CC BY
68
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКСПЕРТНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
Ключевые слова:
DO/: http://dx.doi.org/1v0.14420/ru.2017.1.1
Бошно Светлана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, Главный редактор журнала «Право и современные государства», Главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний РФ, профессор Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: boshno@yandex.ru.
Аннотация. Состояние качества законодательства вызывает обоснованную критику. Причина низкого качества законодательства в значительной степени заключается в слабом и несистемном взаимодействии законодательных органов, самих законодателей и ученых специалистов, научных работников. Юридическая доктрина не оказывает существенного влияния на законодательный процесс. Приходится констатировать, что все ранее сложившиеся формы сотрудничества изжили или даже скомпрометировали себя. Следует повышать заинтересованность всех участников законодательной деятельности и ученых в организации совместной деятельности. Экспертная деятельность должна рассматриваться как работа исключительной квалификации. И она должна обладать не только авторитетом силы, но и силой авторитета.
законодательный процесс, Государственная Дума, Федеральное Собрание, федеральный законодатель, региональный законодатель, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, аналитическое сопровождение законодательной деятельности, законотворчество, правотворчество, Генеральная прокуратура,
федеральные органы государственной власти, участие в законодательном процессе.
12 декабря 2016 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации прошел семинар с участием руководителей правовых служб законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему: «Актуальные вопросы экспертно-правового обеспечения законодательного процесса: федеральный и региональный аспекты». В мероприятии приняли участие порядка 150 представителей из более чем 60 регионов России. В мероприятии приняли участие заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ И.Яровая, Первый заместитель Генерального прокурора РФ А.Буксман, начальник Управления конституционных основ публичного права Секретариата Конституционного Суда РФ Е.Тарибо Заместитель Министра труда и социальной защиты РФ А.Черкасов, Заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ А.Чибис, Главный редактор, доктор юридических наук, профессор С.Бошно. По мнению участников совещания, имеются о существенные пробелы в правовом регулировании и реализации участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Аналитическое сопровождение законотворчества требует участия квалифицированных специалистов. Взаимодействие научных, научно-педагогических коллективов с законодательными органами в целом, с отдельными депутатами, группами, аппаратом органов законодательной власти имеет значительный опыт, на основе анализа которого нужно делать выводы о совершенствовании форм и методов этого сотрудничества. В ходе семинара также прошли несколько тематических секций, которые были посвящены новым юридическим технологиям в экспертном обеспечении законодательного процесса.
Участники мероприятия обсудили аспекты экспертного взаимодействия законодательных органов государственной власти, были затронуты вопросы совершенствования законодательства об административных правонарушениях1.
В федеративном государстве большое значение имеет реализация законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации своих конституционных прав на участие в законодательном процессе Федерального Собрания. Законодательные инициативы субъектов Российской Федерации за все годы современного российского парламентаризма были наименее проходимыми по ряду причин, одна из которых - низкое качество подготовки пакета документов. Многолетние
1 Официальную информацию о мероприятии см.: Вопросы экспертно-правового обеспечения законодательного процесса обсудили в Государственной Думе // Государственная Дума: официальный сайт. URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/1807991/.
Бошно С.В.
«Актуальные вопросы экспертно-правового...»
1/2017
11
наблюдения за реализацией права законодательной инициативы показали, что в 1994-1998 гг. преобладали законопроекты депутатов (более 80%). Именно такую статистику в современном законотворчестве дает Правительство РФ. Эти показатели в целом, соответствуют мировому парламентскому опыту, но доминирование Правительства РФ в части производительности проектов законов требует комплексного анализа с учетом специфики отечественной конституционной модели. Нельзя оценивать только количественный показатель (сколько кто вносит проектов). Надо учитывать, как минимум, порядок формирования органов, сдержки и противовесы системы разделения властей, другие формы влияния на законодательный процесс со стороны определенного субъекта права законодательной инициативы.
Для повышения качества законодательства большое значение имеет развитие консультирования и экспертного сопровождения законотворческой деятельности, повышение роли ученых и усиление влияния юридической доктрины на принятие правотворческих решений.
Главная проблема состоит в том, что отсутствуют базовые нормативные правовые акты, на основании которых можно осуществлять консультирование участников законодательного процесса, чтобы это не было выражением частного мнения.
Юридическое консультирование может осуществляться на основании действующих источников права. Для нашего государства - это нормативные правовые акты. Мнение отдельного ученого, практикующего юриста, как и коллектива ученых, и даже сложившаяся правовая позиция не являются источником права в точном смысле этого слова. Мы не можем путать консультацию, которая должна нести общественное значение и иметь нормативное обоснование, с индивидуальным мнением. В связи с отсутствием закона о нормативных правовых актах и закона о порядке принятия законов все, что бы консультант-аналитик ни сказал о правовых регуляторах, является просто его мнением.
Роль экспертного заключения также детерминирована отношением общества в целом и законодателей, в частности, к ученым, к доктрине.
Судебная практика Верховного Суда РФ дает примеры игнорирования мнения выдающихся авторитетных ученых, практически столпов официальной доктрины, например, Сергея Сергеевича Алексеева. Верховный Суд РФ1 отменил решение нижестоящего суда за то, что в основу правоприменительного акта положено понятие нормативного правового акта - цитата из учебника С.С.Алексеева. И это был не просто рядовой учебник, а выдающееся произведение, которое известно любому юристу
1 Определение Верховного суда РФ от 29.05.2001 по делу № 83-Г01-08: «Неправомерной является и ссылка суда в решении на учебник теории государства и права под редакцией доктора юридических наук Алексеева С.С. и на комментарий к статье 116 ГПК РСФСР (под редакцией Сергеева Д.А. и Рыжакова А.П.), поскольку учебники и комментарии к законодательству не являются источниками права и в силу ст. 10 ГПК РСФСР не могут применяться судом непосредственно в качестве обоснования судебного решения» // СПС КонсультантПлюс.
СССР и России. Обоснование суда: учебники не являются источником права. Отметим, что и наука1 в целом в Российской Федерации не является источником права, тем более, что конкретный ученый, исследователь - не наука в целом. Он просто ее представитель, один из многих. И даже если конкретный ученый не просто один из многих, а действительно выдающийся авторитетный ученый, это не ставит знак отличия на его научных выводах. У нас нет официального ранжирования. Своеобразным официозным показателем учености является индекс Хирша. Научная общественность критикует этот показатель научной активности. У нас тоже есть претензии к индексу Хирша и другим наукометрическим показателями. Но, тем не менее, на фигурах действительно авторитетных научных деятелей эти системы дают практически абсолютные количественные показатели, Например, упомянутый С.С.Алексеев имеет индекс Хирша - 50, а Ю.А.Тихомиров - 51. Таким образом, на больших ученых индекс Хирша показывает адекватные показатели. Есть и случайности, и искусственное воздействие на индекс.
В мире есть такая форма права как доктрина2. Но доктрина - это не мнение. Сущностным является следующее деление: есть сила авторитета, есть авторитет силы. Для того, чтобы некий регулятор осуществлял функции источника права он должен обладать силой авторитета, а авторитет силы ему придается государством. Применительно к доктрине, следует с сожалением констатировать, что наше научное сообщество не обладает такой силой авторитета, которая компенсировала бы отсутствие юридической силы науки.
Сегодня в качестве новеллы предлагается финансировать подобное консультирование через ведущие ВУЗы России. Нисколько не ставя под сомнение это предложение, отметим, что оно едва ли существенно повлияет на оплату труда конкретных ученых, которые своей рукой пишут заключения.
Принципиальным является вопрос об оплате консультирования. Не принято оплачивать консультации. Работа в экспертных советах бесплатная. Ученым дарят книги в качестве благодарности за их работу. На самом деле экспертно-аналитическая работа должна оплачиваться как работа высочайшей квалификации, но фактически оплата достается администраторам от науки или вообще неквалифицированным людям с представительскими возможностями.
Актуальным вопросом экспертного сопровождения законотворческой деятельности является возможность привлечения к законотворческой
1 См. позицию автора о доктринальном праве: Бошно С.В. Юридическая наука как элемент правовой системы и фактор правотворчества // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации / под общ. ред. С.В.Полениной, В.М.Баранова, Е.В.Скурко. Нижний Новгород, 2007. С. 84-89; Бошно С.В. Статус юридической науки в контексте учения о формах права // Юрист. 2007. № 2. С. 62-64.
2 См.: Бошно С.В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 82-91, Бошно С.В. Доктрина как форма и источник права // Журнал российского права. 2003. № 12. С. 70-79.
Бошно С.В.
«Актуальные вопросы экспертно-правового... »
1/2017
13
деятельности преподавателей, имеющих ученые степени. В современных условиях организации учебного процесса в высшей школе у преподавателей все меньше и меньше возможностей заниматься научной работой, т.к. они перегружены выполнением учебной и методической нагрузки. Договор Государственной Думы с ВУЗом едва ли повысит качество экспертной работы, т.к. труд эксперта не будет достойно оплачен и не будет необходимой мотивации для качественной работы. Реальные эксперты фактически заняты в указанной работе в разных качествах, но есть и общее: отсутствие оплаты и статуса.
Реальная проблема в том, что законодатель не заинтересован в ученых, а ученые в последнее время не заинтересованы в законодателе. Обеспеченные, с большим пакетом социальных гарантий члены законодательного органа и нищие ученые, педагоги не могут составить симфонию, т.к. не играют вместе, у них разные планиды.
Важным вопросом правотворческой деятельности является систематизация, которая должна осуществляться на научно-проработанной основе. Для организации комплексной работы по систематизации законодательства с целью создания действующей обобщенной редакции необходимо определиться с тем, что такое кодекс и каков объект кодификации. Недопустимо путать непосредственное правотворчество и кодификацию. Непосредственное правотворчество представляет собой создание новой нормы, а систематизация - обобщение законодательства с минимальными элементами новизны. Задача систематизации состоит в том, чтобы собрать нормы, которые находятся в разных актах действующего законодательства. В кодифицированные акты следует включать только апробированные качественные нормы. Только такой подход обеспечит кодифицированному законодательству, ну если не вечность, то какую-то элементарную устойчивость.
В свое время ученые указывали законодателю: не надо принимать Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс. Не послушали. Идет процесс экстенсивной систематизации: принимаются новые кодексы как процесс прямого правотворчества. Вершину «кодификации» нам показал Градостроительный кодекс. Одна из причин значительного расхождения юридической доктрины о кодификации и практической законодательной деятельности состоит в отсутствии легального определения систематизации в целом и отдельных ее видов в частности.
Острые вопросы применения законодательства возникают с таким пробелом правотворческой техники как методика кодификации. Официальная консолидация должна нам дать нужную форму -текущая версия документа. Есть закон, к нему десятки изменений, в некоторых случаях счет идет на сотни, и нет консолидированной версии. Государственная Дума в новом ее подходе должна, в конце концов, прислушаться к мнению ученых, к предложениям о полной универсальной и перманентной систематизации.
Действующая редакция нормативного правового акта должна изготавливаться официально и размещаться на портале pravo.gov.ru. В противном случае приходится констатировать отсутствие действующего права.
В мире имеется опыт отсрочки соединения действующего законодательства и поправок на какой-то период времени. Так, Соединенные Штаты переиздают свой свод законов U.S. CODE раз в шесть лет. Своды законов не изменяются ежедневно, откликаясь на новеллы правотворческих органов. Свод остается неизменным какое-то время. Срок может быть любым разумным. Есть опыт других стран - издавать новую версию через 6 лет, но можно и через два года и 10 лет. Это период устойчивого функционирования. За этот накопительный период можно понять нормы, научиться пользоваться ими, оценить их эффективность и качество.
До начала полномасштабной систематизации следует определиться с объектом и решить: 1) что следует вносить в свод законов и 2) какова иерархия в системе законодательства. Актуальным является вопрос о том, включать ли практику Верховного Суда РФ, акты Конституционного Суда РФ в свод законов. Осуществление систематизации невозможно при отсутствии проработанной концептуальной основы.
Эффективность законодателя продолжают оценивать по количеству принятых законов. Имеет место определенная эйфория: радость от трудолюбия, что принимается очень много нормативных актов. Но, на самом деле, процесс не имеет стратегии развития. Фактически правотворческий процесс реагирует на внешние политические вызовы, но отсутствуют закономерности планомерного развития законодательства.
По итогам заседания участники сошлись во мнении, что совместная работа профильных комитетов и комитетов соисполнителей региональных парламентов, дополнительное обсуждение на Совете законодателей, внимательное отношение правовых служб законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов к вносимым законопроектам серьезно повысят уровень законотворчества.
Библиографический список
1. Вопросы экспертно-правового обеспечения законодательного процесса обсудили в Государственной Думе // Государственная Дума: официальный сайт. URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/1807991/.
2. Определение Верховного суда РФ от 29.05.2001 по делу № 83-Г01-08 // СПС «КонсультантПлюс».
