CC BY
95Д.А. Смирнов, D.A. Smirnov,
доктор юридических наук, профессор, директор Юридического института Северо-Кавказского федерального университета
Doctor of Law, Professor, Director of the Law Institute, North Caucasus Federal University
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РФ
Аннотация: в настоящее время в Российской Федерации активно применяются практики инициативного бюджетирования. Развитие этого института ставится одной из приоритетных задач бюджетной политики страны. В России долгий период времени инициативное бюджетирование не имело отдельного названия, а существо--0 вало в виде разрозненных практик с разными наименованиями - народный бюджет, программа поддержки местных инициатив, инициативное бюджетирование и др.
§ В отсутствие правового регулирования на федеральном уровне российские регионы
самостоятельно определяли формы участия граждан в бюджетном процессе, по-
^ рядок их финансового и трудового участия в реализации проектов, а также решали щ иные вопросы. Развитие практик инициативного бюджетирования, возрастание О их роли в поддержке местных бюджетов и возможности получения муниципальными ^ образованиями дополнительных межбюджетных трансфертов, направляемых на реализацию проектов, показало востребованность данного института и необходимость его федерального правового регулирования.
Введение на федеральном уровне в законодательство понятий «инициатив-^ ный проект» и «инициативные платежи» вызвало необходимость пересмотра ¡2 региональных нормативных правовых актов в части регулирования инициативного S бюджетирования. Цель работы - показать трансформацию региональных практик § инициативного бюджетирования и провести анализ регионального законодательства С по данному вопросу. На основе проведенного анализа сделан вывод о необходимости С^ сохранения разнообразных практик инициативного бюджетирования, которые сло-цд жились в регионах, с возможностью обобщения их правового регулирования в едином
О нормативном правовом акте. CQ
g Ключевые слова: инициативное бюджетирование, инициативные проекты, ини-
С циативные платежи, межбюджетные трансферты, участие граждан в финансовой деятельности муниципальных образований, принцип прозрачности (открытости).
148
^ Financial and legal regulation of initiative budgeting
CV in the subjects of the Russian Federation
Q
Abstract: currently the Russian Federation is actively using the practice of initiative budgeting. The development of the institution of initiative budgeting is one of the priority tasks of the budgetary policy of the Russian Federation. In Russia, for a long period of time, initiative budgeting did not have a .separate name, but existed in the form of disparate practices with different names - the people's budget, programs to support local initiatives, initiative budgeting, etc. In the absence of legal regulation at the federal level, Russian
regions independently determined the forms ofcitizen participation in the budgetary process, the procedure for their financial and labor participation in the implementation ofprojects, as well as other issues. The development of initiative budgeting practices, their increasing role in supporting local budgets and the possibility of municipalities receiving additional interbudgetary transfers allocatedfor the implementation of projects, showed the demandfor this institution and the need for its federal legal regulation. The introduction at the federal level of the concepts of "initiative project" and "initiative payments" into the legislation
made it necessary to revise regional regulations in terms of regulating initiative budgeting; U
regional laws are adopted in the constituent entities of the Russian Federation. The purpose |
of the work is to show the transformation of regional practices of initiative budgeting and g
to analyze regional legislation on this issue. Based on the analysis, it was concluded that о
it is necessary to preserve the various practices of initiative budgeting that have already Q
developed in the regions with the possibility of generalizing their legal regulation in a single g
normative legal act. g
Keywords: initiative budgeting, initiative projects, initiative payments, interbudgetary з transfers, participation of citizens in the financial activities of municipalities, the principle
of transparency (openness). Qq
g
в а I
з
В настоящее время в Российской Федерации активно s
внедряются практики инициативного бюджетирования. Развитие это- |
го института ставится одной из приоритетных задач «Основных на- S
правлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики g
на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» [1]. Это предо- g
пределяет необходимость исследования данного института финансо- ^
во-правовой наукой, поскольку в контексте финансового права уче- 3
ные только начали проявлять интерес к нему [2-5]. Инициативное Q
бюджетирование исследуется в рамках раскрытия принципов уча- §
стия граждан в финансовой деятельности муниципальных образова- |
ний [6], а также тесным образом связывается с принципом прозрач- в
ности (открытости) как одним из основополагающих и реализуемых ^
в бюджетных правоотношениях [7; 8]. g
Сам институт инициативного бюджетирования в России получил j»
развитие как аналог зарубежной практики партисипаторного бюдже- 2
©
тирования, которая начала развиваться в Бразилии с конца 80-х гг.
двадцатого века и распространилась по всему миру [9-10]. 149
В России долгий период времени инициативное бюджетирование j
не имело отдельного названия, а существовало в виде разрозненных i>
практик - народного бюджета, программы поддержки местных ини- g
циатив, инициативного бюджетирования и др. В отсутствие правового g регулирования на федеральном уровне
ятельно определяли формы участия граждан в бюджетном процессе, порядок их финансового и трудового участия в реализации проектов, а также решали иные вопросы.
Развитие практик инициативного бюджетирования, возрастание их роли в поддержке местных бюджетов и возможности получения муниципальными образованиями дополнительных межбюджетных трансфертов, направляемых на реализацию проектов, показало востребованность данного института и необходимость его федерального правового регулирования.
В 2020 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РФ в части установления норм о возможности реализации инициативных проектов, их финансового обеспечения, введения инициативных платежей как новых неналоговых доходов местных бюджетов [11;12]. Изменения законодательства назвали законами об инициативном бюджетировании, хотя такого термина они не содержали. Следует от-^ метить, что введенные инициативные проекты не заменяют собой при-^ менявшиеся до этого формы участия граждан в бюджетном процессе,
0; а также не отменяют их. Как указывается в литературе, инициативные в „
03 проекты являются еще одной практикой, но которая получила закре-§ пление на федеральном уровне, в связи с чем справедливо ставится 5 вопрос о соотношении инициативных проектов и прежних практик ^ инициативного бюджетирования [13].
В то же время принятие на федеральном уровне норм о возмож-§ ности реализации инициативных проектов, введения инициативных платежей предопределяет необходимость формирования соответ-§ ствующего регионального правового регулирования. Тем более что ^ Президентом РФ поставлены задачи по увеличению доли расходов о- местных бюджетов, в принятии решений по которым участвуют ^^ жители [14].
О Таким образом, в настоящее время субъекты РФ утверждают соб-^ ственные законы об инициативном бюджетировании и иные норматив-С ные правовые акты, регламентирующие порядок привлечения средств граждан в виде инициативных платежей, а также порядок предостав-150 ления межбюджетных трансфертов на реализацию инициативных проектов. Выработка собственных стратегий для развития инициативного СЧ бюджетирования в субъекте РФ [15], с одной стороны, позволит учесть ® региональную и местную практику, с другой - будет направлена на раз-^ витие региональных аспектов финансового права в целом [16].
Так, в Ставропольском крае был принят закон о развитии инициативного бюджетирования, в соответствии с которым под данным термином понимается «вовлечение жителей муниципального образования Ставропольского края в решение вопросов местного значения
или иных вопросов, право решения которых предоставлено органу местного самоуправления муниципального образования края» [17]. В законе также закреплены понятия «инициативный проект» и «поддержка местных инициатив».
Следует отметить, что поскольку на федеральном уровне понятие «инициативное бюджетирование» не закреплено, субъекты РФ в по-разному подходят к его определению. Например, в Кемеровской § области это «форма участия населения муниципальных образова- § ний Кемеровской области в решении вопросов местного значения ° посредством определения направлений расходования бюджетных § средств» [18]. В Нижегородской области под инициативным бюдже- § тированием понимается «форма осуществления гражданами местного ® самоуправления посредством участия в инициировании проектов ^ и последующем контроле за реализацией отобранных проектов, | финансируемых за счет средств областного и местных бюджетов, § а также форма непосредственного участия граждан в определении | и выборе объектов расходования бюджетных средств» [19]. В неко- § торых регионах собственное определение инициативного бюджети- | рования отсутствует. Общим его признаком можно назвать участие граждан в решении вопросов местного значения, что в целом следует § оценить положительно с учетом необходимости развития принципа 3 демократизма в финансовом праве в условиях формирования со- ^ циального государства [20]. Вопрос финансового участия граждан | в реализации проектов инициативного бюджетирования решается Ц в регионах по-разному. §
Таким образом, в настоящее время единства в части определения | понятия «инициативное бюджетирование» в региональном законо- о дательстве не наблюдается. Отчасти это объясняется многообразием ^ практик, в которых участвуют граждане, как это отмечалось выше, | в связи с чем неправильно ставить знак равенства между инициа- ^ тивным бюджетированием и инициативными проектами, поскольку в значение первого будет гораздо шире.
Анализ содержания Закона Ставропольского края от 29 янва- 151 ря 2021 г. № 1-кз «О развитии инициативного бюджетирования 1 в Ставропольском крае» показывает, что он направлен на общее регу- ь лирование нескольких практик - как закрепленных недавно инициа- ^ тивных проектов, так и поддержки местных инициатив, которые давно реализуются на территории края. Из чего следует сделать вывод, что § инициативное бюджетирование в этом регионе объединяет различные формы участия граждан в финансовой деятельности муниципальных образований.
Несмотря на то, что в самом определении «инициативное бюджетирование» не содержится указания на финансовое участие граждан, в законе оно учтено. Так, одной из задач развития инициативного бюджетирования называется «повышение эффективности бюджетных расходов за счет вовлечения жителей муниципальных образований края в процессы принятия решений по вопросам местного значения» [17]. В то же время ст. 6 закона «О развитии инициативного бюджетирования в Ставропольском крае», устанавливая источник финансового обеспечения реализации инициативных проектов, не регулирует вопрос финансового обеспечения реализации проектов поддержки местных инициатив, в связи с чем необходимо дополнить закон соответствующими нормами.
Ставропольский край является одним из лидеров инициативного ЗС бюджетирования, поскольку в данном регионе такие проекты осущест-§ вляются с 2007 г., наработан значительный опыт их реализации [6]. ^ За 13 лет воплощено около 1 100 проектов, в 2020 г. из краевого бюд-^ жета на эти цели направлено более 400 млн рублей [21]. § В связи с этим представляет интерес опыт Ставропольского края, ® которым он может поделиться с другими субъектами РФ. Например, ^ 9 октября 2020 г. на его территории прошел межрегиональный тема-^ тический семинар-совещание «Инициативные проекты - инструмент ^ организации местного самоуправления в Российской Федерации». § Целью его было обсуждение вопросов участия граждан в реализации § инициативных проектов, включая организацию работы с жителями С5 на разных этапах проектного цикла, предусмотренных Федеральным ^ законом № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления § в Российской Федерации"», а также создания условий для активиза-^ ции работы органов местного самоуправления с населением (в частей ности, поддержка местных бюджетов, реализующих инициативные проекты) [22].
152 В рамках данного мероприятия были рассмотрены следующие вопросы:
су ■ развитие инициативного бюджетирования в рамках нового законодательного и институционального контекста реализации инициативных проектов граждан;
■ использование новой методологии инициативного бюджетирования;
■ вызовы новой волны развития инициативного бюджетирования в России;
О
«V
■ стратегии регулирования инициативного бюджетирования в нормативно-правовых документах субъектов РФ;
■ подходы к оценке качества процедур инициативного бюджетирования [22].
Большая роль в правовом регулировании инициативного бюджетирования на региональном уровне отводится Министерству финан- в
S
сов РФ, которое не только обобщает практики регионов (ежегодно §
I
публикуется доклад о лучших практиках реализации инициативных проектов в субъектах Российской Федерации и муниципальных обра- ° зованиях), но и разрабатывает различные методические рекомендации, §
03
которые могут применять субъекты РФ для внедрения практик иници- 3 ативного бюджетирования на своей территории. Например, приказом Министерства финансов РФ от 15 декабря 2020 г. № 1101 утверждены
Методические рекомендации по планированию расходов бюджетов s
■о
субъектов РФ (местных бюджетов) в целях реализации инициативных §
проектов [23]. Кроме того, издаются рекомендации по организации s
(D
сопровождения практик инициативного бюджетирования. s
Подводя итоги, можно сделать вывод, что с принятием на феде- I
ральном уровне норм, регулирующих реализацию инициативных | проектов и использование инициативных платежей, наступил новый н
о
этап развития регионального законодательства об инициативном
бюджетировании. Следует выразить надежду на то, что с внедрением ^
в практику регионов инициативных проектов сохранятся те практики |
инициативного бюджетирования, которые были накоплены за многие Ц
годы. §
3
Список литературы: »
1. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тариф- ^ ной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (утв. S Минфином России). URL: https://minfin.gov.ru/ (дата обращения: 10.02.2021). §
2. Миронова, С.М. Формы участия граждан в финансовой деятельно- * сти государства и муниципальных образований и практика их реализации / в
С.М. Миронова // Вестник Волгоградской академии МВД России. - 2017. - № 1 (40). - С. 30-35.
3. Бехер, В. В. Роль инициативного бюджетирования в реализации финансовой деятельности государства / В.В. Бехер // Финансовое право- £ отношение: доктринальные и правоприменительные аспекты : сборник о статей по материалам Международной научно-практической конференции .ц (г. Саратов, 28 сентября 2016 г.) / под ред. Е.В. Покачаловой. - Саратов: § Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», п 2018. - С. 47-50.
4. Васильева, Н.В. К вопросу об использовании форм непосредственной демократии в целях обеспечения участия общественности в бюджетном
153
процессе муниципального образования / Н.В. Васильева, Ю.В. Пятковская // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2020. - № 4 (52).
- С. 48-58.
5. Бочкарева, Е.А. Реализация принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы в аспекте повышения финансовой грамотности и финансовой культуры / Е.А. Бочкарева // Повышение финансовой грамотности и финансовой культуры: современные правовые аспекты : сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции в рамках II Саратовских финансово-правовых чтений научной школы Н.И. Химичевой (Саратов, 31 мая 2018 г.) / под ред. Е.В. Покачаловой.
- Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2020. - С. 45-49.
6. Миронова, С.М. Участие граждан в финансовой деятельности муниципальных образований как принцип финансового права : монография / С.М. Миронова. - М.: Юрлитинформ, 2018. - 224 с.
jj 7. Финансовое право в условиях развития цифровой экономики :
Í монография / К.Т. Анисина, Б.Г. Бадмаев, И.В. Бит-Шабо и др.; под ред. ¿ И.А. Цинделиани. - М.: Проспект, 2019. - 320 с.
8. Рыбакова, С.В. Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением § цифровых технологий / С.В. Рыбакова, А.В. Савина // Актуальные проблемы О российского права. - 2019. - № 10. - С. 38-46.
g 9. Hope for Democracy. 30 Years of Participatory Budgeting Worldwide. C; Epopeiarecord LDA Faro, Portugal. 2018.
5 10. Миронова, С.М. Зарубежный опыт участия граждан в финансовой цг деятельности муниципальных образований / С.М. Миронова // Бизнес. g Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2017. -С № 2 (39). - С. 275-280.
§ 11. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации : феде-
6 ральный закон от 20 июля 2020 г. № 236-ФЗ // Собр. законодательства Рос. ^ Федерации. - 2020. - № 30, ст. 4762.
§ 12. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации :
Щ федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 216-ФЗ // Собр. законодательства S Рос. Федерации. - 2020. - № 30, ст. 4742.
13. Миронова, С.М. Инициативные платежи как новый вид доходов местных бюджетов: перспективы введения / С.М. Миронова // Финансовое
154 право. - 2019. - № 5. - С. 8-13.
14. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления. URL: http://prezident.org/tekst/stenogramma-zasedanie-soveta-po-razvitiyu-
О mestnogo-samoupravlenija-30-01-2020.html (дата обращения: 10.02.2021).
15. Филиппова, Н.А. Инициативное бюджетирование как форма участия *» населения в осуществлении местного самоуправления: региональные стратегии / Н.А. Филиппова // Вестник СурГУ. - 2019. - Вып. 2 (24). - С. 102-109.
16. Покачалова, Е.В. Федеральные и региональные аспекты финансового права России как новые научные направления развития профессором Н.И. Химичевой концептуальных финансово-правовых основ в постсо-
ветский период / Е.В. Покачалова // Развитие научных идей профессора Н.И. Химичевой в современной доктрине финансового права : сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции в рамках III Саратовских финансово-правовых чтений научной школы Н.И. Химичевой (Саратов, 2 октября 2018 г.) / под ред. Е.В. Покачаловой. - Саратов: Изд-во ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», 2020. - С. 192-195.
17. О развитии инициативного бюджетирования в Ставропольском крае : закон Ставропольского края от 29 января 2021 г. № 1-кз // Официальный интернет-портал правовой информации Ставропольского края. URL: www. pravo.stavregion.ru (дата обращения: 01.02.2021). ä
18. О реализации проектов инициативного бюджетирования gg в Кемеровской области - Кузбассе : закон Кемеровской области от 14 ноября § 2018 г. № 90-ОЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. ® URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.11.2018). ]»
19. Об инициативном бюджетировании в Нижегородской области : за- 1 кон Нижегородской области от 30 декабря 2020 г. № 173-3 // Нижегородские § новости. - 2021. - № 12 (6268). - 19 февр. 8
20. Беликов, Е.Г. Развитие принципа демократизма в финансовом * праве в условиях формирования социального государства / Е.Г. Беликов // | Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 4. - С. 11-15. с
21. На Ставрополье в 2021 году начнет действовать инициативное Sj
10.02.2021).
22. Отчет о проведенных региональных информационно-обучающих мероприятиях практикам инициативного бюджетирования при поддержке Минфина России. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/reforms/budget/ budget_citizen/proactive_bud/ (дата обращения: 10.02.2021).
о
f
§
23. Об утверждении методических рекомендаций по планированию g
расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в целях реализации инициативных проектов : Приказ Минфина России от 15 декабря 2020 г. N° 1101. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/reforms/ budget/budget_citizen/proactive_bud/ (дата обращения: 10.02.2021).
9*
*
155
fa fa
11
I о
