CC BY
85
Вестник Евразийской науки / The Eurasian Scientific Journal https://esi.today
2022, №5, Том 14 / 2022, No 5, Vol 14 https://esi.today/issue-5-2022.html
URL статьи: https://esi.today/PDF/08ECVN522.pdf
Дата публикации: 14.10.2022
Ссылка для цитирования этой статьи:
Шикалов, Е. Н. Инициативное бюджетирование на муниципальном уровне: тенденции развития и лучшая практика / Е. Н. Шикалов, В. В. Гребеник // Вестник евразийской науки. — 2022. — Т. 14. — № 5. — URL: https ://esi.today/PDF/08ECVN522.pdf
For citation:
Shikalov E.N., Grebenik V.V. Initiative budgeting at the municipal level: development trends and best practice. The Eurasian Scientific Journal, 14(5): 08ECVN522. Available at: https://esi.today/PDF/08ECVN522.pdf. (In Russ., abstract in Eng.).
Шикалов Евгений Николаевич
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», Москва, Россия
Студент «Финансового» факультета E-mail: [email protected]
Гребеник Виктор Васильевич
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», Москва, Россия Профессор департамента корпоративных финансов и корпоративного управления
Доктор экономических наук E-mail: [email protected]
Инициативное бюджетирование на муниципальном уровне: тенденции развития и лучшая практика
Аннотация. На сегодняшний день инициативное бюджетирование показывает высокую эффективность как механизм участия граждан в решениях о выборе наиболее приоритетных направлений использования бюджетных средств и применяется в значительной части стран мира, в том числе и Российской Федерации. За более чем пятнадцать лет с момента запуска первых практик инициативного бюджетирования в России был накоплен существенный опыт в рамках привлечения граждан к управлению бюджетами публично-правовых образований. Инициативное бюджетирование обеспечивает достижение ряда важных социальных, экономических и управленческих эффектов, что является одним из ключевых факторов широкого распространения практик инициативного бюджетирования на региональном и муниципальном уровнях в Российской Федерации. Безусловно, инициативное бюджетирование как инструмент вовлечения граждан в управление государственными и муниципальными финансами имеет огромный потенциал для развития, которому будут способствовать создание институциональных, правовых и организационных основ применения данного механизма среди муниципальных образований, внедрение системы анализа, оценки и сравнения различных муниципальных практик для формирования методологических основ на базе лучшего опыта, а также увеличение числа граждан, участвующих в бюджетном процессе. В статье рассмотрены теоретические аспекты реализации практик инициативного бюджетирования на уровне муниципальных образований, проанализированы тенденции развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации на местном уровне за последние годы. Также в работе дан обзор лучшей практике, применяемой в ряде муниципальных образований, и сформированы методические рекомендации по внедрению и развитию механизма инициативного бюджетирования.
Ключевые слова: инициативное бюджетирование; местный бюджет; софинансирование; муниципальное образование; вовлечение граждан
Введение
Современный этап развития государственных и муниципальных финансов в Российской Федерации характеризуется повышением открытости, прозрачности и доступности бюджетного процесса, а также увеличением уровня вовлеченности граждан в принятие решений относительно направлений использования бюджетных средств. Одним из ключевых инструментов, применяемых с целью привлечения граждан к управлению бюджетами публично-правовых образований, является инициативное бюджетирование (ИБ). Актуальность темы исследования обусловлена широким распространением практик инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Российской Федерации.
Российский опыт внедрения инициативного бюджетирования берет начало в 2007 году с запуска Программы поддержки местных инициатив (ППМИ) в Ставропольском крае при поддержке Всемирного банка. На данный момент инициативное бюджетирование применяется в 75 субъектах, в 38 из которых реализуются муниципальные практики. Общее количество проектов в рамках муниципальных практик ИБ в 2021 году выросло на 60 % по сравнению с 2020 годом и составило 2050 проектов. Ежегодно происходит запуск новых муниципальных практик, появление оригинальных механизмов, принятие муниципальных правовых актов, закрепляющих основы функционирования инициативного бюджетирования, в связи с чем необходимо изучить особенности развития инициативного бюджетирования на муниципальном уровне.
Целью работы является анализ тенденций развития инициативного бюджетирования как инструмента привлечения граждан к управлению бюджетами муниципальных образований.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотрение положительных эффектов, возникающих при внедрении инициативного бюджетирования.
2. Анализ ключевых показателей, характеризующих развитие инициативного бюджетирования на муниципальном уровне.
3. Изучение лучших практик инициативного бюджетирования.
Чтобы в полной мере выполнить поставленные задачи, будут использованы следующие методы исследования:
1. Применение описания как метода исследования обусловлено необходимостью рассмотрения и изложения практик, общих принципов и особенностей применения механизма инициативного бюджетирования на местном уровне.
2. Включение в работу анализа как метода исследования обусловлено высокой значимостью разделения процесса развития инициативного бюджетирования на отдельные элементы для более точного понимания эффективности применяемых практик.
3. Использование сравнения как метода исследования будет осуществляться в связи с необходимостью сопоставления применяемых практик инициативного бюджетирования в различных муниципальных образованиях, что необходимо для получения комплексной информации о тенденциях развития ИБ на местном уровне.
Основная часть
Под инициативным бюджетированием понимается совокупность практик участия населения в определении и выборе проектов, направленных на решение вопросов местного значения, финансируемых за счет расходов местного бюджета с возможным привлечением субсидий из бюджета субъекта РФ, инициативных платежей граждан, предпринимателей и юридических лиц, а также в последующем контроле за реализацией отобранных проектов [1, с. 105].
Муниципальная практика ИБ реализуется исключительно за счет средств бюджета муниципального образования, а также внебюджетных источников финансового обеспечения проектов, то есть в рамках софинансирования [2, c. 25]. Данный тип практик инициативного бюджетирования регулируется нормативными актами муниципальных образований, непосредственное управление процессом и конкурсный отбор проектов осуществляется органами местного самоуправления.
Рассмотрим ключевые эффекты, возникающие при внедрении практик инициативного бюджетирования на уровне муниципальных образований.
Инициативное бюджетирование стимулирует определение и решение наиболее значимых проблем на местном уровне. Наличие эффективного диалога между гражданами и муниципалитетами оказывает положительное воздействие на уровень доверия жителей к деятельности власти вследствие того, что граждане видят, каким образом осуществляется расходование бюджетных средств [3, c. 120].
Софинансирование проектов из средств граждан является важной и неотъемлемой составляющей практик инициативного бюджетирования, что ведет к снижению стоимости проектов и позволяет реализовывать более масштабные проекты за относительно небольшие суммы. Широкая степень вовлеченности граждан также позволяет находить экономически эффективные способы решения различных проблем [4, c. 97].
По мнению ряда исследователей, инициативное бюджетирование имеет высокий фискальный эффект, что проявляется в повышении уровня собираемости и увеличении налоговых доходов в местные бюджеты. Данный эффект достигается посредством создания системы мотивации граждан к уплате налогов, инициативных платежей [5, с. 119].
Механизм инициативного бюджетирования повышает уровень ответственности граждан посредством вовлечения населения в принятие решений, выработки навыков и компетенций, необходимых для представления общественных интересов. Воспитание ответственного гражданина и повышение социального капитала являются важными факторами социально-экономического развития муниципальных образований [6, с. 55].
Инициативное бюджетирование положительным образом влияет на качество управления вследствие постоянной и регулярной работы с гражданскими инициативами, что формирует у представителей власти важные навыки и компетенции в сфере управления, такие как умение коммуницировать, планирование, приоритизация, работа в команде. Активное и постоянное взаимодействие с населением и совместная практическая работа помогают муниципальным руководителям развивать профессиональные навыки и повышают качество управления [7, с. 1396].
Наличие общественного контроля и высокая степень вовлеченности граждан в проектах, реализуемых через механизм ИБ, оказывает положительное воздействие на снижение уровня коррупции и повышение прозрачности использования бюджетных средств. Также необходимо отметить, что благодаря общественному контролю повышаются качество выполняемых работ и срок эксплуатации объекта. Граждане, проголосовавшие за реализацию определенного проекта, а также внесшие долю денежных средств в рамках софинансирования, заинтересованы
в высоком качестве реализации проектов и длительном и бережном использовании объектов инфраструктуры. В долгосрочном периоде повышение качества предоставляемых услуг и доступ населения к ним оказывает положительное влияние на уровень жизни.
Участие граждан в практике инициативного бюджетирования повышает уровень бюджетной грамотности, под которой понимается совокупность знаний о бюджетной системе страны, ее структуре и особенностях, компетентность в вопросах формирования и исполнения бюджетов. Высокий уровень бюджетной и финансовой грамотности граждан является одним из ключевых факторов развития государственных и муниципальных финансов [8, с. 110].
Рассмотрим ключевые показатели, характеризующие тенденции развития инициативного бюджетирования в РФ на муниципальном уровне.
Прошедший год ознаменовал начало действия изменений бюджетного законодательства в части ИБ. Вступили в силу нормы, устанавливающие новую практику — инициативные проекты.
Инициативный проект должен содержать ряд сведений относительно приоритетной для решения проблемы; обоснованного предложения по механизму решения проблемы; предварительного расчета расходов на реализацию; ожидаемого результата; указания на объем средств местного бюджета на реализацию проекта [9, с. 157]. При этом необходимо отметить, что в объеме необходимых средств также должна быть выделена часть планируемых инициативных платежей. Инициативный проект до его внесения должен получить поддержку граждан, проживающих на территории муниципального образования, путем его обсуждения на собраниях граждан для определения интересов населения, а также целесообразности реализации проекта.
В таблице 1 отражена типология реализуемых практик в муниципальных образованиях. Стоит отметить, что именно группа муниципальных практик демонстрирует наилучшую динамику: в 2021 году было запущено 99 новых практик. Лидирующей группой стали инициативные проекты, в свою очередь такие практики инициативного бюджетирования, как ППМИ, «Народный бюджет», бюджетные комиссии показали значительное снижение по сравнению с 2020 годом. Также важно учесть рост числа практик школьного и молодежного инициативного бюджетирования, которые направлены на вовлечение учащихся в процесс принятия бюджетных решений и повышение бюджетной грамотности среди молодежи.
Таблица 1
Типология практик муниципалитетов, 2020-2021 гг.1
Типы практик 2020 2021
Практики инициативного бюджетирования: ППМИ, «Народный бюджет», бюджетные комиссии и пр. 151 109
Практики инициативных проектов н/д 123
Практики школьного и молодежного инициативного бюджетирования 6 28
Средняя стоимость одного муниципального проекта в 2021 году снизилась на 400 тыс. руб. по сравнению с 2020 годом и составила 1,29 млн руб. При этом средний размер ассигнований из бюджета муниципалитета составляет 1,02 млн руб., а средний размер внебюджетной поддержки — 0,27 млн руб. Наибольшее распространение имеют проекты, связанные с местами массового отдыха, автомобильными дорогами, комплексным
1 Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях [Электронный ресурс]. — URL: https ://minfin. gov. ru/ru/perfomance/bu dget/policy/proactive bud?id 65=300374-
doklad o luchshikh praktikakh razvitiya initsiativnogo byudzhetirovaniya v subektakh rossiiskoi federatsii i munit sipalnykh obrazovaniyakh (дата обращения 17.09.21).
благоустройством дворов, детскими игровыми площадками. Эти данные свидетельствует о том, что ИБ позволяет решать проблемы, которые имеют приоритетный характер для населения на местном уровне.
Общая стоимость муниципальных проектов ИБ, реализованных в 2021 году, составила 2,6 млрд рублей и увеличилась на треть по сравнению с 2020 годом, что, безусловно, свидетельствует о распространении практик инициативного бюджетирования на местном уровне.
В таблице 2 отражена динамика структуры стоимости проектов, реализуемых муниципалитетами. Наибольший вклад в общую стоимость муниципальных проектов обеспечивается за счет бюджетных ассигнований из местных бюджетов (79,41 % в 2021 году). Доля ассигнований из бюджетов муниципалитетов увеличилась более чем на 15 % по сравнению с 2018 годом. При этом происходит значительное снижение объемов внебюджетного софинансирования проектов: преимущественно за счет сокращения вклада граждан. Тем не менее объем внебюджетной поддержки проектов на муниципальном уровне в три раза превышает объемы внебюджетной поддержки в проектах региональных практик.
Таблица 2
Структура финансирования проектов в муниципальных практиках инициативного бюджетирования в 2018-2021 годах, %1
Параметры 2018 2019 2020 2021
Общая стоимость проектов 100,00 100,00 100,00 100,00
Расходы на реализацию проектов ИБ, направленные из бюджетов муниципалитетов 64,2 78,8 80,8 79,41
Объем внебюджетного софинансирования, в т. ч.: 35,8 21,4 19,2 20,59
Со стороны населения 13,8 12,0 4,3 2,6
Со стороны юридических лиц 18,4 7,2 14,9 17,09
Инициативные платежи - - - 0,9
Иные формы софинансирования 3,6 2,2 - -
Лидирующим регионом с точки зрения реализованных муниципальных проектов со значительным отрывом является Краснодарский край (табл. 3). В Новороссийске было реализовано 454 проекта на сумму 1,2 млрд рублей, что составляет 46 % от общей стоимости муниципальных проектов в Российской Федерации. Наибольшая часть проектов была связана с ремонтом автомобильных дорог, тротуаров, остановок. Также в числе лидеров по количеству проектов являются муниципальные образования Свердловской и Самарской областей, Ямало-ненецкого автономного округа (ЯНАО).
Таблица 3
Муниципалитеты — лидеры по количеству реализованных проектов инициативного бюджетирования и инициативных проектов в 2021 году1
Субъект РФ Муниципальное образование Название практики Количество реализованных проектов
Краснодарский край город Новороссийск «От идей к решению» 454
Свердловская область МО города Екатеринбург «Екатеринбург, предлагай!» 58
Самарская область Октябрьский внутригородской район городского округа Самара «Твой конструктор двора» 40
ЯНАО Пуровский район «Уютный Ямал», «Школа идей» 34
ЯНАО город Ноябрьск «РИТМ» 33
Экспертами Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов лучшей муниципальной практикой в 2021 году был признан опыт города Лабытнанги в ЯНАО.
Внедрение механизма ИБ в городе Лабытнанги началось в 2018 году при активной поддержке департамента финансов ЯНАО. С 2019 года инициативное бюджетирование начало развиваться по следующим направлениям: «Поддержка местных инициатив» и «Школьное партисипаторное бюджетирование». Важно отметить, что запуску проектов предшествовала информационная-разъяснительная работа среди жителей города. В частности, был создан проектный офис, а также разработан логотип практики, в котором были отражены ключевые направления реализации проектов: благоустройство и комфортное жилье. На ресурсное обеспечение (пропаганда ИБ, брендинг) ежегодно выделяются средства из местного бюджета: в 2021 году на данную целью было направлено 1,16 млн рублей.
Развитию механизма инициативного бюджетирования в городе Лабытнанги поспособствовало создание правовой базы. В 2020 году было принято решение городской думы № 135 «Об утверждении Положения о реализации инициативных проектов в муниципальном образовании город Лабытнанги». В данном нормативном акте были определены:
1. Цели, задачи и принципы реализации инициативных проектов.
2. Порядок выдвижения, внесения, обсуждения, рассмотрения инициативных проектов.
3. Порядок проведения конкурсного отбора проектов;
4. Порядок реализации проектов.
5. Критерии оценки инициативных проектов.
В соответствии с данным Положением, финансовое обеспечение проекта за счёт средств местного бюджета должно составлять не более 97 % от стоимости проекта и не менее 3 % за счет инициативных платежей. Цикл реализации проектов в рамках «Поддержки местных инициатив» составляет 1,5 года.
Концепция внедрения инициативного бюджетирования также была определена в Стратегии социально-экономического развития города Лабытнанги до 2030 года.
Существует несколько способов для предложения идеи по реализации проектов: через сервис «Предлагай» на Интернет-портале «Живем на Севере», через ящики сбора идей, а также на собраниях жителей.
Особое внимание экспертов ИБ уделяется развитию в городе Лабытнанги программы «Школьного партисипаторного бюджетирования». В каждой школе города имеется прошедший специальное обучение куратор. Ежегодно во всех школах объявляется единый день голосования, где происходит отбор наиболее привлекательных проектов, которые впоследствии будут реализованы. В 2021 году на реализацию проектов, предложенных учащимися общеобразовательных школ, было направлено более 2,5 млн рублей из муниципального бюджета.
Всего за период с 2019 по 2021 гг. в городе Лабытнанги было реализовано 20 общегородских и 17 школьных проектов1.
В 2020 году практика города Лабытнанги была включена в серию «Лучшие мировые практики партисипаторного/инициативного бюджетирования».
В качестве рекомендаций муниципальным образованиям по формированию и развитию механизма инициативного бюджетирования можно выделить следующие:
1. Широкая информационно-разъяснительная работа среди жителей муниципального образования. Проведение различного рода образовательных мероприятий, консультационная деятельность необходимы как для популяризации практик инициативного бюджетирования, так и развития компетенций у участников практик. Информационной поддержке практик инициативного бюджетирования могут способствовать следующие инструменты: Интернет-ресурсы, средства массовой информации, а также наглядная агитация, информационные стенды и мероприятия.
2. Создание правовой базы для реализации механизма инициативного бюджетирования. Принятие муниципальных правовых актов, в которых будет отражена подробная информация, регламентирующая реализацию проектов ИБ, является одним из ключевых факторов для успешного применения данного механизма.
3. Развитие различных процедур сбора проектных предложений. Это необходимо для вовлечения как можно большего числа граждан в практики инициативного бюджетирования. К основным процедурам относятся подача проектных идей через Интернет-платформы, ящики для сбора предложений, очные встречи и обсуждения граждан, анкетирование и опросы.
4. Принятие муниципальными образованиями собственных программ, предусматривающих конкретные мероприятия и меры поддержки муниципальных практик. Помимо этого, интересным является предложение об установлении гарантий реализации практик ИБ. Например, решением городской Думы Краснодара в 2021 году был принят «Порядок реализации инициативных проектов». Данный нормативный акт предусматривал, что ежегодно не менее 1 % от объема налоговых и неналоговых доходов будет направляться на реализацию практик ИБ.
Таким образом, инициативное бюджетирование является одним из наиболее перспективных и развивающихся инструментов привлечения граждан к управлению бюджетами публично-правовых образований. Показатели численности реализованных проектов, финансового обеспечения, стоимости практик ИБ, а также рассмотренный местный опыт свидетельствуют о распространении механизма инициативного бюджетирования на муниципальном уровне, однако стоит отметить, что это многогранный процесс, который имеет огромный потенциал для развития и требует активной работы как со стороны муниципальных образований, так и граждан.
Заключение
ЛИТЕРАТУРА
1. Вагин, В.В. Теоретические аспекты развития инициативного бюджетирования в России // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. — 2016. — № 3(31). — С. 105-114.
2. Шаповалова, Н.А. Муниципальные практики инициативного бюджетирования: характеристика и механизмы поддержки // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 1: Экономика и управление. — 2020. — № 4(35). — С. 24-
38.
3. Гребенюк, А.А. Психологические особенности инициативного бюджетирования // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Социология. Педагогика. Психология. — 2021. — Т. 7(73). —
№ 3. — С. 118-126.
08ECVN522
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Вагин, В.В. Инициативное бюджетирование и качество жизни // Народонаселение. — 2016. — № 3(73). — С. 95-101.
Вагин, В.В., Пинская, М.Р. Фискальные эффекты применения методологии инициативного бюджетирования в сфере общественных финансов // Финансы: теория и практика. — 2022. — Т. 26. — № 1. — С. 115-125.
Рогач, О.В. Возможности использования механизма инициативного бюджетирования при формировании социального капитала местных сообществ // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. — 2020. — № 9. — С. 52-56.
Вагин, В.В., Гаврилова Н.В. Методология оценки программ и практик инициативного бюджетирования в субъектах Российской // Финансовая аналитика: проблемы и решения. — 2017. — Т. 10. — № 12(342). — С. 1393-1406.
Евстафьева, И.Ю., Иванова Н.Г. Проекты повышения финансовой грамотности и развития инициативного бюджетирования: обзор материалов панельной дискуссии // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. — 2019. — № 5-2(119). — С. 109-113.
Михеева, Т.Н., Бояринцева И.А. Инициативные проекты — новая форма непосредственной муниципальной демократии // Вестник Российского университета кооперации. — 2021. — № 4(46). — С. 155-160.
08ECVN522
Shikalov Evgeny Nikolaevich
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
E-mail: [email protected]
Grebenik Viktor Vasilyevich
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
E-mail: [email protected]
Initiative budgeting at the municipal level: development trends and best practice
Abstract. To date, initiative budgeting shows high efficiency as a mechanism for the participation of citizens in decisions on the choice of the most priority areas for the use of budgetary funds and is used in a significant part of the countries of the world, including the Russian Federation. For more than fifteen years since the launch of the first practices of initiative budgeting in Russia, significant experience has been accumulated in the framework of involving citizens in managing the budgets of public legal entities. Initiative budgeting ensures the achievement of a number of important social, economic and managerial effects, which is one of the key factors in the widespread use of initiative budgeting practices at the regional and municipal levels in the Russian Federation. Undoubtedly, initiative budgeting as a tool for involving citizens in the management of state and municipal finances has a huge potential for development, which will be facilitated by the creation of institutional, legal and organizational foundations for the application of this mechanism among municipalities, the introduction of a system for analyzing, evaluating and comparing various municipal practices to form methodological best practices, and increasing the number of citizens involved in the budget process. The article discusses the theoretical aspects of the implementation of initiative budgeting practices at the level of municipalities, analyzes the trends in the development of initiative budgeting in the Russian Federation at the local level in recent years. The article also provides an overview of the best practices used in a number of municipalities, and formulated guidelines for the implementation and development of the initiative budgeting mechanism.
Keywords: initiative budgeting; local budget; co-financing; municipality; citizen involvement
08ECVN522
