CC BY
213
ЯРОШЕВИЧ Наталья Юрьевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики предприятий
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 257-57-40 e-mail: [email protected]
ДУБРОВСКИЙ Валерий Жоресович
Доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики предприятий
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 257-57-40 e-mail: [email protected]
Государственное регулирование тарифов и сборов аэропортов: провалы российского законодательства и приоритеты развития1
Анализируются проблемы государственного регулирования тарифов и сборов аэропортов, которые предоставляют разнообразные услуги - авиационные и неавиационные. Государственному регулированию подвергается только базовая часть авиационных услуг, относящихся к естественномонопольной компоненте. Опираясь на положения базовых документов Международной организации гражданской авиации в области регулирования аэропортовых тарифов, авторы установили, что большинство принципов регулирования аэропортовых сборов в современных нормативно-правовых актах не реализуется. В результате сравнительного анализа зарубежного опыта и российской нормативно-правовой практики выявлены существенные недостатки и перспективные направления совершенствования системы государственного регулирования аэропортовых тарифов. Реализация предложенных направлений позволит стимулировать аэропорты к снижению издержек, оптимизации и повышению эффективности управления, развитию конкуренции в отрасли.
JEL classification: К48, С18, 1.93, Е65
Ключевые слова: государственное регулирование; аэропорт; аэропортовые тарифы и сборы; нормативно-правовой акт; инфраструктура; естественная монополия; комплекс услуг.
я кризисных условиях существования российской экономики возрастает актуаль-§ ность повышения эффективности государственного регулирования естественных § монополий, особенно в инфраструктурных отраслях, системно влияющих на развитие ^ регионов и страны в целом. Одним из инструментов стимулирующего развития может стать усовершенствованная система регулирования тарифов и сборов аэропортов.
Необходимость государственного регулирования аэропортовых тарифов возникла в результате разделения объединенных авиаотрядов на два независимых агента
н
с а
1 Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы № 3026 по базовой части государственного задания в сфере научной деятельности (задание № 2014/238).
рынка - аэропорт и авиакомпанию. Тарифы на авиаперевозки авиакомпаниями формируются исключительно на рыночной конкурентной основе и только контролируются государством.
Аэропорт, являясь естественной монополией, предоставляет большое количество разнообразных услуг. Сегодня деятельность аэропорта включает в себя авиационную и неавиационную составляющую [2. С. 48].
Авиационная деятельность связана с обслуживанием воздушных судов, пассажиров и грузов; неавиационная - с наземными услугами на территории аэропортов: магазины, в том числе Duty Free, точки питания, паркинг, упаковка багажа, кейтеринг, услуги бизнес-залов и др. Состав и количество неавиационных видов деятельности в разных аэропортах могут существенно отличаться в зависимости от структуры и эффективности управления имущественным комплексом1.
Для большинства аэропортов мира неавиационная деятельность является ведущей статьей доходов (см. рисунок).
65 63
ill iili 50 55 49
40 30 20 10 0
Доля доходов от неавиационной деятельности в структуре доходов некоторых аэропортов мира, %
В России, по оценкам специалистов отрасли, уровень доходов от неавиационной деятельности не превышает 25% [1]. Остальная часть доходов формируется за счет оказания авиационных видов услуг. При этом государственному регулированию подвергаются не все авиационные услуги, а только те, которые относятся к естественномоно-польной компоненте.
Государственному регулированию в аэропортах подлежат четыре тарифа - сборы за взлет-посадку, за авиационную безопасность, за пользование аэровокзалом и за обслуживание пассажиров. К нерегулируемым тарифам относятся метеобеспечение, обработка коммерческих грузов и почты, заправка водой, внутренняя уборка самолета, предоставление трапов, пассажирского наземного транспорта и многие другие. По оценке экспертов авиакомпании «Аэрофлот», рост нерегулируемых тарифов в российских аэропортах составляет в среднем 17,5% в год. При этом уровень выручки аэропорта на 46% формируется за счет регулируемых тарифов и на 54% за счет нерегулируемых2. Следовательно, основной доход аэропортов в России формируется из регулируемых
1 Руководство по экономике аэропортов. Doc 9562 ИКАО. Режим доступа: www.icao.int/pub-lications/Documents/9562_ru.pdf. С. 12.
2 Московские аэропорты освобождают от регулирования тарифов // ТАСС. 2014. 11 нояб. Режим доступа: http://finance.rambler.ru/news/economics/153508819.html.
S л ^ К <L> ■ и S £
Oi V Ен U Й Ьч Я <и Я VO гЧ Л о «
§ <1 С 3 и С
я я
<и Я
и нерегулируемых тарифов, что не соответствует мировой практике и не стимулирует аэропорты к повышению экономической и управленческой эффективности. Таким образом, существующая система государственного регулирования тарифов и сборов аэропортов не решает тех задач, которые могут быть возложены на нее: снижение уровня монопольной власти аэропортов; оптимизация и сокращение издержек; повышение эффективности управления и конкурентоспособности; модернизация и техническое перевооружение аэропортов [5. С. 124]. И как следствие - повышение уровня мобильности населения, целостности страны.
В России регулирование тарифов и сборов осуществляется тремя независимыми органами государственного управления - Министерством транспорта, Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Федеральной службой по тарифам. Попытки государства сформировать эффективную систему регулирования тарифов и сборов в аэропортах начались еще в 1996 г. с приказа ФАС России № 71 от 11 октября 1996 г. Следующим основополагающим документом стал приказ Минтранса России от 2 октября 2000 г. № 110 «Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации». Прошедшие с того времени процессы приватизации и монополизации отрасли аэропортов потребовали пересмотра и обновления действующей системы расчетов. Изменения и дополнения были сделаны в обновленном документе Минтранса России - приказе № 241 от 17 июля 2012 г. «Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации». Данный документ определяет правила формирования тарифов и сборов аэропорта, как регулируемых, так и нерегулируемых, но не определяет правила экономических расчетов и их обоснования.
Новым документом, регламентирующим правила расчета и определения размеров регулируемых сборов, стал приказ Федеральной службы по тарифам № 238-т/2 от 31 октября 2014 г. «Об утверждении Методических указаний по вопросу государственного регулирования сборов и тарифов на услуги субъектов естественных монополий в аэропортах» [1]. При этом данный приказ опирается только на Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2008 г. № 293 «О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей», не учитывая положения приказа № 241 от 17 июля 2012 г. Минтранса России.
Возникает вопрос о согласованности существующих нормативно-правовых актов, их приоритетности или последовательности использования.
Целесообразно анализировать нормативно-правовую базу регулирования тарифов и сборов аэропорта, ориентируясь на документ, являющейся основополагающим в этом вопросе для большинства стран мира - документ Международной организации гражданской авиации (ИКАО) Doc. 9082 «Политика ИКАО в отношении аэропортовых сборов и сборов за аэронавигационное обслуживание». Данный документ имеет рекомендательный, но в то же время методологический характер (обновленный документ 2006 г. разрабатывался с учетом передовой международной практики регулирования тарифов и современного уровня развития авиатранспортной отрасли в целом)1.
Согласно данному документу, процесс формирования регулируемых аэропортовых сборов включает в себя следующие этапы:
1 Политика ИКАО в отношении аэропортовых сборов. Doc 9082 ИКАО. Режим доступа: http://airspot.ru/library/book/icao-doc-9082-pohtika-ikao-v-otnoshenii-aeroportovyh-sborov-i-sborov-za-aeronavigatsionnoe-obsluzhivanie-dobavlenie-ikao. С. 6.
1. Определение основных принципов регулирования.
2. Определение монопольной власти аэропорта.
3. Учет неавиационной и коммерческой деятельности аэропорта.
4. Выбор методики расчета базы аэропортовых сборов и условий ее корректировки.
5. Оценка влияния факторов функционирования системы регулирования аэропортовых сборов.
Рассмотрим каждый этап отдельно.
1. Определение основных принципов регулирования аэропортовых тарифов и сборов:
• расчет тарифов и сборов на основе реальных затрат на оказание регулируемых услуг;
• одинаковые для всех авиакомпаний аэропортовые сборы;
• открытость и прозрачность в проведении консультаций с партнерами аэропорта;
• наличие стандартов качества и его соответствие уровню тарифов, сборов;
• дифференциация тарифов в зависимости от качества и объема услуг;
• наличие мотивационных механизмов, направленных на повышение экономической эффективности деятельности аэропорта;
• минимизация государственного вмешательства в деятельность аэропорта.
2. Определение монопольной власти аэропорта в современной международной практике является предметом исследований, которые регулирующий орган проводит в обязательном порядке с привлечением независимых экспертов. Монопольная власть аэропорта складывается из следующих факторов.
Наличие конкуренции между аэропортами в пересекающихся зонах притяжения. Для Европы это радиус в 300 км, для России с ее огромными территориями - 600 км. Уровень такой «зональной» конкуренции повысится, когда техническое оснащение аэропортов выравняется и авиакомпании смогут выбирать аэропорт для транзитных пересадок. На российском рынке услуг аэропортов такая конкуренция находится в зачаточном состоянии и ощущается, например, между аэропортами Екатеринбурга, Перми, Челябинска и Тюмени в сегменте международных рейсов.
Факторами, определяющими уровень монопольной власти аэропорта, являются его техническая и технологическая оснащенность, возможность круглосуточно принимать воздушные суда любого типа, пропускная способность аэропорта. Аэропорт с большими технологическими возможностями будет обладать большей монопольной властью в пересекающихся зонах притяжения. Таким образом, система государственного регулирования должна создавать условия для ускорения технологической модернизации аэропортов, не только тех, в которых заинтересованы олигархические компании монополисты, но и малых региональных аэропортов.
На уровень монопольной власти аэропорта влияет также ценовой фактор. При возможности выбора аэропорта авиаперевозчик предпочтет аэропорт, уровень тарифов в котором ниже.
Монопольную власть аэропорта можно рассматривать в двух позициях - краткосрочной и долгосрочной (потенциальной). Краткосрочная позиция аэропорта определяется занимаемой долей рынка и наличием резерва роста пропускной способности. В долгосрочной перспективе монопольная власть аэропорта будет определяться возможностями территориального развития, инвестиционной привлекательностью и выбором успешной стратегии его владельцами1.
В российской практике ни одни из регулирующих органов не реализует функции оценки монопольной власти аэропорта и ни один из существующих нормативно-правовых актов не учитывает ее влияние на уровень установления тарифов и сборов.
1 Airport charges in Europe. An Airports Council International EUROPE Report, 2003.
3. Учет неавиационной и коммерческой деятельности аэропорта. Развитие неавиационных видов услуг аэропортов, оказание разнообразных коммерческих услуг связано с выбором способа учета и отнесения расходов и доходов от них на регулируемые тарифы. В международных положениях ИКАО существуют два метода: метод «общего котла» и метод «двойной кассы», или «двойного котла»1. Первый метод основан на учете доходов от прочей деятельности при расчете регулируемых тарифов, а второй - на учете только расходов на оказание соответствующих услуг.
Практика применения метода «общего котла» предполагает передачу части доходов аэропорта, полученных от коммерческой деятельности, на покрытие расходов по оказанию услуг авиакомпаниям. При этом авиакомпании несут ответственность за обеспечение деятельности аэропорта, так как при снижении прочих доходов аэропорта расходы будут возмещаться за счет тарифов. В международной практике мнения относительно данного метода разделились. Авиакомпании считают, что, обеспечивая пассажиропоток аэропорту, они косвенно определяют объем и предоставляемых коммерческих услуг и, соответственно, имеют право на использование таких доходов для покрытия расходов по регулируемым аэропортовым тарифам. Аэропорты считают использование метода общего котла несправедливым, аргументируя это тем, что авиационные доходы обеспечиваются их собственными усилиями и должны находиться в их полном распоряжении.
Второй метод, «метод двойной кассы», предполагает включение в стоимостную основу расчета тарифа только расходы на средства и службы, которыми действительно пользуются авиакомпании. Данный метод реализует основной принцип ИКАО, в соответствии с которым все расходы (административные и инвестиционные) обязаны нести только потребители этой услуги. Именно этот метод лежит в основе приказа Федеральной службы по тарифам № 238-т/2 от 31 октября 2014 г. и в приказе Минтранса РФ № 2412. При этом, в отличие от международной практики, в России тарифы устанавливаются на основе полных расходов на их осуществление и не снижаются за счет прочей прибыли аэропорта, полученной от неавиационной деятельности (что не стимулирует аэропорты развивать неавиационные услуги, эффективно управлять имущественным комплексом аэропорта, снижать расходы на выполнение услуг).
4. Выбор метода определения базы аэропортовых сборов. Базой сборов является сумма расходов аэропорта, которая считается необходимой для оказания соответствующих услуг авиакомпаниям и подлежит возмещению за их счет. Именно соответствующая структура базы расчета аэропортовых сборов может являться стимулирующим инструментом развития конкуренции в отрасли, повышения конкурентоспособности аэропорта, технологической модернизации.
В международной практике выделяют следующие базовые методы: на основе полных расходов аэропорта; установление верхних пределов уровня сборов; установление верхних пределов сборов на основе долгосрочных средних приростных расходов; определение нормального максимума тарифов и установление аэропортовых сборов на основе тендера на строительство терминала [7. Р. 6; 8. Р. 2].
В основе российской нормативно-правовой базы регулирования аэропортовых тарифов и сборов лежит стандартный метод определения базы сборов на основе полных расходов, которые исчисляются как сумма прогнозных затрат на инвестиции, привлечение капитала, операционные расходы. Сборы устанавливаются с учетом приемлемой прибыли. Кажущаяся простота расчетов, используемых в данном методе, не умаляет
1 Руководство по экономике аэропортов. Doc 9562 ИКАО. Режим доступа: www.icao.int/pub-lications/Documents/9562_ru.pdf. С. 10.
2 Московские аэропорты освобождают от регулирования тарифов // ТАСС. 2014. 11 нояб. Режим доступа: http://finance.rambler.ru/news/economics/153508819.html.
его явного недостатка: возможность аэропорта существенно раздувать капитальные вложения для увеличения общей прибыли (так как приемлемая прибыль устанавливается в процентах от расходов) [3. С. 16].
Согласно п. 37.3 приказа Федеральной службы по тарифам № 238-т/2, отсутствуют какие-либо ограничения включения капитальных затрат, связанных с «модернизацией и заменой морально устаревшего и физически изношенного оборудования, реконструкцией зданий, объектов, технических средств и систем, характеризующихся большой долей износа». Документ не содержит требований обоснованности и реалистичности программ модернизации и реконструкции аэропорта. И это единственный метод, который не ориентируется на учет интересов контактных аудиторий, как минимум - базовых авиакомпаний аэропорта.
Приказ Федеральной службы по тарифам № 238-т/2 не учитывает и некоторых положений, заложенных документом ИКАО в обоснование стоимостной основы расчета регулируемых тарифов. Во-первых, покрытие пропорциональной части общих расходов аэропорта за счет оказания неавиационных и коммерческих видов услуг (т. е. в экономическом обосновании затрат аэропорта должны быть выделены или соответствующим образом компенсированы затраты, связанные с оказанием нерегулируемых авиационных услуг и с неавиационной деятельностью аэропорта). Во-вторых, не учтена возможность достижения нормальной прибыли аэропортом за счет эффективного управления объектами недвижимости и прилегающей территории (зданиями аэровокзала - аренда, получаемая не только за предоставление места под торговые точки, рекламу, концессии, «открытые зоны» и т. п., но и с государственных структур - таможни, пограничной службы).
5. Оценка влияния факторов функционирования системы регулирования аэропортовых сборов. Формирование аэропортовых сборов требует учета следующих факторов, которые в российской практике государственного регулирования отсутствуют. Прежде всего это система прогнозирования пассажиропотока. Расчет регулируемых тарифов на услуги аэропорта на будущий период требует заранее определить объем выполненных работ. Основным прогнозируемым показателем является пассажиропоток, поскольку именно он определяет не только величину сборов с каждого пассажира, но и формирование капитальных и операционных расходов. Прогнозирование должен осуществлять не сам аэропорт, а независимое лицо или орган, выбранный регулирующей структурой. Прогноз должен строиться на данных, как самого аэропорта, авиакомпаний, так и данных социально-экономического развития региона, зоны притяжения аэропорта. Прогнозов должно быть несколько: пессимистический, оптимистический и нормальный. Он должен быть сделан на 15, 10 и 5 лет, при этом потребуется его ежегодная корректировка.
В современной российской практике прогнозирование объемов перевозок аэропорты осуществляют самостоятельно, используя метод простой экстраполяции сроком не более трех лет. При этом корректировка ставок тарифов практически отсутствует.
Еще один фактор, который в российской нормативно-правовой практике оказался неучтенным, - наличие стандартов качества и систем его оценки. Это обусловлено следующими причинами:
• прогнозированием расходов аэропорта и определением тарифов на основе перечня работ и их стоимости;
• необходимостью обосновывать критерии оценки «эталонного» уровня обслуживания, за несоблюдение которых к аэропорту могут быть предъявлены претензии и наложено взыскание;
• соблюдением принципа «недискриминации», который предполагает одинаковую плату за предоставление услуг одинакового качества для всех получателей этой услуги.
Так, ни в приказе Минтранса РФ № 241, ни в приказе Федеральной службы по тарифам № 238-т/2 нет ссылок на необходимость предоставления услуг определенного качества.
В мировой практике проблема регулирования стандартов качества предоставляемых аэропортовых услуг регулируется соглашением об уровне обслуживания (SLA) [7. P. 12], заключаемым между аэропортом и авиакомпаниями. SLA представляет собой перечень работ и услуг, критерии оценки их качества и показатели, необходимые для признания надлежащего качества выполненной услуги.
В ближайшее время этот пробел в законодательстве должен быть восполнен. Необходимо определить порядок и обязать аэропорты и авиакомпании с участием регулирующего органа проводить консультации и разрабатывать соглашение о соответствующем уровне обслуживания и качестве оказываемых услуг. Задача регулирующего органа - максимально соблюсти интересы конечных потребителей авиатранспортной услуги (пассажиров и грузоотправителей) и ограничить использование монопольной власти, как аэропортом, так и авиакомпанией. Подобное соглашение станет основанием для определения базовой ставки тарифа за соответствующее качество предоставляемых услуг. Услуга не будет считаться оказанной, если она не будет соответствовать требуемому качеству, и ставка тарифа может быть поднята, если оказанная услуга была более высокого качества.
Институциональные изменения, происходящие в аэропортовой отрасли (формирование крупных аэропортовых холдингов на территории нашей страны), требуют разработки направлений повышения эффективности функционирования системы регулирования аэропортовых сборов. Целесообразно рассмотреть возможность использования перекрестного субсидирования аэропортов, которое предполагает установление более низких аэропортовых тарифов за счет прибыли другого аэропорта. Предполагается установление единой суммы возмещения на основе суммарной базы аэропортовых сборов, т. е. базы сборов всех аэропортов холдинговой группы суммируются, а тарифы в каждом из аэропортов определяет компания - владелец или оператор.
Основным преимуществом группового подхода является возможность поддержания за счет крупного узлового аэропорта аэропортов с низким пассажиропотоком, но являющихся стратегическими и социально значимыми для регионов. Реализация такого подхода потребует от органов государственного регулирования разработки стратегии второй волны приватизации и передачи собственности таким образом, чтобы в холдинговые структуры вошли подобные региональные аэропорты. Пока основной интерес крупных аэропортовых холдингов сосредоточен на крупных узловых аэропортах.
Совершенствование системы регулирования аэропортовых сборов должно также учесть влияние выбранной системы формирования аэропортовых сборов на другие аэропорты, прежде всего конкурирующие между собой [6. С. 139]. Выбранная система не должна, с одной стороны, предоставлять аэропорту необоснованное преимущество, с другой - ущемлять его интересы. Особенно актуально это в условиях реализации инвестиционных программ модернизации и реконструкции в одном из конкурирующих аэропортов.
Реализация предложенных направлений совершенствования системы государственного регулирования тарифов и сборов аэропортов позволит стимулировать их к снижению издержек, повышению эффективности управления, развитию конкуренции в отрасли.
Источники
1. Батенева Т. Неавиационная деятельность в региональных аэропортах («Аэрокосмический курьер»). Режим доступа: http://www.ar-management.ru/pressroom/media/ ?n=20.
2. Белоусова Н. И., Васильева Е. М. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий. М. : КомКнига, 2006.
3. Кутовой Г. П., Овсейчук В. А. Тарифы естественных монополий. Новый подход к системе государственного регулирования // Новости электротехники. 2010. № 1 (61).
4. Липатова М. Е. Актуальные проблемы ценовой системы аэропортов // Научный вестник МГТУ ГА. 2013. № 190.
5. Проблемы регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий (на примере аэропортов федерального значения) / В. Е. Брусиловский, Л. Э. Григорьев, К. Менар, А. Е. Шаститко. М. : ТЕИС, 2001.
6. Шамхалов Ф. И. Государство и экономика: основы взаимодействия. М. : Экономика, 2000.
7. Koning C., Muller F., Muller J. Regulation of airport charges in Germany. GAP Team FHW Berlin and WHU, 2008.
8. Lo Passo F., Matthew D. The EU directive on airport charges: principles, current situation and developments. NERA Economic consulting, 2009.
