CC BY
18
© 2015 г. Н. И. Малис
РЕЗЕРВЫ РОСТА
налоговых доходов РЕГИОНОВ
Малис Нина Ильинична — заведующая кафедрой «Налоговое консультирование» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, профессор, ст. научный сотрудник, канд. экон. наук.
(E-mail: [email protected] )
Сложившаяся в Российской Федерации в 2014 году сложная экономическая ситуация, связанная и изменением геополитических параметров, снижением цен на нефть и замедлением темпов экономического развития, крайне негативно отразилась на финансовом положении страны в целом, а в особенности на финансовом положении регионов, и до этого в подавляющем большинстве не обеспеченных собственными доходными источниками бюджетов. Очевидно, что без серьезных изменений в финансовом и бюджетном механизмах, в том числе и в налоговом, обойтись не удастся.
В настоящее время наблюдается прогрессирующая дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития, что объясняет тот факт, что только в десяти субъектах федерации доходы собираются хотя бы на две трети, и лишь четыре субъекта Федерации -Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Якутия - за счет своих ресурсов могут обеспечить расходы бюджета (только год назад таких регионов было десять). При этом рост доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации замедляется, в том числе и по сравнению с ростом доходов федерального бюджета (за 11 месяцев 2014 года на 8,6 пп.) Количество регионов, чьи доходы сократились в 2013 году, увеличилось по сравнению с 2012 годом с 15 до 27. Дефицит бюджетов субъектов федерации растет крайне высокими темпами, достигнув в 2013 году почти 600 млрд руб. против 221 млрд руб. в 2012 году. Эта тенденция продолжилась и в 2014 году1.
Ситуация с доходами субъектов федерации существенно отразилась на состоянии их задолженности, причем реальных источников погашения задолженности у большинства регионов нет, в результате чего государственный долг регионов по размерам в 2014 году сравнялся с государственным долгом федерации, чего в прошлом никогда не было. Кредиты, предоставленные субъектам федерации на ноябрь 2014 года, составили 1,7 трлн руб., причем объем привлеченных средств в 2013 году (988 млрд руб.) стал больше на 46 % (677 млрд руб. в 2012 году)2.
В соответствии со сложившимися правилами существует несколько источников покрытия бюджетных дефицитов бюджетов субъектов федерации: выпуск государственных ценных бумаг, государственные гарантии, бюджетные кредиты и кредиты коммерческих банков, -естественно, что все эти инструменты являются платными и сказываются на расходах бюджета в части обслуживания долговых обязательств. Очевидно, что приоритеты должны быть за более дешевыми кредитными ресурсами, что ранее более или менее соблюдалось. Сейчас положение резко меняется. Структура задолженности регионов показывает, что растет удельный вес кредитов, полученных от кредитных организаций и иностранных коммерческих банков. Эти кредиты составили около 646 млрд руб. к декабрю 2014 года, тогда как бюджетные кредиты
1 Официальный сайт Федеральной налоговой службы [Электронный ресурс]: URL: http://www.nalog.ru.
2 Там же.
только 611 млрд руб., а долговые обязательства в государственных ценных бумагах субъектов федерации - 455 млрд руб., то есть стоимость обслуживания долга растет (на 22 % в 2013 году по сравнению с 2012 годом). По итогам 2014 года динамика не изменилась3.
Указанные обстоятельства дают основание к тому, чтобы проанализировать не только процесс формирования бюджетных доходов субъектов федерации, но и расходов. В первую очередь это касается налоговых льгот, чрезмерная раздача которых предусматривается федеральным налоговым законодательством по налогу на прибыль, по региональным и местным налогам. Выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов федерации в результате предоставления налоговых льгот к 2014 году превысили 400 млрд руб., в том числе по налогу на прибыль - 152,2 млрд руб4.
В 2014 году налог на прибыль организаций, большая часть которого поступает в бюджеты субъектов федерации, растет опережающими темпами по сравнению с другими налогами, - его рост за 11 месяцев 2014 года по сравнению с предыдущим периодом составил 20,5 %, но при этом очевидно, что на ситуацию повлияла в основном инфляция и рост курса иностранной валюты к рублю. Выпадающие доходы бюджетов, связанные с налоговыми льготами по этому налогу, по-прежнему велики. Интересно, что предоставление налоговых льгот не увязывается с бюджетной обеспеченностью регионов и по существу ложится бременем на доходы консолидированного бюджета РФ.
Налоговые полномочия субъектов Федерации позволяют снизить налоговую ставку по налогу на прибыль в части, зачисляемой в бюджеты субъектов федерации, на 4,5 %, что вызвало недопоступление налога на прибыль в 2013 году на 53,1 млрд руб5. Также следует отметить, что в 2012 году льготы составляли 63,08 млрд руб.6, то есть определенная положительная динамика отмечается. Идеология введения льготы теоретически связывает снижение ставки с инвестиционной и инновационной деятельностью налогоплательщиков, но с учетом того, что льгота действует уже много лет, а инвестиционная деятельность и инновации в подавляющем большинстве регионов последовательно снижаются, можно сделать однозначный вывод о неэффективности применяемого стимулирующего механизма. Для примера можно привести такой регион, как Пермский край, где при крайне низком уровне инвестиционной активности и хронически дефицитном бюджете 80 % налоговых льгот составляет льгота в виде снижения налоговой ставки, из-за чего в 2013 году в бюджет недополучено около 15 % налоговых поступлений. Следовательно, мотивацию к снижению налоговой ставки необходимо существенно усилить. Прежде всего, следует идентифицировать налогоплательщиков с позиции предоставления им преимуществ, а также и с позиций оправданности инновационных мероприятий. Целесообразно введение механизма контроля за использованием налоговой льготы, связав его с показателями эффективности ее применения, например, сроком окупаемости инвестиционных проектов, для того чтобы в случае отсутствия или недостаточности проведенных мероприятий, средства, сэкономленные за счет налоговой льготы, вернуть в бюджет.
Наибольший ущерб бюджетам субъектов федерации наносит налоговая льгота, предоставляемая убыточным организациям - 134,4 млрд руб.7. Представляется вполне вероятным, что стимулирование получения убытка, причем неоднократного, снижающего налоговую базу не только текущего периода, но и десяти последующих, является побудительным мотивом получения убытка для необоснованной налоговой выгоды. Это предположение можно подтвердить тем, что количество убыточных организаций последовательно растет и в некоторых отраслях превышает половину организаций - налогоплательщиков. Видимо, преференция в виде снижения налоговой базы последующих налоговых периодов не является обоснованной, прежде всего потому, что не учитывает природу полученного убытка. Представляется справедливым и рациональным снижение налоговой базы на сумму полученных убытков для организаций,
3 Официальный сайт Федеральной налоговой службы [Электронный ресурс]: URL: http://www.nalog.ru.
4 Там же.
5 Там же.
6 Там же.
7 Там же.
осуществляющих инновационные проекты, на срок их окупаемости или для организаций, деятельность которых зависит от, как правило, сезонных колебаний цен, а также убытка, полученного организациями за счет выпуска и реализации социально значимых товаров и оказания услуг, цены на которые являются фиксированными и экономически оправданными. Конечно, могут быть и другие обоснованные причины, но обоснованность получения льготы обязательна. Кроме того, рассмотрение проблемы сроков и суммы льгот является своевременным, то есть целесообразно ограничить снижение налоговой базы последующих налоговых периодов не более, чем на 50 %, что существенно повлияет на равномерность поступления средств в бюджеты субъектов федерации.
И еще одна важная проблема, касающаяся выпадающих доходов бюджетов субъектов федерации, произошла из-за введения амортизационной премии, допускающей списание средств, потраченных на приобретение основных фондов, в момент постановки их на учет. Это очень существенные суммы - в 2013 году сумма амортизационной премии в размере не более 10 % стоимости основных средств составила 151,6 млрд руб. выпадающих доходов, а в размере не более 30 % - 693,7 млрд руб., при этом более 50 % амортизационных отчислений по назначению не используется8. Кроме того, длительное время актуальной остается проблема получения необоснованной налоговой выгоды, связанной с неоднократной перепродажей основных средств. Совершенно очевидно, что решение об отмене ограничений на такую перепродажу не является целесообразным, так как маловероятно, что только взаимозависимые лица получают от нее выгоду.
Снижению доходной базы региональных бюджетов в немалой степени способствует механизм налогообложения подакцизной алкогольной продукции. Известно, что в Российской Федерации около 40 % подакцизной продукции реализовывается без акцизной марки. Ставки акцизов и, соответственно, цена алкогольной продукции способствуют этому процессу, тем более усугубляющемуся ввиду неадаптированного законодательства со странами ЕАЭС, в частности, с Казахстаном, который поставляет в РФ дешевую из-за низких ставок акцизов алкогольную продукцию, делая российских производителей неконкурентоспособными. Результатом сложившейся ситуации является замедление роста поступлений акцизов в целом до 5,4 % (несмотря на существенную индексацию ставок), а по акцизам на алкогольную продукцию крепостью выше 9 градусов даже снижение поступлений в 2014 году. Подтверждением сказанного является небывалое для России снижение показателя реализации алкогольной продукции в 2014 году, особенно крепостью более 40 градусов.
Решением проблемы может стать введение государственной монополии на спирт, а также налога на вмененную мощность производителей, так как многие из них используют только 10 % залицензированных мощностей, что дает основание предполагать нелегальный выпуск на остальных, а также взаимодействие с законодательными органами стран, входящих в Таможенный союз, в части установления адаптированных ставок подакцизной алкогольной продукции, а возможно и ограничение свободного ввоза этой продукции.
И еще одна проблема, связанная с федеральным налоговым законодательством, - это проблема введения института консолидированных налогоплательщиков. Механизм консолидации прибыли давно используется в налоговых системах развитых стран и был введен в РФ после его тщательного изучения и анализа. Проблема оказалась не совсем там, где ее ждали, а именно - в области распределения прибыли между участниками консолидированной группы, построенному по давно опробованному на обособленных подразделениях организаций принципу наличия основных производственных фондов и работников на территории соответствующего субъекта федерации. Естественно, предполагалась некоторая проблема выпадающих доходов в связи с наличием в группах убыточных организаций. На практике так и получилось и в 2012, и в 2013, и в 2014 гг. Общее недопоступление по налогу на прибыль организаций из-за введения института консолидированной группы налогоплательщиков (далее - КГН) в 2013 и в 2014 гг. весьма существенно.
8 Официальный сайт Федеральной налоговой службы [Электронный ресурс]: URL: http://www.nalog.ru.
Большинство субъектов федерации, то есть 60 регионов, выиграли от введения нового законодательства, но остальные регионы существенно недополучают доходы по сравнению с предыдущими. Сложность ситуации определяется тем, что произошло существенное перераспределение доходов между бюджетами субъектов федерации.
В некоторых регионах проблема выпадающих доходов бюджета из-за введения консолидации платежей по налогу на прибыль привела к невозможности исполнения запланированных ранее расходных обязательств, в том числе и социального характера.
Временное решение было найдено путем компенсации из средств федерального бюджета выпадающих доходов бюджетов по итогам 2012 и 2013 гг. тем регионам, которые пострадали из-за введения нового законодательства и из-за снижения поступлений налога на прибыль. Однако, проблема комплексно не решена.
Налоговое законодательство по КГН предполагает, что платежи налога на прибыль организаций перераспределяются в пользу бюджетов тех регионов, в которых находятся основные производственные мощности и задействованы трудовые ресурсы. Указанное перераспределение несомненно приводит к поступлению указанного налога в отдельные бюджеты субъектов Российской Федерации вне зависимости от результатов деятельности конкретных налогоплательщиков региона. При этом результатом такого перераспределения может быть как снижение поступлений налога на прибыль организаций в региональный бюджет, так и их увеличение.
Преимуществом нового законодательства является то, что введение института консолидации налогоплательщиков направлено на устранение условий для трансфертного ценообразования: составление консолидированной отчетности по налогу на прибыль и уплата этого налога в целом по группе снижают стимулы для применения трансфертного ценообразования участниками такой налоговой группы с целью минимизации налога. Также уменьшаются негативные эффекты, связанные с перемещением налоговой базы между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, установление для консолидированной группы налогоплательщиков особого порядка исчисления и уплаты налога на прибыль создает очевидные преимущества для организаций. Они выражаются в возможности суммировать прибыли и убытки различных участников этой группы при расчете налога на прибыль. Институт консолидированного налогоплательщика позволяет объединить ряд процедур налогового администрирования в связи с переложением основных обязанностей по расчету и уплате налога на прибыль, пеней, штрафов, а также по представлению в налоговый орган декларации на одно лицо - ответственного участника консолидированной группы. Существенным недостатком, полученным от введения института КГН, является сложность прогнозирования бюджетных доходов на уровне отдельного субъекта Российской Федерации, а также возможность неожиданного снижения доходов бюджета субъектов Российской Федерации, в которых расположены прибыльные предприятия, в случае получения больших убытков налогоплательщиками в других регионах. В то же время более быстрое принятие убытков участников КГН за счет уменьшения прибыли прибыльных участников при прочих равных условиях позволит в более короткие сроки увеличивать доходы от налога на прибыль организаций в регионах, где работают убыточные участники КГН, что сгладит резкие колебания доходов региональных бюджетов. Представляется необходимым реформирование законодательства в части распределения налоговой базы между регионами таким образом, чтобы убытки оказывали влияние на размер налоговых платежей только в регионах, где они получены.
Исходя из смысла Послания Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ можно сделать вывод о том, что новые налоги в ближайшей перспективе вводиться не будут, и ставки тоже не увеличат. Единственный новый источник доходов субфедеральных бюджетов - торговый сбор, законодательство по которому было подготовлено по предложению Правительства г. Москвы представителями профильного комитета Государственной Думы РФ.
29 ноября 2014 года принят Федеральный закон № 382-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым устанавливается торговый сбор, входящий в состав местных сборов. Данный сбор будет уплачиваться организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими
торговую деятельность с использованием объектов движимого и(или) недвижимого имущества следующим образом:
1) через объекты стационарной сети, не имеющие торговых залов (за исключением объектов стационарной торговой сети, не имеющих торговых залов, являющихся автозаправочными станциями);
2) через объекты нестационарной торговой сети;
3) через объекты стационарной торговой сети, имеющие торговые залы;
4) путем отпуска товаров со склада.
В соответствии с принятым решением, торговый сбор может быть введен пока только в трех городах федерального значения, - Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе. Механизм расчета сбора построен по принципу налогообложения вмененного дохода, то есть относится к принудительным налогам.
Закон предусматривает освобождение от уплаты торгового сбора индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную форму уплаты налогов и систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей, то есть малый бизнес в чистом виде.
Исключительно важно то, что законодательство предусматривает широкую дифференциацию ставок сбора и возможность применения 0-й ставки, а также снижение платежей по налогу на прибыль на сумму уплаченного торгового сбора для юридических лиц и налога, уплачиваемого в связи с применением УСН и сумму НДФЛ для индивидуальных предпринимателей.
Фискальный эффект введения торгового сбора можно будет определить только по итогам его применения, но некоторые расчеты финансовые органы г. Москвы уже провели, что дает возможность определения перспективы роста собственных доходов бюджета г. Москвы, что показательно и для других регионов.
На основании сведений об обеспеченности населения г. Москвы торговыми площадями и численности постоянного населения г. Москвы был произведен прогноз поступлений по данному налогу в 2015 и 2016 гг. Ожидаемая сумма поступлений рассчитана, исходя из обложения сбором объема торговых площадей, расположенных на территории города Москвы, по максимальной ставке сбора (рассчитанной на основании значения потенциально возможного к получению дохода) с учетом понижающих коэффициентов снижения сумм поступлений от сбора, обусловленных следующими факторами:
1) установление дифференцированных ставок сбора в зависимости от территории осуществления конкретного вида торговой деятельности, категории плательщика сбора, особенностей осуществления отдельных видов торговли, особенностей объектов осуществления торговли (k1 = 0,7). Расчет значения коэффициента 1 основан на предположении о среднем уровне снижения ставок по сбору на 30 %. Указанное значение будет скорректировано после принятия закона г. Москвы, в соответствии с которым на территории города вводится торговый сбор;
2) снижение уровня собираемости сбора вследствие прогнозируемой задолженности (k2 = 0,964). В соответствии с отчетностью ФНС России доля задолженности по налогам и сборам в общем объеме исчисленных к уплате налогов и сборов организациями и индивидуальными предприятиями, осуществляющими деятельность в сфере торговли, составляет 3,6 %;
3) снижение уровня собираемости вследствие уклонения от постановки на учет в качестве плательщика сбора (k3 = 0,8). Оценка значения коэффициента осуществлена исходя из сложившейся практики собираемости налогов и сборов, а также предполагаемом суждении о поведении предпринимателей в связи с введением торгового сбора.
Ввиду отсутствия статистической и налоговой информации, позволяющей определить вышеприведенные коэффициенты в разрезе территорий, при расчете использованы средневзвешенные значения по г. Москве.
В соответствии с произведенным расчетом, прогнозируемая сумма поступлений от уплаты торгового сбора по итогам III квартала 2015 года составит 3 379,3 млн руб.9
9 Официальный портал Мэра и Правительства Москвы [Электронный ресурс]: URL: http://www.mos.ru. 32 НАЛОГИ И ФИНАНСЫ № 1/2015
Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом № 382-ФЗ сумма уплаченного торгового сбора может быть принята к вычету организациями при исчислении налога на прибыль организаций (авансовых платежей по налогу), зачисляемого в бюджет субъекта РФ, а также индивидуальными предпринимателями при исчислении налога на доходы физических лиц. В связи с этим в результате введения торгового сбора на территории г. Москвы будут снижены доходы по данным налогам. Ожидается, что в результате применения налоговых вычетов в 2015 году суммы поступлений по налогу на прибыль организаций и НДФЛ будут снижены на 2 656,1 млн руб.10
Кроме того, от уплаты сбора освобождены индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения. Объем выпадающих доходов в связи с указанным освобождением в 2015 году оценивается на уровне 98,0 млн руб.11
Уплаченная сумма сбора также принимается к вычету при расчете налога в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Указанное положение, как ожидается, приведет к снижению поступлений в бюджет города Москвы на 195,7 млн руб.12
Таким образом, прогнозируемый объем дополнительных поступлений в бюджет города Москвы за счет введения торгового сбора в 2015 году составляет 429,5 млн руб. Сумма дополнительных доходов в связи с введением указанного сбора, как ожидается, в 2016 году составит 1 889,8 млн руб.13
Из представленных расчетов становится ясно, что существенного прироста налоговых поступлений от введения торгового сбора ожидать не приходится, при этом налоговая нагрузка на бизнес практически не изменится, поэтому введение налога пока приостановлено.
Для полноты исследования проблемы, необходимо отметить еще одну законодательную инициативу - введение курортного сбора. Известно, что такого рода фискальный инструмент применяется во многих развитых странах мира, на территории которых имеются курортные регионы. Представляется, что если будет принято общее решение, зафиксированное в НК РФ, то для ряда местных бюджетов этот источник может быть достаточно существенным.
В целом можно сделать вывод о том, что только крайне взвешенное отношение к правоприменительной практике существующего налогового законодательства может дать положительный фискальный эффект, новых налоговых источников доходов региональных бюджетов, по всей вероятности, не будет.
Библиографический список
1. Налоговый Кодекс Российской Федерации. М.: Кодекс, 2014.
2. Гончаренко Л.И. Налоги и налоговая система Российской Федерации. М.: Кнорус. 2013.
3. Инновационный менеджмент. Учебник для академического бакалавриата. / Под ред. Л.И. Гончаренко. М.: Юрайт. 2014.
4. Налоговая политика государств / Под ред. Н.И. Малис. М.: Юрайт. 2014.
5. Налоговая политика. Теория и практика / Под редакцией И.А. Майбурова. М.: Юнити. 2010.
6. Пансков В.Г. Узловые проблемы совершенствования налогообложения. Российский экономический журнал. 2005. № 3.
7. Теория и практика налогообложения / Под ред. Н.И. Малис. М.: Магистр. 2014.
8. Финансовые и денежно-кредитные методы регулирования экономики. Теория и практика / под ред. М.А Абрамовой, Л.И. Гончаренко Л.И., Е.В. Маркиной. М.: Юрайт. 2014.
9. Черник Д.Г. Налоги и налогообложение. М.: Юнити. 2010.
10. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации // Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 -17 гг. [Электронный ресурс]: URL: http://minfin/ru.
10 Официальный портал Мэра и Правительства Москвы [Электронный ресурс]: URL: http://www.mos.ru.
11 Там же.
12 Там же.
13 Там же.
