CC BY
74
Новицкая Л. Ю., Малышева Л. В.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АВТОМАТИЗАЦИИ И ЭЛЕКТРОНИЗАЦИИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
1.18. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АВТОМАТИЗАЦИИ И ЭЛЕКТРОНИЗАЦИИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
Новицкая Людмила Юрьевна, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Место работы: Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
novilu@mail.ru
Малышева Лилия Викторовна, юрист
Место работы: юридическое агентство «Moscow Legal Consulting», г.Москва
malysheva. mlc@gmail. com
Аннотация
Задача. Целью данного исследования является анализ действующего законодательства в области контрактной системы Российской Федерации, её последние изменения, регламентирующие переход на процедуры электронных закупок (электронизация контрактной системы).
Модель. В статье проводится сравнительно-правовой анализ ранее действующих, внесенных совершенно недавно, но уже действующих норм, а также нововведений, которые вступают в силу в 2019 году, с целью выявить правовые недостатки и достоинства новой электронной контрактной системы.
Выводы. В статье проанализированы нормы, регламентирующие электронизацию контрактной системы (переход на электронные процедуры), а также развитие контрактной системы с целью её полной автоматизации. Сформированы выводы о том, что движение в сторону электронизации и автоматизации контрактной системы облегчит работу участникам закупок, однако, недостатки заключаются в том, что к таким стремительным нововведением ни сама контрактная система, ни её участники не успевают подготовиться, в связи с чем, возникают проблемы организационного характера. Оригинальность /значение. Контрактная система развивается достаточно давно, постоянно модернизируется и усовершенствуется. Постоянная доработка и переработка приводит к её усложнениям, как для заказчиков, так и для поставщиков, что становится причиной совершения непреднамеренных ошибок. В 2018 году, а далее и в 2019 году контрактная система снова претерпевает изменения, что требует особого внимания.
Ключевые слова: контрактная система, автоматизация, электронизация, государственные закупки, электронные торговые площадки, специальный счет, электронный закупки, заказчик, реформирование, участники закупки, процедура закупки, аккредитация, унификация, единая информационная система.
TOPICAL ISSUES OF AUTOMATION AND ELECTRONIZATION OF THE CONTRACT SYSTEM
Novitskaya Lyudmila Yu., аassociate professor of the Department of legal regulation of economic operations Work place: Financial University under the Government of Russian Federation
novilu@mail.ru
Malysheva Liliya V., Lawyer
Work place: the legal agency «Moscow Legal Consulting», Moscow
malysheva. mlc@gmail. com
Annotation
Purpose. The purpose of this study is to analyze the current legislation in the field of the contract system of the Russian Federation, its recent changes regulating the transition to electronic procurement procedures (electronic Contracting system). Design/ methodology / approach. The article provides a comparative legal analysis of the previously existing, recently introduced, but already existing rules, as well as innovations that come into force in 2019, in order to identify the legal shortcomings and advantages of the new electronic contract system.
Findings. The article analyzes the rules governing the electronic Contracting system (transition to electronic procedures), as well as the development of the contract system for its full automation. Formed conclusions that the movement in the direction of electroni-zation and automation of the procurement system will facilitate the work of participants in the procurement process, however, the disadvantages lie in the fact that such rapid innovation nor the contract system, nor its participants do not have time to prepare, in connection with which there are problems of an organizational nature.
Originality / value. The contract system has been developing for a long time, constantly being modernized and improved. Constant refinement and processing leads to its complications, both for customers and suppliers, which causes unintended errors. In 2018, and then in 2019, the contract system again undergoes changes, which requires special attention.
Проблемы экономики и юридической практики
6'2018
Keywords: contract system, automation, electronics, public procurement, electronic trading platforms, special account, electronic procurement, customer, reform, procurement participants, procurement procedure, accreditation, unification, unified information system.
В настоящее время сфера закупок переживает очередной этап реформирования. Связано это реформирование электронизацией контрактной системы (с переходом на процедуры электронных закупок). В связи с этим у участников этих закупок увеличивается число вопросов о том, как эта система будет работать. Сообщалось, что электронизация закупочных процедур в рамках 44-ФЗ предусмотрена масштабными поправками к закону «О контрактной системе». Часть этих поправок вступило в силу с 1 июля 2018 года, а остальные должны вступить в силу с 1 января 2019 года. По этим поправкам с 1 июля 2018 года заказчики могут проводить все свои закупки в электронной форме на аккредитованных электронных площадках, а с 1 января 2019 года - будут обязаны. Следующим этапом после электронизации закупок планируется их полная автоматизация. Но главный вопрос, а готова ли сама контрактная система к столь стремительному переходу к электронизации и автоматизации?
Современное общество стремится к электронизации всех процессов своей жизни. Это касается и быта, и трудовой деятельности, и досуга любого человека, ну и, конечно же, государственных закупок. Контрактная система развивается достаточно давно, постоянно модернизируется и усовершенствуется. Однако, довольно часто постоянная доработка приводит к её усложнениям, как для заказчиков, так и для поставщиков, что становится причиной совершения непреднамеренных ошибок.
Под занавес 2017 года было принято сразу два емких закона, которые должны существенно изменить технологию закупок и повысить их эффективность. Первый - Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 504-ФЗ - предусматривает перевод всех процедур определения поставщика в соответствии с Законом № 44-ФЗ в электронный формат Второй - Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 505-ФЗ - установил в Законе № 223-ФЗ перечень способов осуществления конкурентных закупок отдельными видами юридических лиц и предусмотрел перевод с 1 июля 2018 года конкурентных закупок, участниками которых могут быть только субъекты малого предпринимательства (СМП), в электронной формат.
По словам разработчиков новой электронной контрактной системы электронизация призвана предотвратить все процедурные сложности и нарушения, а пользователей настроить на работу с понятным интерфейсом.
По закону с 1 января 2019 года заказчики по Закону № 44-ФЗ будут обязаны проводить конкурентные закупки на электронных площадках. Сейчас в электронной форме проходит только электронный аукцион. С учетом изменений в электронной форме помимо аукциона будут проводиться все конкурентные закупки: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений. Такие закупки будут называться электронными процедурами.
Подготовка площадок к электронизации закупок заказчиков длилась полгода. Все должно было начать работать еще в июле 2018, но переход отложили на октябрь. Новых регламентов на электронных торговых площадках не было до последнего момента. На большинстве площадок до сих пор вывешены старые регламенты работы, датированные 2013-2014 годами.
В то время как регламент - это основной документ площадки, в котором указаны правила взаимодействия, а так как новых правил до сих пор нет, то вопрос о том, кто будет нести ответственность, если что-то пойдет не так, - не решен.
Ранее в документах устанавливался срок для завершения этапа электронизации контрактной системы - 1 января 2018 года. При этом представители ряда ведомств отмечали, что этот срок необходимо сместить на один год для проведения соответствующей подготовки специалистов по закупкам, разработки соответствующего функционала Единой информационной системы (ЕИС) в области закупок.
В настоящее время этот срок передвинули на 1 января 2019 года. Так, с первого дня нового года все закупки окончательно перейдут в цифровой формат. Однако, все участники закупок по-разному настроены к этой революции. Так, кто-то уже провел десяток электронных конкурсов, а кто-то решил, что подождет до января и до сих пор находится в неведении, как эта система будет устроена и как она работает.
Следующим этапом после электронизации закупок станет их автоматизация. От точки входа - до формирования и подачи отчета. Как сообщил заместитель руководителя ФАС России Петросян Рачик Ашотович: «Развитие в сложных системах невозможно без автоматизации этих процессов». Федеральная антимонопольная служба РФ планирует полную автоматизацию всех процессов закупок по 44-ФЗ. По мнению ФАС, развитие госзакупок должно осуществляться за счет автоматизации процессов закупок и процессов проведения закупочных процедур, автоматизации исполнения контрактов (регламентация процедур приемки товаров, работ, услуг, внедрение смарт-контрактов), автоматизации контроля за проведением госзакупок. В результате должна получиться система, в которой заказчики и поставщики не смогут совершать ошибок, поскольку Единая информационная система не разрешит публикацию документов, оформленных с ошибками или не соответствующих нормам законодательства о закупках. То есть процесс закупочных процедур планируется максимально автоматизировать. Предполагается, что в рамках контрактной системы должна быть создана единая платформа заключения сделок государственными заказчиками, госкомпаниями, частными компаниями по модели Ь2Ь («бизнес для бизнеса») и b2c («бизнес для потребителя»); введено унифицированное описание товаров, работ, услуг; внедрена системы автоматического анализа заключаемых на указанной платформе сделок с целью цифрового подбора стандартизированных товаров, работ, услуг, расчета стоимости владения и логистики под нужды заказчика. Возможные сроки такой глобальной автоматизации не приводятся.
Для того чтобы принимать участие в электронных торгах, компаниям и предпринимателям нужно подготовиться заранее. Такая подготовка заключается, например, в получении электронной подписи. С 1 июля 2018 года подпись должна быть квалифицированной. Новичкам в закупках следует заняться этим вопросом заранее, так как помимо получения квалифицированной электронной подписи, необходимо её прикрепить на электронную торговую площадку при аккредитации участника закупки (сама аккредитация / переаккредита-
Новицкая Л. Ю., Малышева Л. В.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АВТОМАТИЗАЦИИ И ЭЛЕКТРОНИЗАЦИИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
ция занимает до 5 рабочих дней). Если у организации или индивидуального предпринимателя уже есть аккредитация на одной из этих площадок, то заново получать ее не надо. Однако следует помнить, что участник лишается права подавать заявки за три месяца до того, как закончится срок действия аккредитации.
С июля 2018 года также вступили в силу новые правила обеспечения заявок. Раньше заявки обеспечивали через виртуальные счета, которые участникам открывали операторы площадок [Постановление Правительства РФ от 10.05.2018 № 564]. Нужная сумма блокировалась в момент подачи заявки. Если выяснялось, что денег на обеспечение не хватает, участник мог их доплатить. С июля новые правила обеспечения заработали только на бумаге. По новым правилам участники закупок направляют деньги не на виртуальный счет, который открыл оператор площадки, а на спецсчет в банке (список доступных банков устанавливается Правительством РФ). Так, участник открывает спецсчет в банке, дальше площадка взаимодействует с банком по поводу блокировки средств на обеспечение. Главный минус новых правил обеспечения заявок для участника - блокируют средства не в момент поступления денег, а в момент окончания срока подачи заявки. Так участник может «пролететь» с заявкой, потому что не хватило денег на обеспечение, а он не смог их вовремя доплатить. Прежние правила обеспечения с 1 июля 2018 года должны были утратить силу. Но они утратили свою силу только на бумаге. Фактически новые правила обеспечения заявок заработали только в октябре. Всю прежнюю систему работы с обеспечением полностью изменили, а подготовить платформу для этого переворота не успели. Для того, чтобы обеспечение перешло с виртуальных счетов площадок на спецсчета в банках, нужно было эти банки выбрать. Банки выбрали только 13 июля. К этому моменту уже две недели все должны были работать по новым правилам.
Теперь у заказчиков и участников есть восемь площадок для обычных закупок и одна специализированная - для закупок в сфере обороны государства [Информационное письмо Министерства финансов РФ от 02.10.2018 №24-06-08/70718]. Заказчики вправе проводить электронные закупки на электронных площадках (утверждены Распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 №1447-р):
ЗАО «Сбербанк - Автоматизированная система торгов» -sberbank-ast.ru;
АО «Электронные торговые системы» - etp-micex.ru;
ООО «РТС - тендер» - rts-tender.ru;
АО «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан - etp.zakazrf.ru;
АО «Единая электронная торговая площадка» - roseltorg.ru;
ОАО «Российский аукционный дом» - auction-house.ru;
ООО «Электронная торговая площадка ГПБ» - etpgpb.ru;
АО «ТЭК - Торг» - tektorg.ru.
Специализированной площадкой стала -
ООО «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа» - astgoz.ru.
Электронные торговые площадки будут работать для заказчиков и по Закону № 44-ФЗ и по Закону № 223-ФЗ. Новый режим работы для потенциальных Поставщиков в государственном заказе вводится постепенно и включает в себя несколько этапов:
1. С 01.07.2018г. до 01.01.2019г. - для участия в электронной процедуре закупки необходима аккредитация на электронной
торговой площадке (ЭТП). Оператор автоматически внесет в единый реестр ЕИС сведения об участниках, которые получат аккредитацию на площадках до 01.01.2019г.;
2. С 01.01.2019г. - для участия в электронной процедуре закупки необходима аккредитация участника размещения заказа (УРЗ) на ЭТП и его регистрация в ЕИС [Постановление Правительства РФ от 08.06.2018 № 657]. Информация о таком участнике вносится в Единый реестр участников закупок. Тем участникам, что уже были аккредитованы на ЭТП, на регистрацию дается целый календарный год (до 31.12.2019г.);
3. С 31.12.2019г. УРЗ, не прошедшие регистрацию в ЕИС, участвовать в закупках не смогут.
Однако, стоит отметить, что в ЕИС до сих пор нет функционала для ведения реестра участников размещения заказа и нет нормативных актов, разъясняющих процедуру регистрации этих участников. Сотрудники службы технической поддержки предлагают следить за новостями и не могут указать никаких сроков появления заявленных функций.
По сути изменений Закона о контрактной системе, для Заказчика электронные закупки служат во благо. Огромный массив работы, связанный с подачей заявок, вскрытием конвертов, рассмотрением и оценкой поступивших предложений, теперь будет проходить электронно, практически без участия Заказчика. Заказчикам нужно будет только отслеживать запросы на разъяснение документации и давать вовремя ответы на них. Однако, контрактным управляющим придется переделать всю документацию о закупках по новому образцу. Отход от бумажных процедур в закупках, безусловно, пойдет на пользу в развитии контрактной системы в условиях постоянной модернизации. Несомненным плюсом для Поставщика является возможность подачи заявки в любое время суток, анонимность при рассмотрении заявок. Стоит отметить, что полная электронизация вряд ли искоренит коррупционную составляющую государственных закупок, а также заключение картельных соглашений, так как на данный момент в большинстве электронных закупок прослеживается картельный сговор участников закупки.
Также, в ближайшее время запланирован переход на использование базовых информационных ресурсов, основанных на ЕГРЮЛ. Предполагается, что часть реквизитов, которые сейчас вводятся вручную, в будущем будут формироваться автоматически из ЕГРЮЛ.
Значимым изменением станет малый и средний бизнес -ужесточается регулирование закупок госкомпаний, которые обязаны закупать минимум 15% всех закупок у мелких предпринимателей. Уже с 1 июля 2019 г. госкомпаниям придется перевести все закупки у малого бизнеса на контролируемые государством торговые площадки. Счетная палата уже высказывала беспокойство, что малый бизнес используется как субподрядчик - в 2017 году на прямые закупки приходилось 38%. Значимые действия при закупках государства и госкомпаний у малого и среднего бизнеса должны будут протоколироваться в ЕИС. Таким образом, все закупки для прозрачности системы госзаказа предполагается «отслеживать» через Единую информационную систему за счет обмена данными между ней и электронными площадками. Некоторые площадки уже высказали недовольство, что Казначейство (отвечает за ЕИС) хочет перевести на себя все функции торгов и создать «супермонополию, замыкая на себя торги и требуя, чтобы информация обо всех поставщиках была выгружена в ЕИС». В Казначействе опасения площадок быстро развеяли, заявив, что «никакой
Проблемы экономики и юридической практики
6'2018
идеи единой государственной торговой площадки в ЕИС не реализуется».
Подводя итог вышесказанному, стоит отметить, что заказчики и поставщики неоднократно жаловались на то, что не успевают подготовиться к масштабным изменениям. Многие из них уверены, что из-за множества трудностей коллапса на рынке не избежать. Участники рынка в целом ставят под сомнения готовность самой ЕИС к работе по новым правилам. В госкомпаниях сомневаются, что система заработает в необходимом объеме, чтобы «реализовать электронную идею». Опрошенные участники рынка морально готовы к неизбежному сбою, тем более что многим уже приходилось в 2017 году работать в условиях полнейшего коллапса. После введения нового функционала ЕИС система просто не справилась с нагрузкой, и торги были приостановлены примерно на два месяца.
После окончания 2018 года не все виды закупок станут исключительно электронными. В бумажной форме сохранятся следующие процедуры: закупки заказчиков за рубежом; запросы котировок на закупки продовольствия, средств для скорой медпомощи, лекарств и топлива, которые проводят после расторгнутых или отмененных контрактов; предварительные отборы участников и последующие запросы котировок на гуманитарную помощь или ликвидацию последствий ЧС; закрытые процедуры, по которым нет решения Правительства; все закупки у единственного поставщика; конкретные закупки, особенности которых определило Правительство РФ.
Важно отметить, что электронными станут не только способы закупок, но и весь документооборот. Изменениями в ФЗ-44 предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе определить типовую форму заявки на участие в электронных закупках, а также вправе установить требования к содержанию, составу, порядку разработки типовой документации о закупке, однако, 2018 год подходит к концу, а типовых образцов так и не создано. Такие типовая заявка, типовая документация будут обязательны для применения участниками закупки.
Начальник Управления контроля размещения государственного заказа ФАС Лобов А.Ю. высказал мнение, что, не ломая сложившейся системы, необходимо упростить использование Закона № 44-ФЗ, и помочь в этом должна электронизация закупок и автоматизация. Так, Лобов А.Ю. считает, что в современном мире достаточно просто автоматизировать и оцифровать: заложить алгоритмы выбора способа закупки, выполнения всех нормативных актов, и в такой ситуации принятие закона об электронизации закупок - это первый шаг на пути реализации больших возможностей. Таким образом, завершив процесс электронизации и автоматизации, контрактная система сможет перейти к цифровой системе закупок.
Увидеть, позволит ли электронизация закупок снизить финансовые и трудовые затраты участников закупок в сравнении с «молоточными» торгами, минимизировать коррупционную составляющую, снизить вероятность заключения картельных соглашений, возможно будет только после вступления всех изменений в силу с 2019 года, но на основании вышесказанного, можно сделать вывод, что ни система ЕИС, ни электронные торговые площадки, ни участники закупок не готовы к нововведениям в виде полной электронизации и автоматизации контрактной системы.
В заключение стоит сказать, что, если все изменения буду реализованы на практике, то контрактная система будет пред-
ставлять собой максимально упрощенную систему для проведения госзакупок, однако, не стоит забывать об осведомленности участников обо всех грядущих нововведениях заблаговременно для тщательной подготовки всех своих сотрудников, работающих в контрактной системе.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 81,85%.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 31.12.2017 № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 01.01.2018, № 1 (Часть I), ст. 88.
2. Федеральный закон от 31.12.2017 № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 01.01.2018, № 1 (Часть I), ст. 89.
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
4. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2011, № 30 (ч. 1), ст. 4571.
5. Постановление Правительства РФ от 08.06.2018 № 656 «О требованиях к операторам электронных площадок, операторам специализированных электронных площадок, электронным площадкам, специализированным электронным площадкам и функционированию электронных площадок, специализированных электронных площадок, подтверждении соответствия таким требованиям, об утрате юридическим лицом статуса оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки» // «Собрание законодательства РФ», 25.06.2018, № 26, ст. 3843.
6. Постановление Правительства РФ от 08.06.2018 № 657 «Об утверждении дополнительных требований к функционированию электронной площадки для целей осуществления конкурентной закупки с участием субъектов малого и среднего предпринимательства» // «Собрание законодательства РФ», 25.06.2018, № 26, ст. 3844.
7. Постановление Правительства РФ от 30.05.2018 № 626 «О требованиях к договору специального счета и порядку использования имеющегося у участника закупки банковского счета в качестве специального счета» // «Собрание законодательства РФ», 11.06.2018, № 24, ст. 3516.
8. Постановление Правительства РФ от 10.05.2018 № 564 «О взимании операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок платы при проведении электронной процедуры, закрытой электронной процедуры и установлении ее предельных размеров» // «Собрание законодательства РФ», 21.05.2018, № 21, ст. 3016.
9. Распоряжение Правительства РФ от 12.07.2018 № 1447-р «Об утверждении Перечня операторов электронных площадок, предусмотренного частью 3 статьи 24.1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ» // «Собрание законодательства РФ», 23.07.2018, № 30, ст. 4767.
10. Информационное письмо Министерства финансов РФ от 02.10.2018 №24-06-08/70718 «О начале функционирования электронных площадок, специализированной электронной площадки, а также применении Федеральным законов от 05.04.2013 № 44-ФЗ и от 18.07.2011 № 223-ФЗ» [Электронный ресурс] // URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=124768 (Дата обращения 15.11.2018г.)
11. Информационное письмо Министерства финансов РФ от 28.09.2018 №24-05-08/69766 «О направлении оператором электронной площадки заказчику информации и документов, аккредитованных до 1 января 2019 года на электронной площадке участников закупок, включенных в реестр, предусмотренный статьей 62 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] // URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=124750 (Дата обращения: 24.11.2018г.)
12. Письмо Министерства финансов РФ от 18.06.2018 №24-06-01/41554 «О перечне документов и порядке их подачи для рассмотрения в целях прохождения проверки соответствия единым требованиям и дополнительным требованиям для обеспечения начала функционирования операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок» [Электронный ресурс] // URL: http://zakupki-inform.ru/44-fz/pisma-i-raz-yasneniya-po-44-fz/pismo-minfina-rossii-ot-18-06-2018-24-06-01-41554.html (Дата обращения: 25.11.2018г.)
