CC BY
192
УДК 338.532.61
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЦЕНОВОЙ СИСТЕМЫ АЭРОПОРТОВ
М.Е. ЛИПАТОВА
Статья представлена доктором экономических наук, профессором Артамоновым Б.В.
В статье рассмотрены основные текущие проблемы по системе аэропортовых сборов и тарифов, установленной в гражданской авиации для обеспечения расчетов за услуги, предоставленные воздушным судам российских и иностранных авиакомпаний в аэропортах Российской Федерации.
Ключевые слова: аэропортовые сборы, тарифы за наземное обслуживание, комплексы услуг.
Действующая система расчетов за обслуживание воздушных судов в аэропортах Российской Федерации была реализована в отрасли приказом ФСВТ России от 15.05.2000 г. № 125 [1] для иностранных эксплуатантов и приказом Минтранса России от 02.10.2000 г. № 110 [2] для российских эксплуатантов. За истекший период в нее был введен целый ряд изменений и дополнений, уточняющих или дополняющих отдельные положения по отдельным аэропортовым сборам и тарифам. Но по основам своего построения система, реализованная в 2000 - 2001 гг., действует и сейчас, без изменений принципиального характера. Однако изменения, которые будут реализованы в текущем году в соответствии с новым приказом Минтранса России от 17.07.12 г. № 241 [3], изменят действующую систему расчетов с российскими эксплуатантами практически полностью. Это связано с тем, что основные изменения вводятся именно по общим положениям, определяющим принципы ее построения, прежде всего, в части системы аэропортовых сборов, имеющей выраженные отличия от системы тарифов за наземное обслуживание.
Действующая система аэропортовых сборов, реализованная приказом Минтранса России от 02.10.2000 г. № 110, была сформирована в соответствии с международной практикой расчетов и рекомендациями, предусмотренными документом Международной организации гражданской авиации (ИКАО) Doc 9562 «Руководство по экономике аэропортов» (1991, 2006). Аэропортовые сборы были установлены за комплексы услуг, которые в обязательном порядке предоставляются в аэропортах и соответственно взимаются с эксплуатантов также в обязательном порядке, как это принято в международной практике расчетов. Требования и правила, установленные в гражданской авиации по обслуживанию воздушных судов в аэропортах, регулярно пересматриваются, поэтому для поддержания данного статуса аэропортовых сборов необходимо своевременно и корректно вносить соответствующие изменения в формулировки комплексов услуг, что, к сожалению, за период с 2001 года выполнялось не всегда. Структура сборов, их общий перечень, показатели по объему услуг в натуральном измерении по сборам в действующей системе установлены в соответствии с рекомендациями ИКАО. Ставки сборов установлены для каждого аэропорта отдельно, при этом каждый аэропорт имеет, в соответствии с рекомендациями ИКАО, индивидуальные ставки сборов, но по каждому сбору - только одну ставку, что обеспечивает ответственность за предоставление обязательного комплекса услуг, установленного по конкретному сбору, одной конкретной организации. При наличии выраженного, четко определяемого различия в стоимостной основе, ставки некоторых сборов устанавливаются отдельно по разным объектам (например, пассажирским, грузовым терминалам) или видам перевозок (международным, внутренним перевозкам пассажиров, грузов). По конкретным сборам, как исключение, ставки могут устанавливаться отдельно для двух и более организаций отрасли, если они предоставляют основные услуги по данному сбору. Но уже в текущем году, после введения в действие нового приказа Минтранса России от 17.07.12 г. № 241, все будет иначе.
В соответствии с п. 1.9 и п. 1.12 Приложения № 1 к новому приказу [3] ставки аэропортовых сборов будут устанавливаться «для каждой организации ГА и для каждого аэропорта (сооружения аэропорта) отдельно», отдельно для каждой организации - «за предоставление соответствующих услуг (мероприятий)». Таким образом, теперь в аэропортах России по каждому аэропортовому сбору может устанавливаться целый ряд ставок каждого сбора. Ведь в соответствии с данными формулировками на свою собственную, отдельную ставку могут претендовать все «организации ГА», принимающие даже минимальное участие в предоставлении тех или иных услуг. Предоставляющие, например, коммунальные услуги или спецавтотранспорт и т.п. И это количество ставок может быть умножено на количество «сооружений аэропорта» -как трактовать эту формулировку. Кроме того, в соответствии с п. 1.15 Приложения № 1 к приказу, ставки всех сборов теперь будут устанавливаться и взиматься «дифференцированно для воздушных судов, осуществляющих внутренние и международные перевозки». То есть количество ставок каждого сбора будет удвоено, независимо от того, есть ли различия в их стоимостной основе в соответствии с технологией обслуживания воздушных судов по видам авиаперевозок. Поскольку данные положения применяются также и к тарифам за наземное обслуживание, то в аэропортах удвоится также и количество тарифов, установленных для российских авиакомпаний (например, за предоставление трапов, перронных автобусов и т.д.) по их полному перечню. А для расчетов за обслуживание полетов воздушных судов без коммерческой загрузки, то есть не осуществляющих перевозки, в аэропортах России придется, видимо, устанавливать все ставки сборов и тарифов также отдельно, и их общее количество вообще утроится или даже учетверится - отдельно для международных и внутренних полетов.
Но основные изменения действующей системы аэропортовых сборов установлены п. 1.13 и п. 1.14 Приложения № 1 к приказу [3]. Указанными пунктами предусмотрено, что аэропортовые сборы взимаются «только за предоставляемые потребителям услуги или операции». Кроме того, «если потребитель самостоятельно и в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет отдельные операции, включенные в состав ... сборов ..., то организация ГА, предоставляющая все операции, включенные в состав ... сборов ..., дополнительно к базовому сбору» (то есть включающему полный комплекс услуг), «утверждает сбор ., включающий только предоставляемые потребителю операции». Таким образом, установленные в соответствии с действующей ценовой системой ставки сборов с учетом этих положений будут теперь не единственными, а базовыми. И еще в аэропортах будут вводиться дополнительные ставки, которых может быть (и будет) несколько по каждому сбору, установленные за неполные комплексы услуг, и даже отдельно для конкретных авиакомпаний в зависимости от того, какие услуги она будет сама себе предоставлять самостоятельно. Аэропортовые сборы подлежат государственному ценовому регулированию, поэтому «утверждение» «организациями ГА» ставок дополнительных сборов предполагает, видимо, что органы государственного ценового регулирования будут обеспечивать регулирование только базовых ставок, а дополнительные -не их сфера деятельности, и это также создаст определенные проблемы.
В целом, в соответствии с этими положениями вводится совершенно другое понимание статуса аэропортовых сборов: они взимаются за услуги, которые могут на самом деле не предоставляться, либо просто не требуются данной авиакомпании и соответственно не являются обязательными платежами авиакомпаний. И если в сфере услуг, предусмотренных по тарифам за наземное обслуживание, услуги действительно должны предоставляться (и предоставляются) только по требованию или заявкам потребителей, что соответствует назначению этих новых положений, то реализованные по аэропортовым сборам они приведут к крайне негативному результату. Но именно так «доработана» система сборов, реализованная данным приказом [3].
Рассмотрим, например, как реализованы в системе сборов положения Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации», утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 г. № 128 (далее - ФАП - 128) и Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации,
утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 11.03.2010 г. № 138 (далее - ФП - 138). В соответствии с п. 3.1.1 Приложения № 1 к приказу [3] по сбору за взлет-посадку предусмотрена «организация предоставления экипажам воздушных судов аэронавигационной информации при подготовке к полету (брифинг)», включающая ряд соответствующих услуг. И это единственный комплекс услуг, который предусмотрен теперь системой аэропортовых сборов в части функций и задач персонала таких служб аэропортов, как наземная штурманская служба обеспечения полетов (далее - НСШОП) и служба (бюро) аэронавигационной информации (далее - САИ). Эта формулировка соответствует положениям ФАП - 128 в его действующей редакции. Пунктом 8.11.1 ФАП - 128 установлено, что «главный оператор аэропорта организует предоставление экипажам воздушных судов аэронавигационной и метеорологической информации при подготовке к полету (далее - брифинг)». Однако тем же пунктом установлено, что «брифинг аэропорта производится по запросам эксплуатантов или КВС».
При этом пунктом 24 ФП - 138 установлено, что «аэронавигационная информация предоставляется пользователям воздушного пространства Федеральным агентством воздушного транспорта», то есть авиакомпании и экипажи могут получать аэронавигационную информацию из альтернативных источников. Поэтому очевидно, что многие из них не будут запрашивать и соответственно оплачивать все или часть таких услуг, установленных по сбору за взлет-посадку, что уже и происходит на практике. Однако тем же пунктом установлено: «аэронавигационная информация ... направляется в Федеральное агентство воздушного транспорта старшим авиационным начальником аэродрома, вертодрома или посадочной площадки». А для того, чтобы направить эту информацию, нужно ее сначала разработать персоналу соответствующих служб в аэропортах и выполнять эту работу постоянно. И если САИ в аэропортах России такая работа не будет выполняться, то и «предоставлять пользователям воздушного пространства Федеральному агентству воздушного транспорта» будет просто нечего. Пунктом 26 ФП -138 установлено, что «Инструкции по производству полетов в районе аэродрома, вертодрома и посадочной площадки разрабатываются старшим авиационным начальником аэродрома, вертодрома и посадочной площадки ...». Есть и другие требования и правила, в соответствии с которыми в аэропортах должно быть в обязательном порядке обеспечено выполнение услуг, которые производятся персоналом НСШОП и САИ. Однако в состав сбора за взлет-посадку такие услуги не включены. Зато включены услуги по брифингу, которые могут не запрашиваться и соответственно не оплачиваться. Аналогичная ситуация и по метеорологической информации.
Для того чтобы экипажи могли получить информацию, необходимую для производства полетов (из любого доступного им источника), в каждом аэропорте России должна быть обеспечена работа служб, которые будут разрабатывать эту информацию по своим зонам ответственности и направлять по установленным адресам. Но теперь установленные сборы за взлет-посадку и метеообеспечение [3] не позволят обеспечить возмещение затрат на содержание в аэропортах служб и средств, необходимых для выполнения этих услуг, которые в соответствии с действующими требованиями и правилами являются обязательными.
А ведь это основная задача ценовой системы аэропортов. И данная проблема не единственная новая проблема, возникающая в соответствии с требованиями п. 1.13 и п. 1.14 Приложения № 1 к приказу [3] в части аэропортовых сборов. Например, авиакомпании, рейсы которых обслуживаются в конкретном аэропорте только в дневное время, могут потребовать дополнительную ставку сбора за взлет-посадку, предусматривающую меньший объем затрат в части услуги по светотехническому обеспечению аэродрома. Ведь очевидно, что в ночное время эти затраты имеют больший уровень, следовательно, им не предоставляется данное обеспечение в полном объеме. Еще более существенной эта проблема будет по сбору за обеспечение авиационной безопасности, который установлен комплексно, за обеспечение всех основных услуг в соответствии с действующими в отрасли требованиями и правилами.
Авиакомпании, не имеющие по конкретному рейсу на борту пассажиров, будут рассчитываться с аэропортами по дополнительным ставкам данного сбора, в которых будут исключены
услуги по досмотру пассажиров и багажа, а не имеющие на борту грузов - по другим дополнительным ставкам, без услуг по досмотру и маркировке грузов и т. д.
Аналогичную ситуацию следует ожидать и по сбору за предоставление аэровокзального комплекса, предусмотренному п. 3.4 Приложения № 1 к приказу [3]. Тут тоже потребуются дополнительные ставки сбора без услуг, например, по обслуживанию и сопровождению инвалидов (если на рейсе нет пассажиров такой категории) или по предоставлению комнаты матери и ребенка (если на рейсе не осуществляется перевозка детей) и т.п.
И здесь возникает проблема, связанная с методическими аспектами формирования ставок сборов. До настоящего времени ставки сборов рассчитывались в соответствии с рекомендациями ИКАО: делением стоимостной основы на объем обслуживания, исчисленный в соответствующих единицах измерения. При этом использовались данные статистической отчетности по аэропорту. Но теперь, если оставить этот порядок расчета прежним, то базовые ставки сборов будут занижены. Ведь далеко не все авиакомпании будут оплачивать сборы за полный комплекс услуг. И вполне вероятна ситуация, при которой полный перечень услуг (а значит, и базовые ставки) по конкретным сборам не будет потребляться вообще ни одним рейсом. Теперь все ставки сборов - базовые и целый ряд дополнительных ставок (кроме дополнительной ставки по минимальному перечню услуг), объективно нужно определять, как средневзвешенную величину: как сумму от деления стоимостной основы каждой отдельной услуги (операции) на объем обслуживания, определенный по количеству рейсов, потребляющих соответствующие услуги. При этом обоснование планируемого количества рейсов, при обслуживании которых будут потребляться те или иные услуги по отдельным сборам, весьма проблемно. Например, будет установлена дополнительная ставка по запросу одной авиакомпании, а уже завтра именно по этой ставке начнет осуществлять расчеты еще целый ряд авиакомпаний.
Поэтому, если ФСТ России не введет новый порядок расчета базовых ставок сборов, учитывающий новые положения по системе сборов и тарифов, введенные Минтрансом России без согласования с этим ведомством и предварительной оценки неизбежных последствий, то базовые ставки будут устанавливаться для всех аэропортов России заниженными. И даже при изменении порядка расчета все равно, из-за разного порядка утверждения и соответственно разных процедур, сроков пересмотра и введения в действие базовых и дополнительных ставок сборов, дисбаланс между доходами и расходами аэропортов неизбежен. Причем не вследствие того, что в аэропортах будет предоставляться меньший объем услуг или снизятся расходы на их предоставление, а исключительно за счет несоответствий методического характера.
Последствия реализации в сфере тарифов за наземное обслуживание новых положений, рассмотренных выше, не так критичны. В этой части ценовой системы аэропортов в соответствии с международной практикой расчетов, да и в соответствии с действующей практикой расчетов в аэропортах России, услуги предоставляются по требованию или заявкам эксплуатантов, хотя, конечно, нужны более корректные решения, реализующие цель этих положений.
Аналогичные изменения в действующую систему сборов, установленную для иностранных эксплуатантов [1], пока не внесены. Но для обеспечения единообразия ценовой системы аэропортов для расчетов со всеми потребителями они, конечно, планируются и будут реализованы. И в этом случае сложится ситуация, беспрецедентная в международной практике расчетов -аналога нет. В соответствии с международной практикой расчетов аэропортовые сборы публикуются в сборниках аэронавигационной информации по международным аэропортам государств и оплачиваются иностранными авиакомпаниями в обязательном порядке и полностью. В документах ИКАО также нет подходов по установлению аэропортовых сборов, расчету ставок сборов, которые теперь будут действовать в Российской Федерации.
Рассмотренные новые общие положения по ценовой системе аэропортов вводятся, видимо, с целью снижения расходов российских авиакомпаний в аэропортах России. Но такой эффект данными методами не может быть обеспечен. Расходы аэропортов имеют условно-постоянный характер. При изменении требований и правил по обслуживанию воздушных судов в аэропор-
тах, без сомнения, обеспечивается соответствующее сокращение расходов. Но в тех условиях, когда эти требования не снижены и расходы аэропортов остаются на прежнем уровне, единственный эффект, который может быть достигнут, это несбалансированность системы доходов и расходов субъектов хозяйствования, предоставляющих услуги в аэропортах, и дестабилизация их доходов. Авиакомпании могут получить снижение своих затрат только за счет этих факторов на начальном этапе реализации нового приказа.
Но с учетом новой высокой степени детализации и дифференциации ценовой системы аэропортов, отсутствия порядка перехода отрасли на эту систему, отсутствия отраслевых методик по ценообразованию в сфере услуг, не подлежащих государственному ценовому регулированию, во многих аэропортах, вероятно, будут заблаговременно увеличены тарифы и цены, не подлежащие государственному ценовому регулированию, что позволит им даже увеличить свои общие доходы. Поэтому реальным результатом ее реализации будет снижение качества и обоснованности ценообразования на услуги, предоставляемые в аэропортах, а также снижение эффективности государственного ценового и антимонопольного контроля и регулирования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об аэронавигационных и аэропортовых сборах за обслуживание воздушных судов иностранных эксплуатантов в воздушном пространстве и аэропортах Российской Федерации: приказ Федеральной службы воздушного транспорта России от 15.05.2000 г. № 125: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2000. - № 31.
2. Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов эксплуатантов Российской Федерации в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации: приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 02.10.2000 г. № 110: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2001. - № 14.
3. Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации: приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 17.07.2012 г. № 241 // Российская газета. - 15.08.2012. - № 186.
ACTUAL PROBLEMS OF PRICE SYSTEM OF THE AIRPORTS
Lipatova M.E.
The article describes the main current problems of airports charges and tariffs system the civil aviation authority to ensure payment for services provided to aircraft of Russian and foreign airlines in airports of the Russian Federation.
Key words: airports charges, tariffs for ground service, complexes of services.
Сведения об авторе
Липатова Марина Евгеньевна, окончила Московский ордена Трудового Красного Знамени институт управления им. С. Орджоникидзе (1977), кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник МГТУ ГА, автор более 70 научных работ, область научных интересов - экономика и финансы гражданской авиации.
