CC BY
63
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ
ГРАЖДАНСТВА
CURRENT ISSUES OF ENSURING THE LEGAL STATUS OF FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS
УДК 342.7
Н.В. БРОВКО,
кандидат юридических наук, доцент (Ростовский юридический институт МВД России, Россия, Ростов-на-Дону) 79185927828@ya.ru
С.А. ЧЕРНЯКОВ,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) sache2009@yandex.ru
NIKOLAY V. BROVKO,
Candidate of Law, Associate Professor (Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Rostov-on-Don, Russia)
SERGEY А. CHERNYAKOV,
Candidate of Law (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: в настоящее время одним из факторов, влияющих на политическую, социальную, экономическую обстановку, а также на общественный порядок и общественную безопасность, является миграционная составляющая. При этом отсутствует единообразие взглядов относительно содержания механизма защиты прав и свобод мигрантов, что приводит к недостаточной правовой защищенности иностранных граждан и лиц без гражданства, особенно это касается мигрантов с незакрепленным правовым статусом. В статье на основе ретроспективного анализа нормативных правовых актов, действующего законодательства и законопроектов, а также статистических данных о жалобах, поступивших через Федеральную государственную информационную систему досудебного обжалования, сделаны выводы о необходимости соблюдения баланса между ограничительными целями и гарантированными правами. На основе статистических данных сделан вывод о том, что большая часть нарушений, поступающих через Федеральную государственную информационную систему досудебного обжалования, связана с техническим нарушением срока предоставления государственных услуг. Представлен положительный опыт работы взаимодействия ГУ МВД России по Ростовской области и ГКУ РО «УМФЦ». Предложены направления для совершенствования защиты прав иностранных граждан и лиц без гражданства, что поможет эффективно управлять миграционными потоками.
Ключевые слова: миграционное право, миграционное законодательство, иностранные граждане, лица без гражданства.
Для цитирования: Бровко Н.В., Черняков С.А. Актуальные вопросы обеспечения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2021. № 3. С. 70-75.
Abstract: currently, one of the factors affecting the political, social, and economic situation, as well as public order and public security, is the migration component. At the same time, there is no uniformity
of views on the content of the mechanism for protecting the rights and freedoms of migrants, which leads to insufficient legal protection of foreign citizens and stateless persons, especially for migrants with an unfixed legal status. Based on a retrospective analysis of regulatory legal acts, current legislation and draft laws, as well as statistical data on complaints received through the Federal State Information System for Pre-Trial Appeals, the article draws conclusions about the need to maintain a balance between restrictive goals and guaranteed rights. On the basis of statistical data, it is concluded that most of the violations received through the Federal State Information System of Pre-trial Appeal are associated with a technical violation of the deadline for the provision of public services. The positive experience of interaction between the State Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia on RO and the State Institution of RO "UMFC" is presented. The directions for improving the protection of the rights of foreign citizens and stateless persons are proposed, which will help to effectively manage migration flows.
Keywords: migration law, migration legislation, foreign citizens, stateless persons.
For citation: Brovko N.V., Chernyakov S.A. Current issues of ensuring the legal status of foreign citizens and stateless persons // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 3. P. 70-75.
Действенность механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина является важной социальной функцией демократического государства, реализация части прав обуславливается наличием гражданства государства, в то же время попытки материализации прав, предоставленных Конституцией Российской Федерации иностранным гражданам1 и лицам без гражданства2, сталкиваются с проблемами нарушения законодательства властными субъектами административного права, а специальной правовой защиты для ИГ и ЛБГ не представлено в законодательстве.
Научная актуальность связана с отсутствием единообразия взглядов относительно содержания механизма защиты прав и свобод ИГ и ЛБГ, а также ключевых проблем и перспектив институциональной обеспеченности различных категорий мигрантов [1].
В практическом аспекте актуальность статьи определена тем, что, с одной стороны, мигранты совершают правонарушения, тем самым оказывая негативное воздействие на стабильность в обществе, с другой - положительно влияют на социально-экономическое положение, сохранение исторических и культурных связей народов.
Происходящие оптимизационные мероприятия, проводимые в рамках административной реформы контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции3, актуализируют необходимость, с одной стороны, повышения эффектив-
1 Далее - ИГ.
2 Далее - ЛБГ.
3 Паспорт приоритетного проекта «Совершенствование федерального государственного контроля (надзора) МВД
России в сфере миграции в рамках реализации приоритетной
программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» [Электронный ресурс]. - URL: Ь|Нр://контроль-надзор.рф
(дата обращения: 25.10.2020).
ности деятельности МВД России по профилактике, выявлению и пресечению правонарушений, совершаемых ИГ и ЛБГ, с другой - строгого соблюдения требований законодательства с точки зрения соблюдения прав мигрантов.
В условиях развития правовой системы к тематике исследования обращались ученые, представляющие различный спектр интересов. Так, отдельные аспекты правового регулирования обеспечения и осуществления права на обращение ИГ и ЛБГ рассматривались в рамках конституционного судопроизводства [2], через призму уголовно-правовой охраны отношений [3], в контексте осуществления гражданского процесса [4], вместе с тем представленные работы не исчерпывают всего объема проблемных аспектов в этой сфере.
Перед рассмотрением проблем обеспечения правового статуса ИГ и ЛБГ необходимо дать содержательную дефиницию термина «правовой статус», последний является составной частью социального статуса, что позволяет его охарактеризовать как состояние личности в социуме, закрепленное государственными институтами посредством норм права. Однако, несмотря на простоту понятия, до сих пор ведется диспут о содержательной части прав и обязанностей [5].
Безусловно, на трансформацию правового статуса личности оказывает влияние форма политического и государственного режимов, экономическое состояние государства и иные процессы, происходящие в обществе [6].
Именно поэтому более семидесяти лет назад был принят программный документ -Всеобщая декларация прав человека4 от
4 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. - 1995. - № 67; далее - декларация.
1948 года, которая, несмотря на то, что не является актом обязательной силы, послужила основой для развития внутригосударственных правозащитных систем.
Реализация правозащитного механизма особенно становится актуальной, когда личность меняет местожительство за пределами своей Родины в силу различного рода причин, именно в таком состоянии она особенно уязвима, здесь выходит на первый план не провозглашение принципов, а их реальное воплощение со стороны государственных институтов и возможность обжалования действий должностных лиц.
Обращаясь к ретроспективному анализу, необходимо отметить, что в Указе Президиума ВС СССР от 12.04.1968 № 2534^П5 обращения в административные органы рассматривалось в качестве важного средства осуществления и охраны различных прав, а также в качестве источника получения информации для решения вопросов государственного строительства. Согласно Закону СССР от 24.06.1981 № 5152-Х6 иностранные граждане пользовались тождественными правами и обязанностями, что и граждане СССР, конечно, за некоторыми исключениями (обязанность воинской службы, трудовая обязанность, избирательное право и т.д.). Необходимо отметить, что миграционные потоки в СССР были направлены на эмиграцию, иммиграция была крайне незначительна в отличие от девяностых годов, когда Российская Федерация столкнулась с вынужденной миграцией из бывших республик [7], что запустило процесс развития миграционного законодательства.
Согласно Конституции Российской Федерации, как и в ранее действовавшем основном законе СССР, ИГ и ЛБГ пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Вместе с тем ряд положений, закрепленных в основном законе, разнится с положениями Всеобщей декларации прав человека, так в ст. 20 декларации провозглашается право каждого на свободу мирных собраний, ст. 31 Конституции Россий-
5 О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 № 2534^11. Утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, вступившего в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования.
6 О правовом положении иностранных граждан в СССР: Закон СССР от 24.06.1981 № 5152-Х. Не применяется на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ, который вступил в силу по истечении трех месяцев со дня его официального опубликования.
ской Федерации указывает в качестве субъекта, имеющего право собираться и проводить собрания, только граждан Российской Федерации. Солидарно представлены положения Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в котором одним из требований к физическим лицам, представленным в качестве организатора, является гражданство Российской Федерации. Однако подобного рода ограничений не представлено в отношении общественных и религиозных объединений.
Более того, законопроектом № 742107-67, который получил положительные отзывы от Законодательного Собрания Ульяновской области, Смоленской областной Думы и Парламента Кабардино-Балкарской Республики, предполагалось укрепить общественный порядок в рамках проведения массовых мероприятий путем полного запрета участия в таковых ИГ и ЛБГ.
В случае успешного принятия проекта закона произошло бы лишение возможности реализации части правозащитного механизма для ИГ и ЛБГ путем запрета участия этой категории в публичных мероприятиях.
Как отмечает Е.Д. Костылева, при установлении запретов важно придерживаться баланса между ограничительными целями (в данном случае обеспечение безопасности общества) и гарантированными правами [8], в противном случае будут нарушены международные обязательства по гарантированности ИГ и ЛБГ [9] на свободу мирных собраний на аналогичных условиях, что и гражданам государства.
Обращения являются средством приема обратной связи, индикатором удовлетворенности работой государственного механизма [10]. Так, в 2018-2020 гг. в Управление по вопросам миграции Главного управления МВД России по Ростовской области8 через Федеральную государственную информационную систему досудебного обжалования поступило 1054 жалобы, включая жалобы граждан Российской Федера-ции9 (см. рис. 1).
7 О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в части уточнения состава участников публичного мероприятия): законопроект № 742107-6 [Электронный ресурс]. - URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main. nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=742107-6 (дата обращения: 01.11.2020).
8 Далее - УВМ ГУ МВД России по РО.
9 Статистические данные УВМ ГУ МВД России по Ростовской области по рассмотрению обращений граждан в УВМ ГУ МВД России по Ростовской области за период 2018-2021 гг.
Рисунок 1. Распределение поступивших и подтвердившихся жалоб по годам
Также анализ подтвердившихся жалоб, поступивших от граждан Российской Федерации, показывает, что наиболее часто нарушаются административные процедуры при оказании следующих государственных услуг (см. рис. 2).
Анализ статистических данных позволяет сделать вывод о том, что большая часть нарушений связана с техническим нарушением срока предоставления государственных услуг (см. рис. 3).
Рисунок 2. Анализ подтвердившихся жалоб
Рисунок 3. Анализ причин жалоб
Для улучшения качества предоставляемых услуг и межведомственного взаимодействия Главного управления МВД России по Ростовской области и ГКУ РО «УМФЦ» разработан пилотный проект «Правовая помощь онлайн».
В целях дальнейшего развития и повышения доступности правовой помощи подписано соглашение № 3 «Об участии в реализации проекта „МФЦ - общественные приёмные органов власти и организаций"». В рамках данного соглашения определен порядок взаимодействия при организации и проведении устного консультирования заявителей в рамках проекта, перечень вопросов. В целях повышения доступности правовой помощи 26 февраля 2020 г. Управлением по вопросам миграции разработано и утверждено распоряжение № 41/3631 «Об организации онлайн-консультирования в системе сети Интернет Ие1ропПпе^оп1а^ с использованием платформы для видеосвязи».
Всего в 2020 году с использованием платформы для видеосвязи в системе сети Интернет helponline.donland проведено 786 онлайн-кон-сультаций, в том числе сотрудниками УВМ ГУ МВД России по РО10 .
10 Информация о предоставлении государственных и муниципальных услуг на базе сети МФЦ Ростовской области по итогам 2020 года [Электронный ресурс]. - URL: https://www. donland.ru/result-report/1012/
Качество, полнота и соблюдение сроков оказания государственных услуг в сфере миграции, в том числе в электронном виде, обозначены как основные направления задач по исполнению миграционного законодательства и находятся на постоянном контроле руководства УВМ ГУ МВД России по РО.
Вместе с тем необходимо признать, что ИГ и ЛБГ обращаются в связи с защитой своих прав в крайних случаях, особенно это касается ИГ с неурегулированным статусом нахождения на территории Российской Федерации, в связи с этим особую роль в охранительном механизме должны взять на себя правозащитные организации и информационно-консультационные центры, которые могут сопровождать в социально-юридическом поле мигрантов в различных жизненных ситуациях.
В завершение исследования отметим, что политика государства в отношении мигрантов должна быть направлена на поддержку тех лиц, которые хотят интегрироваться в российское общество, а ограничительные меры должны осуществляться исключительно для общественно полезных целей, в противном случае применение ограничений может привести к прямо противоположенному эффекту, спровоцировать напряженность. Таким образом, защита прав мигрантов способствует снижению уровня остроты миграционных проблем.
Литература
1. Корчагина К.А., Пестов Р.А. Перспективы правового регулирования миграции в Российской Федерации // Юристъ-Пра-воведъ. - 2019. - № 2 (89). - С. 76-83.
2. Удальцов А.А., Новопавловская Е.Е., Лясович Т.Г. Тенденции защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации посредством конституционного судопроизводства // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2016. - № 3 (71). - С. 43-49.
3. Бондарев С.П. Уголовно-правовая охрана отношений в сфере гражданства Российской Федерации и регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Краснодар, 2016. - 25 с.
4. Щукин А.И. Принципы осуществления правосудия по гражданским делам с участием иностранных лиц (часть i) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2018. - № 4 (71). - С. 96-108.
5. Безруков А.В., Невирко Д.Д. Современное состояние миграционного законодательства и роль судебных решений в защите прав мигрантов // Миграционное право. - 2018. - № 2. - С. 35-39.
6. Чунихина Т.Н. Трансформация правового статуса личности в условиях цифровизации общества // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2020. - № 2. - С. 199-206.
7. Воронина Н.А. Механизмы защиты прав мигрантов в Российской Федерации // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2016. - № 3 (55). - С. 171-195.
8. Костылева Е.Д. Соотношение позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека по защите личных и политических прав // Современный юрист. - 2019. - № 4. - С. 80-96.
9. Пестов Р.А., Колесникова М.И. ООН как механизм защиты прав и свобод человека // Права и свободы человека в контексте развития современного государства: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. -Краснодар, 2017. С. 243-246.
10. Регионоведение: учебное пособие / Е.М. Баженова [и др.]. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. - 448 с.
References
1. Korchagina K.A., Pestov R.A. Perspektivy pravovogo regulirovaniya migratsii v Rossiiskoi Federatsii // Yurist"-Pravoved". -2019. - № 2 (89). - S. 76-83.
2. Udal'tsov A.A., Novopavlovskaya E.E., Lyasovich T.G. Tendentsii zashchity prav i svobod inostrannykh grazhdan i lits bez grazhdanstva v Rossiiskoi Federatsii posredstvom konstitutsionnogo sudoproizvodstva // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. - 2016. - № 3 (71). - S. 43-49.
3. Bondarev S.P. Ugolovno-pravovaya okhrana otnoshenii v sfere grazhdanstva Rossiiskoi Federatsii i registratsionnogo ucheta po mestu zhitel'stva i mestu prebyvaniya: avtoreferat dissertatsii na soiskanie uchenoi stepeni kandidata yuridicheskikh nauk. -Krasnodar, 2016. - 25 s.
4. Shchukin A.I. Printsipy osushchestvleniya pravosudiya po grazhdanskim delam s uchastiem inostrannykh lits (chast' i) // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya. - 2018. - № 4 (71). - S. 96-108.
5. BezrukovA.V., Nevirko D.D. Sovremennoe sostoyanie migratsionnogo zakonodatel'stva i rol' sudebnykh reshenii v zashchite prav migrantov // Migratsionnoe pravo. - 2018. - № 2. - S. 35-39.
6. Chunikhina T.N. Transformatsiya pravovogo statusa lichnosti v usloviyakh tsifrovizatsii obshchestva // Gumanitarnye, sotsial'no-ekonomicheskie i obshchestvennye nauki. - 2020. - № 2. - S. 199-206.
7. Voronina N.A. Mekhanizmy zashchity prav migrantov v Rossiiskoi Federatsii // Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiiskoi akademii nauk. - 2016. - № 3 (55). - S. 171-195.
8. Kostyleva E.D. Sootnoshenie pozitsii Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii i Evropeiskogo suda po pravam cheloveka po zashchite lichnykh i politicheskikh prav // Sovremennyi yurist. - 2019. - № 4. - S. 80-96.
9. Pestov R.A., Kolesnikova M.I. OON kak mekhanizm zashchity prav i svobod cheloveka // Prava i svobody cheloveka v kontekste razvitiya sovremennogo gosudarstva: sbornik materialov Vserossiiskoi nauchno-prakticheskoi konferentsii. - Krasnodar, 2017. S. 243-246.
10. Regionovedenie: uchebnoe posobie / E.M. Bazhenova [i dr.]. - Rostov-na-Donu: Feniks, 2002. - 448 s.
(статья сдана в редакцию 31.05.2021)
