены другой неэффективной льготы или нескольких льгот.
Льготы, устанавливаемые на федеральном уровне по налогам, которые поступают в доходы субъектов Федерации (налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, транспортный налог, земельный налог) составили 495,6 млрд руб. в 2015 г. или 17 % к налоговым доходам консолидированных бюджетов субъектов Федерации. По некоторым налогам льготы, устанавливаемые на федеральном уровне, составляют подавляющую часть льгот, например, по налогу на прибыль эта цифра достигает 79,3 %, по налогу на имущество организаций - 53,5 %, а по налогу на имущество физических лиц - 99,4 %.
Целесообразно объявить мораторий на 3-5 лет на введение новых налоговых льгот и преференций для того, чтобы определиться с установлением показателей их эффективности и принять решение на основе научного анализа об отмене неэффективных льгот и замене их инвестиционным налоговым кредитом.
Очевидна острая необходимость выработки общей методики оценки эффективности налоговых льгот, рассмотрения вопроса о полной отмене налоговых льгот, установленных на федеральном уровне в части региональных и местных налогов или выработки механизма компенсации выпадающих доходов субъектам федерации,рассмотрения возможности ограничения размера убытка, переносимого на будущие налоговые периоды, в целях исчисления налога на прибыль, разработки механизма компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов от применения федеральных льгот.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ неоднократно поднимал вопрос о разработке механизма компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов от предоставления налоговых льгот, установленных Федеральным законодательством или об отмене этих льгот, но пока проблема не решена.
Несомненным резервом роста налоговых доходов субфедеральных бюджетов может явиться введение прогрессивной шкалы налогообложения, что было бы справедливо, имея в виду наличие регрессивной шкалы отчислений в социальные внебюджетные фонды.
проблемы и их решение
Если при этом ввести обязательное декларирование расходов, то введение предлагаемого механизма должно дать положительный фискальный эффект и пополнит бюджеты регионов.
Стратегической задачей налоговой политики может явиться рассмотрение возможности перехода к налогообложению доходов семьи вместо применяемого в настоящее время НДФЛ, обремененного большим количеством налоговых вычетов, большинство из которых неэффективны, но в силу значительного контингента пользователей наносят крайне существенный урон региональным бюджетам.
Есть смысл вернуться к рассмотрению вопроса о целесообразности возвращения в налоговую систему РФ регионального налога на наследства и дарения, который, во-первых, имеет существенный фискальный потенциал, а, во-вторых, может выступить препятствием на пути использования перехода права собственности для ухода от налогообложения недвижимого имущества.
Введенные ограничения ведения игорного бизнеса и механизм его регулирования и налогообложения себя не оправдал, - налоговые доходы регионов резко упали, а игорный бизнес перешел в теневую плоскость.
Целесообразно внести поправки в действующее законодательство, касающиеся возможного расположения игорных зон с тем, чтобы привязать их к наличию туристической инфраструктуры, как это делается в других странах. Исходя из сказанного, целесообразно пересмотреть принцип зонирования, максимальная эффективность которого может быть достигнута при использовании потенциала индустрии туризма и отдыха. При этом такой подход к зонированию игорной деятельности способен способствовать также притоку инвестиций в эти отрасли за счет вклада организаций игорного бизнеса.
Замена механизма предоставления налоговых льгот требует пересмотра механизма предоставления налогового кредита в сторону упрощения правил его получения, сложность которого предопределяет низкий уровень использования этого налогового инструмента налогоплательщиками
Перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы возможно в основном в части передачи налоговых доходов с федерального на региональный уровень или с регионального на местный. Передача части доходов от НДС на региональный уровень вряд ли возможна без серьезных последствий для федерального бюджета, по остальным налогам проблема решается изменением нормативов отчислений от ряда налогов в бюджетном законодательстве.В любом случае проблема может быть решена в ближайшей перспективе только в части перераспределения доходов от специальных налоговых режимов с регионального на местный уровень. Это касается доходов от УСН с объектом налогообложения «Доходы» и ЕСХН.
Введение новых правил налогообложения имущества уже дало свои положительные результаты в тех регионах, где законодательство уже работает, но это далеко не все регионы. Главная проблема введения имущественных налогов - справедливая оценка объектов обложения пока не решена.
Несомненными резервами доходов субфедеральных бюджетов являются механизмы налогообложения малого бизнеса и микробизнеса. Введение патентной формы налогообложения, чрезвычайно простой и понятной, пока внушительных результатов не принесло, - большинство возможного контингента остается в тени, в том числе и по причине недостаточной осведомленности соответствующего контингента.
В целом можно сделать вывод о том, что проблема наполняемости необходимыми средствами региональных и местных бюджетов может быть решена только комплексным использованием всех возможностей бюджетной и налоговой системы.
