CC BY
11
УДК 342
Мякотина А. С. студент специалитета 3 курса факультет подготовки специалистов для судебной системы (Юридический факультет) Российский государственный университет правосудия
Россия, г. Иркутск Заяшникова И.А. студент специалитета 3 курса факультет подготовки специалистов для судебной системы (Юридический факультет) Российский государственный университет правосудия
Россия, г. Иркутск
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация: Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Поэтому вопросы формирования эффективного управления и распоряжения муниципальным имуществом являются приоритетными для муниципальных образований.. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Ключевые слова: муниципальное право, органы местного самоуправления, муниципальное образование, муниципальная собственность.
Myakotina A.S. a student of the specialty 3rd year faculty of training specialists for the judicial system (faculty of law)
of the russian state university of justice
Russia, Irkutsk Zayasnikova I.A. student specialist 3rd year faculty of Training Specialists for the Judicial System (Faculty of Law)
of the Russian State University of Justice
Russia, Irkutsk
CURRENT ISSUES IN PROPERTY MANAGEMENT OF MUNICIPAL
EDUCATION
Abstract: Municipal property forms the economic basis of local government. Therefore, the issues of formation of effective management and disposal ofmunicipal property are priority for municipalities. Bodies of local self-government on behalf of the municipality independently own, use and dispose of municipal property. This is so thanks to the Constitution of the Russian Federation, federal laws and norms of local self-government bodies.
Keywords: Municipal property, municipal law, local government department, municipality.
Главным требованием к использованию муниципального имущества является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образовании, социально-экономических интересов населения. Поэтому организация управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности в современных условиях, - довольно сложная проблема, включающая в себя как традиционные административные, организационно-распорядительные, бюджетные, так и современные - маркетинговые, финансовые, экономические, налоговые методы управления.
Наиболее оптимальным должно быть использование сочетания организационно-правовых, организационно-экономических, финансовых и учетно-аналитических методов, учитывающее их содержание и целенаправленность воздействия управляющих субъектов на объекты управления посредством специальных инструментов прямого и косвенного воздействия.
Под организационно-правовыми методами понимается нормативно-распорядительное воздействие на участников имущественных отношений, выражающееся в форме нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. В зависимости от их компетенции в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью это могут быть постановления, распоряжения, приказы, устанавливающие порядок распоряжения, правила и процедуры, регулирующие процессы управления муниципальным имуществом, приватизацию и приобретение объектов собственности, участие в гражданско-правовых сделках. К таким методам управления можно отнести создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных унитарных предприятий и учреждений, внесение вкладов и участие в капитале хозяйственных обществ, передачу имущества в хозяйственное ведение, оперативное и доверительное управление, аренду, лизинг, наем, безвозмездное пользование, приватизацию, ипотеку, залог,
хранение, страхование и другие формы распоряжения муниципальным имуществом.
Использование организационно-экономических методов позволяет регулировать имущественные отношения, процесс управления муниципальным имуществом посредством стимулирования экономических интересов субъектов имущественных отношений, применяя инструменты кредитно-денежной, бюджетной, налоговой политики. К таким методам могут быть отнесены прежде всего такие базовые функции управления, как планирование и организация, учет и контроль, инвентаризация имущества, а также современные функции управления: маркетинг, аудит, рыночная оценка и оценка эффективности использования имущества, инновационное управление и контроллинг, информационное обеспечение управления муниципальным имуществом.
Финансовые методы позволяют обеспечить деятельность по управлению и воспроизводству городского имущества с учетом получения и распределения доходов от его использования. Это позволяет оптимизировать нагрузку на расходную часть городского бюджета, максимизировать поступления в него от использования муниципальной собственности, устанавливать процент отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий, прогнозировать получение дивидендов от участия в капитале хозяйственных обществ, других доходов в бюджет.
В ходе становления и развития местного самоуправления происходит изменение функций муниципальной собственности. Для оптимизации муниципального имущества и возможности вовлечения объектов недвижимости муниципальной казны в сделки (приватизация, сдача в аренду, передача в хозяйственное ведение, оперативное управление) необходимо наличие следующих документов на объект недвижимого имущества: межевого плана земельного участка, технического, кадастрового паспортов. Кроме того, должна быть осуществлена государственная регистрация права муниципальной собственности. В современной практике муниципального управления в России выделяются четыре основных способа ведения муниципального хозяйства: прямое управление, подрядная система, арендная система, муниципальная.
1. В случае прямого управления муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и учреждениями. Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения в форме унитарных предприятий и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Имущество может принадлежать унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.
Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и
распоряжается этим имуществом в соответствии со ст. 295 Гражданского кодекса РФ. Так, предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно.
Один из основных недостатков права хозяйственного ведения состоит в значительных возможностях злоупотребления такими организациями предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Муниципальные предприятия, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом (ст. 296 ГК РФ), в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Реальный объем правомочии конкретного учреждения в данном случае определяется собственником имущества с учетом гораздо большего числа ограничивающих факторов.
Право оперативного управления предоставляет возможности ограниченного владения и пользования муниципальным имуществом. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Более того, у собственника по отношению к имуществу, закрепленному за учреждением, сохраняются более широкие вещные правомочия, позволяющие ему изымать в любое время это имущество без ликвидации либо реорганизации учреждения. И право хозяйственного ведения, и право оперативного управления как два "стандарта" вещных прав муниципальных юридических лиц не в состоянии охватить всего многообразия интересов, возникающих при опосредованной реализации права муниципальной собственности. Существуют такие виды муниципального имущества, предоставление которого унитарным предприятиям только по форме носит характер закрепления на праве хозяйственного ведения. По существу же оно мало чем отличается от права оперативного управления.
Например, закрепление на балансе жилищно-эксплуатационных организаций объектов муниципального жилищного фонда дает последним не больше прав на это имущество, чем муниципальному учреждению на объекты ведомственного муниципального жилищного фонда. Здания и сооружения, отнесенные к памятникам истории и культуры, особо
охраняются законом и предоставляются муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения с дополнительными ограничениями правомочий владения, пользования и распоряжения. Преимуществами создания таких предприятии являются: получение дохода в долгосрочной перспективе в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, а также возможность решения задач социально-экономического развития территории.
2. При подрядной системе выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных условиях, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля. В Российской Федерации данный метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
3. Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью -это передача муниципального имущества в аренду. Аренда применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом. При этом муниципалитет на срок аренды, как правило, полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные платежи.
Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатки аренды: потеря возможных доходов в виде земельного налога; при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.
Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку: сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости.
Естественно, для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость объектов аренды, имеют особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем частную.
4. Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях
частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности.
Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства. Специалисты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит в частные руки. Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.
В этом случае, как показывает практика, при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства, и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость. Сторонниками такой системы являются, прежде всего, представители частного бизнеса. Есть мнение, что концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального управления.
Современная практика определяет преимущества и недостатки применения концессионного механизма. К его преимуществам относят:
- ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении различных проектов;
- приток дополнительных денежных средств на территорию;
- создание дополнительного числа рабочих мест за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;
- расширение числа возможных инвесторов, так как в управление могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;
- пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.
Но реализация концессионного механизма связана и с такими проблемами, как:
- отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;
- необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);
- потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;
- отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров.
Таким образом, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью исходя из соображений продуктивности и с учетом возможных рисков.
Также имущество можно продать и сравнительно быстро получить относительно крупную сумму денежных средств единовременно и получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. От эффективности управления и распоряжения муниципальным имуществом и земельными ресурсами в значительной степени зависят объемы поступлений в бюджет города. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа.
Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны стремиться максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности. При выборе способа управления собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. Например, при реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства следует руководствоваться тем, что не всегда можно использовать рыночные механизмы. Также необходимо, чтобы все мероприятия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны как по срокам, так и по ресурсам (финансовым, материальным, трудовым), а также при решении проблем должны учитываться интересы развития местного сообщества и территории.
Таким образом, при выполнении этих условий эффективное управление муниципальной собственностью будет не только способствовать повышению доходности муниципального имущества, но и изменению роли имущества в социально-экономическом развитии муниципального образования. Это станет реальностью, если при выборе способа распоряжения муниципальным имуществом будут учитываться не только интересы различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организации разных форм собственности), но и будут изыскиваться средства для текущего функционирования и стратегического развития территории.
Использованные источники:
1. Адамоков, Б.Б. Уставы муниципальных образований. Проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография / Б.Б. Адамоков. - М.: Проспект, 2018.
2. Мильшин, Ю. Н. Муниципальное право России / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов. - М.: Дашков и Ко, 2019.
3. Савостьянова, С. А. Правовое регулирование финансовой деятельности муниципальных образований Российской Федерации / С.А. Савостьянова. -М.: Юрлитинформ, 2018.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
