CC BY
195
В. А. Овчинников Д. Г. Демидов
V. A. Ovchinnikov D. G. Demidov
Актуальные проблемы законодательного регулирования содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения
Actual problems оf Legislative Regulation оf The Maintenance оf public Highways оf Regional Value
Овчинников Валентин Алексеевич
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Профессор кафедры конституционного права Кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент intlaw@szags.ru
Демидов Дмитрий Геннадьевич
Северо-Западный институт управления —
филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург)
Старший преподаватель кафедры международного
и гуманитарного права
кандидат юридических наук
dgdemidov@gmail.com
Ovchinnikov Valentin Alekseevich
North-West Institute of Management — branch of the
Russian Presidential Academy of National Economy and
Public Administration (Saint-Petersburg)
Professor of Chair of a Constitutional Law
PhD in jurisprudence, PhD in Technical Sciences,
Associate professor
intlaw@szags.ru
Demidov Dmitry Gennadievich
North-West Institute of Management — branch
of the Russian Presidential Academy of National
Economy and Public Administration (Saint-Petersburg)
Senior teacher of Chair of the International and
Humanitarian Law
PhD in jurisprudence
dgdemidov@gmail.com
ключевые слова
автомобильные дороги, дорожное хозяйство, предметы ведения, благоустройство key words
highways, roads, objects of reference, improvement of road services
реферат
В статье рассматриваются проблемы законодательного регулирования содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения в России. Авторы предлагают новый подход к нормативному регулированию их содержания.
abstract
In the present article discusses the current problems of legislative regulation of the content of expensive public road of regional significance. The authors propose a new approach to Regulatory maintenance of roads of regional significance in the Russian Federation.
Автомобильные дороги являются неотъемлемым элементом единой транспортной инфраструктуры РФ. От уровня транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог во многом зависят устойчивое экономи-
ческое развитие как Российской Федерации, так и ее субъектов, темпы роста ВВП, улучшение условий предпринимательской деятельности и повышение уровня жизни населения, надлежащий уровень безопасности дорожного движения.
о В силу п. 3 ст. 5 Конституции Россий-^ ской Федерации федеративное устрой-^ ство Российской Федерации основано на ^ единстве системы государственной вла-^ сти и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государ-о ственной власти РФ и органами государев ственной власти ее субъектов. Статьей < 8 Конституции гарантируются единство с экономического пространства, свободное х перемещение товаров, поддержка конку-2 ренции, свобода экономической деятель-н- ности. Развитие дорожно-транспортной ^ сети является неотъемлемым условием с реализации указанных конституционных гарантий в экономической сфере.
Федеральный законодатель с 2007 г. продолжил систематизацию и формирование нормативного регламентирования особенностей проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Основным федеральным законодательным актом в данной сфере стал Федеральный закон № 257-ФЗ от 8 ноября 2007 г. «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 257-ФЗ)1, данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, его действие распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения.
Принятие Федерального закона № 257-ФЗ обусловило необходимость
1 Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.
коррекции нормативно-правового регулирования отрасли дорожного хозяйства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Несмотря на то что анализируемый федеральный закон вступил в силу в 2008 г., во многих субъектах Российской Федерации до сих пор нет единой нормативно-правовой базы в сфере дорожного хозяйства. На наш взгляд, особого внимания заслуживает вопрос правового регулирования содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения.
Согласно статье 12 Федерального закона № 257-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правил расчета размера ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на указанные цели, а также осуществление иных полномочий, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Положениями статьи 17 Федерального закона № 257-ФЗ предусматривается, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения. В соответствии с п. 1 ст. 5 Федерального закона № 257-ФЗ, автомобильные дороги в зависимости от их назначения подразделяются на автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значе-
ния, а также частные автомобильные дороги.
Следует отметить, относительно исследуемой сферы, что в Федеральном законе № 257-ФЗ используется термин «автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения». В данном законе указанный термин не конкретизируется. Анализ норм федерального и регионального законодательства в дорожной сфере показывает идентичность понятий «автомобильная дорога регионального значения» и «автомобильная дорога межмуниципального значения». В системе действующего правового регулирования понятие «автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения», как правило, применяется без разделения, либо используется термин «автомобильные дороги регионального значения».
Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Непосредственно классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (в настоящий момент — Министерство транспорта Российской Федерации).
Федеральный закон предусматривает особенности осуществления дорожной деятельности в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, статьей 43 Федерального закона № 257-ФЗ предполагается, что в случае если законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей
79 Федерального закона от 6 октября о 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах н организации местного самоуправления ^ в Российской Федерации»1 (в Санкт-Пе- ^ тербурге — Закон Санкт-Петербурга ^ от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об ^ организации местного самоуправления о в Санкт-Петербурге»2), то полномочия, о установленные статьей 13 Федерального < закона № 257-ФЗ, осуществляются ор- рП ганами государственной власти субъек- х тов Российской Федерации — городов Ак федерального значения. Наделение ор- н-ганов местного самоуправления внутри- ^ городских муниципальных образований ш Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности должно осуществляться законами Санкт-Петербурга.
Так, статьями 5 и 6 Федерального закона № 257-ФЗ определено, что автомобильные дороги могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. В силу п. 5 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ к собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что корреспондирует с п. е п. 2 статьи 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 // Санкт-Петербургские ведомости. 2009. № 179.
о нительных органов государственной вла-
^ сти субъектов Российской Федерации»1.
^ Как следует из п. 1 статьи 12 Феде-^ рального закона «О безопасности до-
^ рожного движения»2, содержание дорог на территории Российской Федерации
о должно обеспечивать безопасность до-
со
о рожного движения, а состояние автомо-< бильных дорог должно отвечать требова-!= ниям технических регламентов и других х нормативных документов, регулирующих 2 обеспечение безопасности дорожного н- движения. В соответствии с п. 2 статьи ^ 12 Федерального закона «О безопасно-1= сти дорожного движения», обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.
Правовой анализ регионального законодательства показал некоторую разрозненность в подходах субъектов Российской Федерации к правовому регулированию содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения. Авторы статьи являлись участниками рабочей группы по разработке законопроекта Санкт-Петербурга «О порядке содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге». При подготовке сопроводительных материалов к указанному законопроекту, в частности в пояснительной записке, был обозначен ряд правовых проблем в исследуемой сфере. Предлагаем обратиться к содержанию некоторых из этих правовых проблем.
Согласно положениям статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ, устанавли-
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 О безопасности дорожного движения: Федеральный закон от 10 февраля 1995 г. № 196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
вается классификация автомобильных дорог. В п. 8 статьи 5 анализируемого закона указывается, что критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а п. 18 статьи 5 закона закрепляется, что классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств дорог в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Обратимся также к положению к п. 1 статьи 12 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», в котором указывается, что содержание дорог на территории Российской Федерации должно обеспечивать безопасность дорожного движения, а состояние автомобильных дорог должно отвечать требованиям технических регламентов и других нормативных документов, регулирующих обеспечение безопасности дорожного движения. При этом обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог (п. 2 статьи 12).
Для правового регулирования содержания автомобильных дорог применение указанных норм имеет важное значение. Так как законодатель отнес вопросы классификации автомобильных дорог (всех типов) к федеральному ведению, региональному законодателю стало практически невозможно ввести собственную классификацию автомобильных дорог общего пользования регионального значения, что на практике вызывает серьезные затруднения в регламентации работ по содержанию таких автомобильных дорог.
По переходному положению, предусмотренному в п. 8 статьи 62 Федерального закона № 257-ФЗ, до вступления в силу в установленном порядке предусмотренных Федеральным законом № 257-ФЗ технических регламентов содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями законодательства РФ, нормативными техническими документами в части, не противоречащей Федеральному закону «О техническом регулировании»1 и указанному федеральному закону. Актуальными на сегодняшний день являются государственные стандарты РФ в области автомобильных дорог: ГОСТ 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям безопасности дорожного движения» (утв. Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 221)2; Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52398-2005 «Классификация автомобильных дорог» (утв. Приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2005 г. № 296-ст)3.
Следует отметить, что 18 октября 2011 г. Комиссией Таможенного союза, в соответствии со статьей 13 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, принято Решение № 827 «О принятии технического регламента Таможенного союза „Безопасность автомобильных дорог"»4. В данном решении устанавливается перечень стандартов,
1 О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
2 Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения: ГОСТ Р 50597-93. М.: ИПК «Изд-во стандартов», 1993.
3 Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования: ГОСТ Р 52398-2005. М.: Стандартинформ, 2006.
4 Официальный сайт Комиссии Таможенного союза. иЯ1_: http://www.tsouz.ru/. 21.10.2011
(дата обращения: 17.04.2012).
в результате применения которых на до- о бровольной основе обеспечивается со- ^ блюдение требований технического регла- ^ мента Таможенного союза «Безопасность ^ автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011) « (в перечень входят указанные выше 'российские стандарты), а также пере- о
со
чень стандартов, содержащих правила о и методы исследований (испытаний) и < измерений, в том числе правила отбора РП образцов, необходимые для применения х и исполнения требований технического 2 регламента Таможенного союза «Безопас- н-ность автомобильных дорог» и осущест- ^ вления оценки (подтверждения) соответ- ш ствия продукции. Технический регламент Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» вступает в силу с 15 февраля 2015 г.
ГОСТ Р 50597-935 устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения. Все требования стандарта направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды. Согласно указанному стандарту автомобильные дороги, дороги и улицы городов и других населенных пунктов по их транспортно-эксплуатационным характеристикам объединены в три
5 Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 20 апреля 2011 г. по делу № ГКПИ11-561 указал на то, что данный ГОСТ не является нормативным правовым актом. В справке к данному стандарту в СПС «КонсультантПлюс» указывается, что данный документ признан национальным стандартом со дня вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ, а применение данного документа осуществляется в добровольном порядке, за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании (Постановление Госстандарта РФ от 27 июня 2003 г. № 63).
о группы: группа А — автомобильные до-^ роги с интенсивностью движения более ^ 3000 авт./сут.; в городах и населенных ^ пунктах — магистральные дороги ско-^ ростного движения, магистральные улицы общегородского значения непрерывного о движения; группа Б — автомобильные до-о роги с интенсивностью движения от 1000 < до 3000 авт./сут.; в городах и населенных с пунктах — магистральные дороги регули-х руемого движения, магистральные улицы 2 общегородского значения регулируемого н- движения и районного значения; груп-^ па В — автомобильные дороги с интен-с= сивностью движения менее 1000 авт./сут.; в городах и населенных пунктах — улицы и дороги местного значения.
В отношении технической классификации автомобильных дорог действует национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52398-2005 «Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования» (утв. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 ноября 2005 г. № 296-ст). Данный стандарт распространяется на существующие и проектируемые автомобильные дороги общего пользования и устанавливает разделение множества автомобильных дорог по классификационным признакам на классы и категории (техническая классификация). В соответствии с п. 2.2. ГОСТа Р 52398-2005, под классом автомобильной дороги понимается характеристика автомобильной дороги по условиям доступа на нее (доступ на автомобильную дорогу — возможность въезда на автомобильную дорогу и съезда с нее транспортных средств, определяемая типом пересечения или примыкания). Под категорией автомобильной дороги понимается характеристика, отражающая принадлежность автомобильной дороги к соответствующему классу и определяющая технические параметры автомобильной дороги (п. 2.3 ГОСТа Р 52398-2005).
Анализ указанных выше стандартов показывает, что некоторые положения ГОСТа Р 50597-93 и ГОСТа Р 52398-2005 в отношении классификации автомобильных дорог противоречат друг другу,
а также Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. № 767. В частности, категоризация ГОСТа Р 52398-2005 не предусматривает деления автомобильных дорог по их транспортно-эксплуатационным характеристикам на группы, в отличие от ГОСТа Р 50597-93.
В соответствии с п. 3.1. ГОСТа Р 523982005 (данная классификация совпадает с классификацией, приведенной в п. 2 Правил классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог, утв. Постановлением Правительства от 28 сентября 2009 г. №767 (далее — Правила)), автомобильные дороги по условиям движения и доступа к ним разделяются на следующие классы: автомагистраль; скоростная автомобильная дорога; обычная автомобильная дорога (нескоростная автомобильная дорога).
Согласно п. 4.1 ГОСТа Р 52398-2005, автомобильные дороги по транспортно-эксплуатационным качествам и потребительским свойствам разделяют на категории в зависимости от: количества и ширины полос движения; наличия центральной разделительной полосы; типа пересечений с автомобильными, железными дорогами, трамвайными путями, велосипедными и пешеходными дорожками; условий доступа на автомобильную дорогу с примыканий в одном уровне.
Основные технические характеристики классификационных признаков автомобильных дорог приводятся в табл. 1 ГОСТа Р 52398-2005. При этом следует учитывать, что в соответствии с Правилами критерии отнесения автомобильных дорог по транспортно-эксплуатационным характеристикам и потребительским свойствам отличаются от критериев ГОСТа Р 52398-2005 и формулируются следующим образом (п. 4 Правил): «Автомобильные дороги по транспортно-эксплуатационным характеристикам и потребительским свойствам разделяют на категории в зависимости от: (а) общего числа полос движения; (б) ширины полосы движения; (в) ширины обочины; (г) наличия и ширины разделительной
полосы; (д) типа пересечения с автомобильной дорогой и доступа к автомобильной дороге». Правилами также корректируются основные показатели транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств дороги.
Согласно п. 3 Правил, отнесение автомобильной дороги к соответствующему классу осуществляется в соответствии с критериями, установленными статьей 5 Федерального закона № 257-ФЗ: для автомобильной дороги класса «автомагистраль» устанавливается IA категория; для автомобильной дороги класса «скоростная автомобильная дорога» — 1Б категория; для автомобильной дороги класса «обычная автомобильная дорога (нескоростная автомобильная дорога)» могут устанавливаться IB, II, III, IV и V категории. Отнесение эксплуатируемых автомобильных дорог к категориям автомобильных дорог осуществляется в соответствии с основными показателями транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог согласно Приложению к Правилам классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог.
В соответствии с п. 6 Правил, классификация и отнесение автомобильной дороги к категории автомобильной дороги регионального или межмуниципального значения осуществляется по результатам оценки технического состояния автомобильной дороги, проводимой в порядке, установленном Министерством транспорта Российской Федерации, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Анализируя указанные стандарты во взаимосвязи с Федеральным законом № 257-ФЗ (п. 8 статьи 62), Федеральным законом «О техническом регулировании» (статья 48), Федеральным законом «О безопасности дорожного движения) (статьи 11, 12), Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. № 767, Приказом
Министерства транспорта Российской о Федерации от 1 ноября 2007 г. № 157, н следует подчеркнуть, что содержание АР автомобильных дорог осуществляется на ^ основании указанных выше стандартов, ^ но в части, не противоречащей действу- '-ющему федеральному законодательству о в исследуемой сфере. о
Региональный законодатель при ре- < ализации собственных полномочий в ^ сфере классификации автомобильных х дорог общего пользования региональ- АК ного или межмуниципального значения н-обязан руководствоваться в первую оче- ^ редь положениями статьи 5 Федераль- ° ного закона № 257-ФЗ и Правилами классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. № 767).
Однако на практике применение несовпадающих государственных стандартов вызывает серьезные проблемы, ни региональный законодатель, ни орган исполнительной власти субъекта федерации не может принять и нормативно закрепить собственную классификацию, удобную для применения в отдельно взятом субъекте Российской Федерации, при этом такая классификация необходима для осуществления работ по содержанию автомобильных дорог. Подобная проблема характерна для субъектов — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В качестве примера обратимся к опыту г. Москвы. В целях повышения качества уборки и содержания территорий, наведения чистоты и порядка в городе, усиления контроля по этим направлениям работы Правительством Москвы принято Постановление от 9 ноября 1999 г. № 1018-ПП «Об утверждении правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечении чистоты и порядка в г. Москве» (в посл. редакции от 29 сентября 2010 г. № 877-П). Данным Постановлением утверждаются Правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чи-
о стоты и порядка в г. Москве (далее — ^ Правила)1.
^ Пунктом 2.21 Правил закрепляется, ^ что содержание дорог — это комплекс ^ работ, в результате которых поддерживается транспортно-эксплуатационное со-о стояние дороги, дорожных сооружений, о полосы отвода, элементов обустройства < дороги, организации и безопасности дви-^ жения, отвечающих требованиям ГОСТ х Р 50597-93. Раздел 4 указанных Правил 2 определяет организацию уборки город-н- ских территорий. П. 4.1 устанавливается ся, что уборочные работы производятся с в соответствии с требованиями Правил, инструкциями и технологическими рекомендациями, утвержденными Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы. Приложением к указанным Правилам утверждается классификация городских магистралей, улиц, проездов по особенностям проведения зимней и летней уборки. В частности, утверждается следующая классификация:
1. Главные магистрали города: категория № 1 — магистральные улицы и проспекты, которые обеспечивают международные, межгосударственные, региональные и внутригородские связи; интенсивность движения транспорта на данных направлениях в часы «пик» составляет 2000-6000 условных приведенных единиц в час; категория № 2 — городские магистрали, которые обеспечивают радиальные и поперечные связи между различными функционально-планировочными элементами города; интенсивность движения транспорта на данных направлениях в часы «пик» составляет 1100-2000 условных приведенных единиц в час.
2. Улицы и проезды районного значения: категория № 3 — улицы и проезды районного значения, не выходящие за пределы одного района; категория № 4 — улицы и проезды районного значения, расположенные в пределах Садового кольца и имеющие незначи-
1 Вестник Мэрии Москвы. 1999. № 24.
тельную (не более двух полос движения) ширину проезжей части (к данной категории также могут быть отнесены аналогичные улицы и переулки в микрорайонах старой застройки, расположенные в пределах Московской окружной железной дороги).
3. Шоссейные дороги: категория № 5 — городские проезды, имеющие поперечный профиль шоссейных дорог, и шоссейные дороги на территории области, обслуживаемые городскими и окружными дорожными службами (подъездами к аэропортам, кладбищам, специальным объектам и др.); категория № 6 — Московская кольцевая автомобильная дорога с транспортными развязками.
4. Внекатегорийные объекты (требующие особого режима содержания). Из толкования упомянутых правовых
актов можно заключить, что московский законодатель ввел собственную классификацию автомобильных дорог, что противоречит статье 5 Федерального закона № 254-ФЗ. Таким образом, данный пример демонстрирует, что специфика правового регулирования содержания автомобильных дорог в Москве не в полной мере отвечает действующему федеральному законодательству. В частности, указанный правовой акт, регулирующий содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Москвы, не приведен в соответствие с Федеральным законом № 257-ФЗ и иными нормативно-правовыми актами в сфере дорожной деятельности. С аналогичной проблемой столкнулись и авторы статьи при подготовке указанного выше законопроекта по Санкт-Петербургу.
Предполагаем, что указанные расхождения в государственных стандартах и правовых актах, регламентирующих содержание автомобильных дорог общего пользования регионального значения, порождают правовую неопределенность в правоприменении, а введенная единая классификация автомобильных дорог, не учитывая региональной специфики, затрудняет регламентацию дорожной
деятельности (в частности в отношении содержания автомобильных дорог) на региональном уровне.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Федеральном законе № 257-ФЗ устанавливаются единые правовые основы дорожной деятельности и использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации, муниципальных и частных автомобильных дорог. На уровне субъектов федерации и муниципальных образований допускается самостоятельное правовое регулирование отношений в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, основанное на федеральном законодательстве.
Однако смысл федеративных отношений предполагает высокий уровень самостоятельности субъектов федерации в вопросах собственного экономического развития, что возможно только с учетом региональных особенностей (например, климатических, культурологических и т. д.). С трудом можно представить единые стандарты для дорожной деятельности в Ямало-Ненецком автономном округе, Краснодарском крае и Санкт-Петербурге, поэтому предполагается, что и правовое регулирование в субъектах федерации должно отличаться. Несмотря на, казалось бы, логичные предположения, анализ нормативно-правовой базы различных субъектов федерации в области содержания автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения показывает иное.
Выборка нормативных правовых актов исследуемой сферы по субъектам Российской Федерации некоторых федеральных округов (в частности: все субъекты Северо-Западного федерального округа; Центральный федеральный округ (г. Москва, Тверская область, Костромская область)1; Уральский федераль-
1 См., напр.: Постановление Администрации Тверской области № 414-па от 18 ноября 2008 г. «О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Тверской обла-
ный округ (Свердловская и Тюменская о
области)2; Приволжский федеральный ^
округ (Республика Башкортостан, Перм- ^
ский край)3) в целом демонстрирует раз- ^
личную степень правового регулирова- ^ ния дорожного хозяйства, и в частности
вопросов содержания автомобильных о
сти»; Постановление Администрации Тверской < области № 429-па от 31 августа 2010 г. «Об >= утверждении Порядка присвоения наимено- х ваний автомобильным дорогам общего поль- 2 зования регионального и межмуниципального Е значения Тверской области и переименова- ^Е ния автомобильных дорог общего пользо- о вания регионального и межмуниципального с значения Тверской области»; Распоряжение Администрации области № 818-ра от 14 сентября 2010 г. «О заключении долгосрочных государственных контрактов по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Тверской области»; Постановление Администрации Костромской области от 22 декабря 2009 г. № 417-а «Об утверждении порядка установления и использования придорожных полос общего пользования регионального или межмуниципального значения в Костромской области»; Постановление Администрации Костромской области от 11 февраля 2010 г. № 23-а «Об утверждении критериев отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения в Костромской области».
2 См., напр.: Постановление Правительства Свердловской области от 10 ноября 2010 г. № 1639-ПП «Об утверждении порядка содержания и ремонта автомобильных дорог регионального значения Свердловской области»; Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 г. (в посл. ред.) «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Тюменской области».
3 См., напр.: Закон Пермского края от 14 ноября 2008 г. № 326-ПК «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности»; Постановление Правительства Пермского края от 4 марта 2009 г. № 101-п «О нормативах финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правила расчета размера ассигнований бюджета Пермского края на указанные цели»; Постановление Правительства Пермского края от 7 декабря 2007 г. № 309-п «О порядках для расчета отдельных видов расходов бюджета Пермского края по отрасли „Дорожное хозяйство"».
о дорог общего пользования региональ-^ ного значения. В одних регионах до сих ^ пор не приняты нормативные правовые ^ акты в сфере содержания автомобиль-^ ных дорог регионального значения (например, Хабаровский край), в других — о принятые нормативные правовые акты о лишь частично регулируют сферу со-< держания автомобильных дорог обще-^ го пользования регионального значения х (например, Приморский край, Тюмен-2 ская, Волгоградская, Новосибирская, н- Омская области).
^ Некоторые субъекты имеют достаточно с развитую систему нормативных правовых актов в анализируемой сфере, причем как на уровне законов субъекта Российской Федерации, так и на уровне подзаконных правовых актов (например, Кабардино-Балкарская республика, Пермский край, Ростовская и Архангельская области, Республика Башкортостан). Однако общей особенностью исследуемого правового регулирования данных субъектов (а также субъектов с частичным правовым регулированием) является схожесть нормативных правовых актов по большинству вопросов содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения.
Проанализированные нормативные правовые акты субъектов Северо-Западного федерального округа, а также некоторых других субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере позволяют сделать следующие выводы о состоянии нормативно-правового регулирования содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения: 1) как правило, организация и проведение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог определяются одним нормативно-правовым актом (в некоторых субъектах региональным законом устанавливаются общие положения и компетенция органов государственной власти в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, а соответствующим подзаконным нормативно-правовым актом уточняются необходимые положения закона);
2) нормативными правовыми актами определяются орган государственной власти субъекта, выполняющий функции государственного заказчика по работам в сфере дорожного хозяйства или содержания автомобильных дорог, его компетенция;
3) нормативные правовые акты, регламентирующие содержание автомобильных дорог, включают общие положения о планировании, финансировании, выполнении и приемке дорожных работ; содержат ссылочные диспозиции на федеральное законодательство, федеральные подзаконные правовые акты, национальные стандарты, отраслевые методические рекомендации;
4) нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждаются соответствующие нормативы финансовых затрат на содержание автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, методика и правила их расчета или правила расчета размера ассигнований областного бюджета на указанные цели.
Таким образом, в большинстве субъектов Российской Федерации СевероЗападного федерального округа и иных исследованных субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с содержанием автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в различной степени урегулированы региональными законами и подзаконными нормативными правовыми актами. При этом вопросы содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования регионального значения, а также вопросы определения нормативов финансовых затрат в данной сфере регламентируются едиными нормативными правовыми актами.
Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации показывает некоторый синхронизированный подход регионального законодателя к правовому регулированию содержания автомобильных дорог общего пользования регионального значения. Трудность
при разработке подобных правовых актов заключается в излишнем федеральном правовом регулировании сферы дорожного хозяйства, что не позволяет субъектам Российской Федерации применять им необходимые правовые меры по регламентации и эффективному применению видов работ в дорожной сфере.
Предполагаем, что федеральному законодателю следует пересмотреть подход к правовому регулированию разделения полномочий в сфере дорожной деятельности. Проблемы применения федерального законодательства в области дорожного хозяйства, в частности касающиеся содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования, на сегодняшний день являются
достаточно острыми. Требуется концеп- о
туальная переработка взаимоотношений ^
центра и регионов в области дорожного ^
хозяйства. В частности особого внима- ^ ния заслуживают такие проблемы, как ^ пересмотр государственных стандартов
в области дорожного хозяйства (ремонт, о
со
капитальный ремонт, содержание авто- о
мобильных дорог), вопросы классифи- <
кации и правового регулирования со- ^
держания и ремонта автомобильных до- х
рог общего пользования регионального 2
значения и т. д. н-
Субъекты РФ нуждаются в возможности ^
учитывать региональные особенности при ° правовом регулировании дорожной сферы, что на сегодняшний день затрудняется некоторыми положениями Федерального закона № 257.
