CC BY
18Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
DOI 10.47643/1815-1337_2021_12_244 УДК 347.73
АКТУЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РФ Topical issues of regulatory and legal regulation of initiative budgeting in the Russian Federation
МОШНЕНКО Олеся Валерьевна,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ФКОУ ВО «Кузбасский институт ФСИН России».
654066, Россия, Кемеровская обл., г. Новокузнецк, пр. Октябрьский, 49. E-mail: lapizkaya@mail.ru;
Moshnenko Olesya Valeryevna,
candidate of economical sciences, senior lecturer of the Chair of State and Legal Disciplines of Kuzbass Institute of the FPS of Russia.
49 Oktyabrsky Ave., Novokuznetsk, Kemerovo Region, 654066, Russia. E-mail: lapizkaya@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассматриваются особенности нормативно - правового регулирования инициативного бюджетирования в РФ, анализируются реальные практики отбора инициативных проектов как на муниципальном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Делается вывод о необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования инициативного бюджетирования, с целью повышения эффективности данного института.
Abstract. The article examines the features of the regulatory and legal regulation of initiative budgeting in the Russian Federation, analyzes the real practices of selecting initiative projects both at the municipal level and at the level of the subjects of the Russian Federation. The conclusion is made about the need to improve the regulatory and legal regulation of initiative budgeting, in order to increase the effectiveness of this institution.
Ключевые слова: инициативное бюджетирование, инициативные платежи, бюджет.
Keywords: .initiative budgeting, initiative payments, budget.
Дата направления статьи в редакцию: 11.12.2021
Дата публикации: 30.12.2021
В 2020 году в результате принятия ряда федеральных законов, было осуществлено окончательное установление института инициативного бюджетирования, носящего межотраслевой характер1.
Необходимость такого регулирования на федеральном уровне была обусловлена складывающимися разнообразными практиками инициативного бюджетирования в субъектах РФ, муниципальных образованиях, стремлением унифицировать формы и методы осуществления инициативного бюджетирования, повысить прозрачность механизма принятия решений в бюджетной сфере, привлечения граждан к управлению.
Однако, в принятых федеральных законах, с одной стороны, не было дано понятие инициативного бюджетирования, с другой стороны, полноценно не раскрыт механизм реализации инициативного бюджетирования, так как отдельные полномочия по регулированию ряда вопросов были отданы на усмотрение субъектам РФ и муниципальным образованиям. Это привело к необходимости закрепления понятия «инициативного бюджетирования» в законах субъектов РФ и актах муниципальных образований.
Так, например, в Кемеровской области под «инициативным бюджетированием» понимается форма участия населения в решении вопросов местного значения посредством определения направлений расходования бюджетных средств2.
В Нижегородской области «инициативное бюджетирование» рассматривается как «форма осуществления гражданами местного самоуправления посредством участия в инициировании проектов и последующем контроле за реализацией отобранных проектов, финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, а также форма непосредственного участия граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств»3.
Таким образом, анализ законов субъектов РФ, регулирующих вопросы инициативного бюджетирования, свидетельствует о существенных различиях в понятии «инициативного бюджетирования», что приводит к разнообразным практикам реализации данного института и ожидаемым эффектам.
Нет единого мнения в определении понятия инициативного бюджетирования и среди исследователей [1, 2], так как довольно сложно выявить критерии, позволяющие увидеть особенности инициативного бюджетирования как формы участия граждан в бюджетном процессе посредством разработки инициативных проектов и внесения инициативных платежей*.
Федеральный закон от 20.07.2020 №216 - ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ» // Собрание законодательства РФ. 2020.№ 30. Ст. 4742; Федеральный закон от 20.07.2020 №236 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.07.2020. № 30. Ст. 4762.
2 Закон Кемеровской области от 14.11.2018 №90 - ОЗ «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Кемеровской области - Кузбассе» // СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 15.11.2021).
3 Закон Нижегородской области от 30.12.2020 №173 - ОЗ «Об инициативном бюджетировании в Нижегородской области». - URL: https://government-nnov.ru/?id=270208 (дата обращения: 05.10.2021).
"В соответствии со ст. 56.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под инициативными платежами понимаются денежные средства граждан, индивидуальных предпринимателей и образованных в соответствии с законодательством Россий-
Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
На наш взгляд, основные различия в трактовках «инициативного бюджетирования» связаны с отсутствием единства представлений о возможностях привлечения граждан к бюджетному процессу, отдельным его стадиям, реализации такого привлечения, законном его обосновании, о возможных схемах финансирования (софинансирования) проектов, целях и задачах инициативного бюджетирования, ожидаемых эффектов.
Бюджетное законодательство не содержит таких базовых понятий, как: «инициативные проекты», «инициативное бюджетирование», как и не раскрывает механизм взаимосвязи инициативных платежей с инициативными проектами, возврата инициативных платежей, в случае их остатка после реализации проекта; не раскрывает взаимосвязь мероприятий, осуществляемых в рамках инициативных проектов с региональными и муниципальными программами, не определяет, признаются ли инициаторы проекта участниками бюджетного процесса и др.
Таким образом, с целью обеспечения «прозрачности» механизма инициативного бюджетирования целесообразным представляется урегулировать данные вопросы в Бюджетном кодексе РФ.
Анализ «реальный практик» реализации инициативного бюджетирования позволил нам увидеть, что в условиях отсутствия четкого нормативно-правового регулирования прослеживается тенденция на «встраивание» мероприятий по реализации проектов в соответствующие муниципальные программы, что обусловлено спецификой бюджетного процесса в РФ; сужения правомочий муниципальных образований в случае привлечения субсидий субъекта РФ для реализации проектов.
Так, например, актами представительных органов муниципального образования определяется территория, на которой могут реализо-вываться инициативные проекты, перечень субъектов - инициаторов проекта, порядок формирования и деятельности комиссии, осуществляющей отбор проектов, порядок выдвижения, внесения, обсуждения и рассмотрения проектов, перечень критериев для отбора проектов, закрепляются дополнительные требования к перечню сведений, содержащихся в проекте и др. [3, с. 65]
Однако, в отношении проектов, предполагающих финансовую поддержку за счет средств бюджетов субъектов РФ, порядок их рассмотрения, основания для отказа, порядок и критерии конкурсного отбора не регулируются актами муниципальных образований, а определяться актами субъектов РФ1.
Анализ статистических данных по реализации инициативных проектов свидетельствует о том, что большая часть проектов инициативного бюджетирования осуществляется с привлечением межбюджетных трансфертов, при этом их доля в общей структуре финансирования проектов является преимущественной. Конкретный объем средств, предоставляемых в виде субсидий на инициативное бюджетирование определятся региональным законодательством, как и конкретные соотношения привлеченных и собственных средств местных бюджетов.
В связи с этим возникает вопрос о критериях, которые используются конкурсными комиссиями при рассмотрении и отборе инициативных проектов как с привлечением средств субъектов РФ, так и без их привлечения, о возможном снижении ожидаемых эффектов инициативного бюджетирования, их искажении под воздействием «бюджетных интересов» в действиях субъектов РФ, муниципальных образованиях.
Федеральное законодательство закрепляет основные требования к инициативным проектам: это должны быть мероприятия, являющиеся приоритетными для жителей муниципального образования и входящие в предмет ведения муниципального образования. В качестве основных параметров проектов также закрепляются: территорию реализации проекта, указание проблем, на решение которых направлен проект, конкретные предложения по их устранению, ожидаемые результаты и сроки реализации проекта, затраты заинтересованных лиц, а также планируемый объем средств местного бюджета. Предусмотрено, что отдельные характеристики проектов могут быть установлены актом муниципального образования. Так, например, в качестве дополнительных характеристик муниципальными образованиями закрепляются такие, как: «информация о воздействии результатов реализации инициативного проекта на состояние окружающей среды»2, предельная стоимость проекта и др.
В федеральном законодательстве устанавливается многоступенчатый механизм отбора инициативных проектов и основания для отказа/принятия проектов: поддержка инициативного проекта до его внесения в администрацию жителями муниципального образования (или его части); рассмотрение проектов местной администрацией с целью принятия решения о дальнейшей поддержке.
Основаниями для отказа администрации муниципального образования в поддержке проекта могут стать: несоблюдение процедуры внесения проекта на рассмотрение, несоответствие законодательству, актам муниципальных образований; возможность решения проблемы более эффективным способом, отсутствие средств местного бюджета.
Проведенный анализ реальных практик инициативного бюджетирования показал, что при отборе проектов возможность в победе преимущественно определяется такой характеристикой проекта, как соотношение инициативных платежей и привлекаемых средств местного бюджета, при этом в актах муниципальных образований устанавливаются конкретные условия такого софинансирования для жителей муниципального образования, юридически лиц, индивидуальных предпринимателей.
Например, в соответствии с решением Совета народных депутатов Полысаевского городского округа размеры софинансирования
ской Федерации юридических лиц, уплачиваемые на добровольной основе и зачисляемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в местный бюджет в целях реализации конкретных инициативных проектов.
1 Закон Кемеровской области от 14.11.2018 №90-03 «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Кемеровской области - Кузбассе» // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 15.10.2021);. Закон Нижегородской области от 30.12.2020 №173 - 03 «Об инициативном бюджетировании в Нижегородской области». - URL: https://government-nnov.ru/?id=270208 (дата обращения: 05.10.2021); Областной закон Ростовской области от 01.08.2019 № 178-ЗС «Об инициативном бюджетировании в Ростовской области». - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/6100201908020003 (дата обращения: 01.09.2021).
2 Решение Совета народных депутатов от 24.06.2021 №71 «Об утверждении порядка выдвижения, внесения, обсуждения, рассмотрения и реализации инициативных проектов на территории Полысаевского городского округа» // Специальный выпуск. 2021. № 30 (приложение к газете «Полысаево»); Решение Совета народных депутатов Крапивинского муниципального округа от 01.03.2021 № 223 «Об утверждении порядка выдвижения, внесения, обсуждения и рассмотрения инициативных проектов в Крапивинском муниципальном округе Кемеровской области - Кузбасса» // Тайдонские родники. 2021. № 8; Решение Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 21.04.2021 № 267 «Об утверждении порядка выдвижения, внесения, обсуждения и рассмотрения инициативных проектов в Промышленновском муниципальном округе // Эхо. 2021. № 15.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 12(204)
проекта за счет средств Полысаевского городского округа установлены в размере: не более 70% от стоимости в случае, если инициатором проекта являются ИП; не более 90% - если инициаторами выступают жители, не более 50% - если инициаторами выступают юридические лица.
Анализ конкурсного отбора проектов также свидетельствует о превалировании во многих муниципальных образованиях удельного веса таких критериев, как: уровень софинансирования проекта со стороны населения, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в неденежной форме, что нивелирует значение таких показателей, как общественная полезность реализации проекта, количество прямых благополучателей и т.д.
Аналогичная тенденция нами была отмечена при анализе порядка рассмотрения и отбора проектов инициативного бюджетирования с привлечением трансфертов из региональных бюджетов1 (данные проекты отбираются областной комиссией по проведению конкурсного отбора инициативных проектов), что препятствует достижению таких целей инициативного бюджетирования, как определение наиболее социально значимых проектов, нивелирует мультипликативные эффекты данного института; свидетельствует о «выхолащивание» целей и задач инициативного бюджетирования, необходимости дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования данного института с возможностью имплементации приемлемых практик партисипаторного бюджетирования в России.
Дальнейшее развитие данного института должно идти по пути предоставления населению возможности «голосовать» за реализацию более масштабных проектов, проектов более высокого уровня, отвечающих интересам жителей муниципальных образований без привязки к «жестким» рамкам софинансирования таких проектов, по пути закрепления основных принципов инициативного бюджетирования в федеральном законодательстве.
Библиогра фия:
1. Виноградова Т.И. Партисипаторное бюджетирование как инструмент, способствующий достижению целей устойчивого развития // Финансовый журнал. Т.13. 2021. №. 2. С. 46-60.
2. Смирнов Д.А. Финансово-правовое регулирование инициативного бюджетирования в субъектах РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. №1.
С.148-155.
3. Карамашев, С. Б. Некоторые организационно-правовые вопросы взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с другими органами и учреждениями государственной власти при исполнении обязательных и исправительных работ / С. Б. Карамашев, А. Г. Упоров // Вестник Кузбасского института. - 2012. - № 1(9). - С. 63-69.
References (transliterated):
1. Vinogradova T.I. Partisipatornoe byudzhetirovanie kak instrument, sposobstvuyushchij dostizheniyu celej ustojchivogo razvitiya // Finansovyj zhurnal. T.13. 2021. №.
2. S. 46-60.
2. Smirnov D.A. Finansovo-pravovoe regulirovanie iniciativnogo byudzhetirovaniya v sub"ektah RF // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. 2021. №1. S.148-155.
3. Karamashev, S. B. Nekotorye organizacionno-pravovye voprosy vzaimodejstviya ugolovno-ispolnitel'nyh inspekcij s drugimi organami i uchrezhdeniyami gosudarstvennoj vlasti pri ispolnenii obyazatel'nyh i ispravitel'nyh rabot / S. B. Karamashev, A. G. Uporov // Vestnik Kuzbasskogo instituta. - 2012. - № 1(9). - S. 63-69.
1 Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 11.12.2018. №565 «Об областной конкурсной комиссии, порядке рассмотрения и проведения конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования «Твой Кузбасс - твоя инициатива» в Кемеровской области - Кузбассе // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.11.2021); Постановление Правительства Новосибирской области от 06.06.2017 № 201-п «О реализации на территории Новосибирской области инициативных проектов». - URL: https://docs.cntd.ru/document/465717332 (дата обращения: 15.11.2021); Методика балльной оценки инициативных проектов, выдвигаемых муниципальными образованиями Томской области для получения из областного бюджета субсидии на их финансовую поддержку»: Распоряжение Департамента финансов Томской области от 05.08.2020 16/47-р «Об организации проведения конкурсного отбора проектов, предложенных непосредственно населением муниципальных образований Томской области для получения бюджетами муниципальных образований Томской области из областного бюджета субсидий на их реализацию». - URL: http://www.vktadm.ru/startsection/initsiativnoe-byudzhetirovanie.php (дата обращения: 14.11.2021)
