CC BY
96
Актуальные вопросы организации деятельности
органов оперативного управления системы МВД России при чрезвычайных обстоятельствах в современных условиях
ГОРБАТЕНКО СТАНИСЛАВ ПЕТРОВИЧ,
заместитель начальника Оперативного управления ГУ МВД России по Краснодарскому краю -начальник отдела по оперативному планированию
и чрезвычайным ситуациям Главное управление МВД России по Краснодарскому краю Российская Федерация, 350020, г. Краснодар,
ул. Гаврилова, д. 96
Topical Issues of the Organization of the Activities of the Operational Management Bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia under Emergency Circumstances
in Modern Conditions
GORBATENKO STANISLAV PETROVICH,
Deputy Head of the Operational Department GU of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Krasnodar Territory -
Head of the Department for Operational Planning and Emergency Situations The Main Directorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia
in the Krasnodar Territory Russian Federation, 350020, Krasnodar, Gavrilova St., 96
УДК 34
Аннотация. В статье рассматриваются отдельные правовые вопросы организации деятельности оперативного управления органов внутренних дел Российской Федерации при возникновении чрезвычайных обстоятельств. На основании правоприменительной практики делаются выводы и вносятся предложения по совершенствованию и оптимизации деятельности органов оперативного управления органов внутренних дел Российской Федерации. Автор рассматривает события, которые имели место на территории Краснодарского края, в разрезе изучаемой темы. По результатам проведенной работы можно сделать вывод, что в современных условиях с учетом реорганизации структуры центрального аппарата МВД России и отдельных изменений в организационно-штатное построение территориальных органов как на региональном, так и на районном уровне существует необходимость в организации обучения и повышении уров-
Annotation. The article deals with certain legal issues of organizing the activities of the operational management of the internal affairs bodies of the Russian Federation in the event of emergency circumstances. Based on law enforcement practice, conclusions are drawn and proposals are made to improve and optimize the activities of the operational management bodies of the internal affairs bodies of the Russian Federation. The author examines the events that took place on the territory of the Krasnodar Territory in the context of the topic under study. Based on the results of the work carried out , we can conclude, that in modern conditions, taking into account the reorganization of the structure of the central office of the Ministry of Internal Affairs of Russia and certain changes in the organizational and staff structure of territorial bodies at both the regional and district levels, there is a need to organize training and improve the level of qualification of senior management on issues of ensuring the readiness of forces and means of
ня квалификации руководящего звена по вопросам обеспечения готовности сил и средств органов внутренних дел к деятельности при возникновении чрезвычайных обстоятельствах и нормотворческом совершенствовании и оптимизации деятельности органов оперативного управления, в том числе с нормативным закреплением порядка их материально-технического обеспечения. Также требуется закрепление единого подхода в построении структуры органов внутренних дел на районном и межрайонном уровнях с четкой вертикалью подчиненности на региональном уровне подразделениям центрального аппарата.
Ключевые слова и словосочетания: органы оперативного управления; оперативный штаб; группы управления; органы внутренних дел; чрезвычайные обстоятельства; чрезвычайные ситуации; особые условия; руководители; специальная операция; специальное мероприятие.
internal affairs bodies for activities in the event of emergencies and standard-setting improvement and optimization of the activities of operational management bodies, including with the normative consolidation of the order of their material and technical support. It is also necessary to consolidate a unified approach to building the structure of internal affairs bodies at the district and inter-district level with a clear vertical subordination at the regional level to the divisions of the central office.
Keywords and phrases: operational management bodies; operational headquarters; management groups; internal affairs bodies; emergency circumstances; emergency situations; special conditions; managers; special operation; special event.
Правовой основой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при возникновении чрезвычайных обстоятельств (чрезвычайных ситуаций) (далее — ЧО, ЧС) является Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, законы субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданные в пределах их компетенции.
В системе МВД России органы оперативного управления создаются на федеральном, окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях на внештатной основе. На региональном уровне для организации деятельности при возникновении чрезвычайных обстоятельств создаются оперативные штабы, на районном уровне — группы управления [2; 3; 4] (за исключением УВД по г. Сочи, где также создается Оперативный штаб (далее — ОШ)).
Под чрезвычайными обстоятельствами в органах внутренних дел понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате противоправных деяний, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и орга-
нов местного самоуправления, нормализовать которую невозможно без применения чрезвычайных мер [1]. В частности, это:
— массовые беспорядки;
— захват заложников;
— противоправные деяния вооруженных и иных особо опасных преступников (вооруженных дезертиров), совершивших тяжкое или особо тяжкое преступление;
— блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;
— подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;
— совершение побега из-под стражи;
— предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера.
— вооруженные вторжения либо незаконные массовые пересечения Государственной границы Российской Федерации1.
Таким образом, из понятия «чрезвычайные обстоятельства» исключена деятельность органов внутренних дел Российской Федерации при организации и проведении контртеррористических операций, осуществлении первоочередных мер по пресечению террористического акта или действий, создающих непосредственную угрозу его совершения, в указанных случаях создаются свои организационно-аналитические органы с установленной иерархической структурой подчиненности, в которых террито-
1 Обстоятельства, предусмотренные п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», п. 2, 13, 30 ч. 1 ст. 12 и ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О полиции».
риальные подразделения МВД России принимают участие в пределах своих компетенций.
С 1 января 2021 г. введены в действие нормативный правовой акт МВД России об органе оперативного управления МВД России (приказ МВД России от 31 декабря 2020 г. № 927) и Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при возникновении чрезвычайных обстоятельств (чрезвычайных ситуаций) (далее также — Наставление).
В структуру оперативного штаба и группы управления входят пять обязательных групп: группа руководства, группа общего планирования и подготовки управленческих документов, группа информации и контроля, группа направлений, группа взаимодействующих органов, и могут создаваться иные группы для обеспечения функционирования ОШ. Численность групп и их состав определяются с учетом возложенных на них задач и функций.
В ходе изучения и анализа нормативных правовых актов можно выделить следующие задачи, возлагаемые на органы оперативного управления:
— анализ оперативной обстановки на территории возникновения чрезвычайных обстоятельств и на сопредельных с ней территориях;
— выработка решений на применение группировки сил и средств, задействованных при возникновении ЧО, для проведения специальных операций (мероприятий) (далее — СпО (СпМ));
— взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти (далее — ФОИВ) субъектов Российской Федерации по организации проведения специальных операций (мероприятий) при возникновении ЧО;
— координация деятельности ОВД по управлению группировкой сил и средств, задействованных в условиях ЧО, и локализации их последствий;
— контроль за реализацией управленческих решений при выполнении задач в условиях возникновения ЧО;
— подготовка материалов (проектов) для информирования Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, взаимодействующих и заинтересованных ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о принимаемых мерах по ликвидации ЧО;
— подготовка в пределах своей компетенции предложений Президенту Российской Федерации о необходимости введения особых правовых режимов;
— выработка комплексных мер по устранению выявленных недостатков при выполнении задач в условиях возникновения ЧО.
Для выполнения возложенных задач орган оперативного управления осуществляет следующие функции:
— планирование применения группировки сил и средств по выполнению задач в условиях ЧО, поддержанию правопорядка;
— координация действий сил и средств при проведении СпО (СпМ) по выполнению поставленных задач в условиях ЧО, поддержанию правопорядка;
— обеспечение согласованности действий территориальных органов МВД России и территориальных подразделений (органов) иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении совместных задач в условиях ЧО;
— организация (при необходимости) работы временного пресс-центра МВД России на период проведения СпО (СпМ) в условиях ЧО;
— по завершение СпО (СпМ) осуществление оценки работы ОШ территориальных органов МВД России по управлению силами и средствами в условиях ЧО и качества взаимодействия при решении совместных задач с территориальными подразделениями (органами) федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— обобщение и распространение в установленном порядке положительного опыта территориальных органов МВД России по действиям в условиях ЧО и реализации организационно-практических мер по поддержанию правопорядка;
— выработка организационно-практических мер и организация их реализации по предотвращению повторных преступных проявлений по вопросам, отнесенным к компетенции ОШ МВД России.
Рассмотрим проблемные вопросы обеспечения органов внутренних дел к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств на примере территориальных органов МВД России на районном уровне Краснодарского края.
Так, в 2021 г. личный состав территориальных органов МВД России на районном уровне края привлекался к действиям при возникновении ЧО: 12 раз вводились подразделы плана действий при возникновении ЧО (ЧС), связанных с преступными проявлениями, по результатам которых в 10 случаях преступники задержаны, мероприятия по подразделу плана действий при возникновении ЧО (ЧС) не принесли результатов в 2 случаях.
В 2022 г. личный состав территориальных органов МВД России на районном уровне края привлекался к действиям при возникновении ЧО: 7 раз вводились подразделы плана действий при возникновении ЧО (ЧС), связанных с преступными проявлениями, по результатам которых во всех случаях преступники задержаны либо выполнен комплекс мероприятий, возложенный на органы внутренних дел при ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного либо техногенного характера.
Основными мероприятиями при возникновении чрезвычайных обстоятельств, выполняемыми территориальными органами МВД России на районном уровне Краснодарского края, являются розыск и задержание вооруженных и иных особо опасных преступников (вооруженных дезертиров) и ликвидация последствий природного либо техногенного характера. Несмотря на относительно неплохую результативность проводимых мероприятий, при их реализации возникают определенные вопросы.
При решении задач по розыску и задержанию вооруженных и иных особо опасных преступников (вооруженных дезертиров) территориальными органами МВД России на районном уровне по Краснодарскому краю руководитель органа оперативного управления зачастую находился не в группе управления, организуя ее работу, а непосредственно на месте совершения преступления. Ввиду чего руководство силами и средствами для оперативности осуществлялось посредством отдачи устных приказов и распоряжений, исходя из складывающейся оперативной обстановки. А документы, предусмотренные Наставлением, по окончанию специальных мероприятий разрабатывались подгруппой общего планирования и подготовки управленческих документов группы управления. Причем задачи и функции, возлагаемые на группы информации и контроля, направлений взаимодействующих органов на районном уровне, практически не реализуются ввиду скоротечности событий и выполняемых мероприятий, делая орган оперативного управления громоздким и отвлекающим человеческие ресурс от выполнения основных специальных мероприятий. Данный вопрос актуален и для других мероприятий, проводимых органами внутренних дел при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
А вот при решении задач по предупреждению и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера территориальными органами МВД России
на районном уровне по Краснодарскому краю руководитель органа оперативного управления со своими заместителя, входящими в комиссию муниципального образования по РСЧС, убывает в межведомственный штаб, формируемый в соответствии с единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций1. При этом органы внутренних дел в данном случае могут осуществлять мероприятия в соответствии с функциональной подсистемой охраны общественного порядка, которая является внештатной и создается для организации и проведения мероприятий, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и обеспечение охраны материальных и культурных ценностей при угрозе и возникновении ЧС2. Схожая ситуация складывается и по остальным специальным мероприятиям, по которым органы внутренних дел при возникновении чрезвычайных обстоятельств оказывают содействие (пресечение подготовки и деятельности незаконных вооруженных формирований; розыск и задержание лиц, совершивших побега из-под стражи ФСИН; пресечение вооруженных вторжений либо незаконных массовых пересечений государственной границы Российской Федерации).
В связи с изложенным предлагается рассмотреть вопрос по определению различных подходов формирования на региональном и районном уровне. Так как существующая форма организации деятельности органов оперативного управления системы МВД России при чрезвычайных обстоятельствах больше подходит для оперативных штабов, а для групп управления она требует оптимизации и упрощения с целью обеспечения оперативного реагирования на изменения оперативной обстановки. Также следует исключить функционирование дублирующих органов оперативного управления органов внутренних дел при оказании содействия федеральным органам исполнительной власти.
Основными недостатками в ходе проведения мероприятий по обеспечению готовности сил и средств к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств можно назвать то, что в большинстве своем не осуществлялись в полном объеме мероприятия по сбору личного состава, обобщение и анализ инфор-
1 О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 // СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 121.
2 Об утверждении Положения о функциональной подсистеме охраны общественного порядка единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: приказ МВД России от 1 апреля 2021 г. № 191.
мации об оперативной обстановке на обслуживаемой территории, ведение журнала действий при возникновении чрезвычайных обстоятельств, с нарушениями производилось нанесение оперативной обстановки на рабочую карту руководителя группы управления и оформление других графических документов. К общим недостаткам также необходимо отнести формальное рассмотрение итогов проведенных мероприятий, не давалась персональная оценка действиям личного состава. Также допускалась несвоевременная подготовка расстановки сил и средств, в результате чего сотрудники дежурных частей не владели полной информацией о количестве личного состава, вооружения и техники, задействованных в проведении мероприятий. Причиной тому может быть отчасти слабая подготовка руководителей органов оперативного управления, осуществлявших организацию и координацию сил и средств.
В связи и изменившимися в последнее время условиями функционирования органов внутренних дел и необходимости укрепления подразделений, несущих основную нагрузку по своевременному реагированию на любое осложнение оперативной обстановки создается Главное управление оперативного реагирования МВД России1 (далее - ГУОР МВД России), которому, наряду с действующими полномочиями Оперативного управления МВД России, поставлены новые задачи, в числе которых:
— организационное обеспечение комплексного применения сил и средств в органах внутренних дел, функционирующих в особых условиях;
— организация и обеспечение участия органов и организаций системы МВД России в мероприятиях по обеспечению правовых режимов военного положения, чрезвычайного положения, контртеррористической операции в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в мероприятиях по территориальной обороне;
— мобилизационная подготовка личного состава и реализация организационных мероприятий по гражданской обороне.
При этом запланировано увеличение количества должностей в центральном аппарате МВД России, а для территориальных органов МВД России на региональном и районном
1 О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации и признании утратившим силу пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Указ Президента Рос. Федерации от 6 июня 2022 г. № 35 // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/47889 (дата обращения: 15.11.2022).
уровнях определены типовые структуры органа внутренних дел, в соответствии с которыми новые поставленные задачи ГУОР МВД России возлагаются на заместителей начальников полиции независимо от того, имелись ли штатные должности по данным направлениям или нет. В связи с чем заместители начальников полиции на районных и межрайонных уровнях, по сути, являются и организаторами, и исполнителями по всем задачам, возложенным на ГУОР МВД России.
Несмотря на изменения, внесенные в приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» приказом МВД России от 31 октября 2022 г. № 812 не отменена поправка, внесенная приказом МВД России от 17 августа 2018 г. № 534 «О внесении изменений в приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», в соответствии с которой в состав штаба могут включаться дежурная часть и оперативное управление, в функции которых включена организация деятельности не только на региональном, но и на районном уровне, но не дает такой же возможности для подразделений мобилизационной подготовки и мобилизации и подразделений по взаимодействию с АТК и ОШ. Данная структура подчиненности была принята в ГУ МВД России по Краснодарскому краю и в МВД по Республике Татарстан.
Возникает выполнение дублирующих функций разными подразделениями, схожими по своему функционалу. Вопросы обеспечения готовности территориальных ОВД к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств в силу своей специфики неразрывно связаны с вопросами обеспечения готовности к участию в осуществлении первоочередных мер по пресечению террористических актов и в проведении контртеррористических операций. Ранее подразделения обеспечения участия территориальных ОВД в деятельности антитеррористических комиссий и оперативных штабов входили в структуру оперативных управлений (отделов, отделений, групп). В 2011 г. в ходе реформирования системы МВД России подразделения по взаимодействию с АТК и ОШ были включены в структуру штаба. В настоящее время вновь возникли предпосылки, когда, фактически выполняя сходные задачи и функции, оперативные управления (отделы, отделения, группы) и подразделения по взаимодействию с АТК и ОШ и организации мобилизационной подготовки и мобилизации подчинены, соот-
ветственно, начальнику штаба ОВД и заместителю начальника полиции. Указанные обстоятельства негативно влияют на эффективность деятельности указанных подразделений.
На основании изложенного считаю, что организация деятельности органов оперативного управления системы МВД России при чрезвычайных обстоятельствах в современных условиях должна формироваться за счет совершенствования нормативной базы и разграничения объема выполняемых задач на региональном и районном уровне, рассмотрения возможности включения в штатное расписание каждого территориального органа на районном и межрайонном уровне инспекторов по оперативному направлению, способных оказать помощь ру-
ководителю органа оперативного управления, обеспечения соответствующего материально-технического обеспечения, а также надлежащей организации обучения руководящего состава.
В целом можно сказать, что существующие вопросы в организации деятельности органов оперативного управления системы МВД России при чрезвычайных обстоятельствах в современных условиях основываются лишь на совершенствовании законодательной базы в условиях стремительно меняющейся обстановки как в самом государстве, так и во всем мире. Ввиду указанного, следует большее внимание уделять качеству правотворческой деятельности, практике применения законодательства в различных областях и сферах жизнедеятельности.
Список литературы:
1. Майдыков А. Ф., Княжев В. Б., Демин Г. И. Совершенствование организации деятельности территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах: курс лекций. Москва, 2015.
2. Майдыков А. Ф., Майдыков А. А., Синодов И. А. О правомочиях органов оперативного управления (оперативных штабов) органов внутренних дел Российской Федерации и их руководителей в особых условиях (при возникновении чрезвычайных обстоятельств) // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 2 (62).
3. Снеговой А. В. Деятельность оперативных штабов органов внутренних дел при предупреждении и пресечении массовых беспорядков. Москва, 2010.
4. Щукин В. М., Пестов Н. Н. Органы оперативного управления силами и средствами органов внутренних дел в особых условиях. Москва, 2010.
