CC BY
11DOI 10.47643/1815-1329_2022_10_89 УДК 349.4
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ОТГОННОГО ЖИВОТНОВОДСТВА РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
ACTUAL PROBLEMS OF THE LEGAL REGIME OF THE LANDS OF DISTILLED ANIMAL HUSBANDRY OF THE REPUBLIC OF DAGESTAN МУСАЛОВ Магомед Абдулаевич,
кандидат юридических наук, доцент,
Научно-образовательный центр компетенций в сфере земельно-имущественных отношений Дагестанский государственный университет народного хозяйства. 367008, Республика Дагестан, г. Махачкала, ул. Атаева, 5. E-mail: mmusalov@mail.ru;
MUSALOV Magomed Abdulayevich,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Scientific and Educational Competence Center in the field of land and property relations Dagestan State University of National Economy. 367008, Republic of Dagestan, Makhachkala, Ataeva str., 5. E-mail: mmusalov@mail.ru
Краткая аннотация: рассматривается проблема правового режима земель отгонного животноводства Республики Дагестан, где исторически развито отгонное животноводство. Анализируется состояние названных земель. Правовой документ, регулирующий правовой режим этих земель устарел, он далек от реалий. Автор делает вывод о том, что Республиканскому парламенту необходимо внести изменения в закон и создать механизмы диалога, в котором шел бы поиск взаимоприемлемых решений относительно данных земель и правовую базу для защиты конституционных прав жителей районов, на чьих муниципальных границах расположены земли отгонного животноводства и самих жителей этих земель.
Abstract: the problem of the legal regime of the lands of distilled animal husbandry of the Republic of Dagestan, where distilled animal husbandry has been historically developed, is considered. The condition of the named lands is analyzed. The legal document regulating the legal regime of these lands is outdated, it is far from reality. The author concludes that the Republican Parliament needs to amend the law and create mechanisms for dialogue in which mutually acceptable solutions regarding these lands and a legal framework for protecting the constitutional rights of residents of the districts on whose municipal borders the lands of cattle breeding and the inhabitants of these lands themselves are located.
Ключевые слова: перевода земель, статус, отгонное животноводство, отгонные кормовые угодия, зимние пастбища, скотопрогонные трассы, компромисс
Keywords: land transfer, status, cattle-breeding, cattle-feeding grounds, winter pastures, cattle-driving tracks, compromise
Для цитирования: Мусалов М.А. Актуальные проблемы правового режима земель отгонного животноводства Республики Дагестан //Аграрное и земельное право. 2022. № 10(214). С. 89-92. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_10_89
For citation: Musalov M.A. Actual problems of the legal regime of lands distilled animal husbandry of the Republic of Dagestan //Agrarian and Land Law. 2022. No. 10(214). pp. 89-92. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_10_89.
Статья поступила в редакцию: 22.07.2022
Конституционный Суд Республики Дагестан 7 июля 2021 г. рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ст. 2,7 и 8 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. № 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» в связи с запросами депутатов Народного Собрания Республики Дагестан С.Н. Гаджиева, М.С. Мухудинова и М.С. Алхасова[1]. Предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Дагестан по настоящему делу являются ст. 2, 7 и 8 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. № 18 в той мере, в какой, закрепленные в этих нормах положения не учитывают наличие на указанных землях более 120 поселений, в которых на постоянной основе десятилетиями проживают по статистическим данным разных ведомств около 80 тысяч человек, что препятствует реализации в полной мере их конституционных прав и свобод.
В Республике Дагестан с 1993 г. поднимался вопрос о статусе земель отгонного животноводства. Глава Дагестана С. Меликов, выступая на сессии Народного собрания Дагестана, поднял эту болезненную для республики тему статуса земель отгонного животноводства, как и все предыдущие руководители Дагестана и предостерег депутатов и глав районов от попыток использовать этот вопрос в корыстных интересах: «Хочу вас предупредить, не надо спекулировать на проблемах наших людей. Не надо дагестанцев, которые страдают, превращать в разменную монету иногда политических, а иногда непонятно каких амбиций. Это не верно, когда глава Рутульского района не может никак повлиять на обеспечение улучшения благосостояния жителей, проживающих на землях отгонного животноводства в Бабаюртовском районе. Я могу не решать этот вопрос, как он не решался с 1993 г. Но это же проблема Дагестана и мы ее должны решать сегодня, потому что завтра она может перерасти в весьма плачевные для нас последствия» [5].
Площадь отгонных земель в Дагестане подсчитали с трудом. Она составляет более 1,5 млн. га, что наполовину больше всех сельхозугодий республики. Наибольшая доля - зимние пастбища, которые занимают более 700 хозяйств в 39 районах республики. Существуют районы, чья площадь меньше отгонных земель. Говорить о том, насколько они эффективно
работают не приходится, отметил глава РД. На отгонных землях образовалось около 200 поселений, где функционирует 78 школ с весьма условными законными полномочиями, 16 дошкольных учреждений, амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты, магазины, подведена газификация, построены дороги и иная инфраструктура. Однако республиканское законодательство, в том числе закон о статусе земель отгонного животноводства не позволяет в полной мере реализовать конституционные права граждан, проживающих на этих территориях. И сегодняшнее не урегулирование земель позволяет жуликам совершать определенные манипуляции в отношении земель. Меликов указал на позицию некоторых глав районов, которые формируют среди населения мнение, что земли у них хотят отобрать и будоражат этим общество [6].
Глава Дагестана считает, что при рассмотрении вопроса следует руководствоваться Земельным кодексом РФ и республиканским и федеральным законами о земле, так как в декабре 2021 г. Конституционный суд России постановил, что земли отгонного животноводства - это лишь вид использования, а категория определена как часть земли сельскохозяйственного назначения.[2]
Агропромышленный комплекс Дагестана является важнейшим сектором экономики РД, в значительной степени определяющим состояние всего народного хозяйства и социально-экономический уровень подавляющей части населения. Республика Дагестан занимает территорию 50,3 тыс. кв. километров, имеет 3231,6 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из которых пашня составляет 463,9 тыс. га, многолетние насаждения - 63,9 тыс. га, кормовые угодья - 3255,8 тыс. га. В сельском хозяйстве производится свыше 18,0% валового регионального продукта, занято более 272 тыс. человек (около 30% от численности занятого во всей экономике), сосредоточено 12,7% основных производственных фондов. В сельской местности республики проживает около 55% населения (в целом по России 27%), аграрный сектор является системообразующим. Особенности природно-климатических условий Дагестана предопределили своеобразие основных направлений его хозяйственного развития. Преимущественное развитие получили виноградарство, овощеводство, садоводство, овцеводство, мясомолочное скотоводство, большим покупательским спросом пользуются дагестанские фруктовые соки и компоты из черешни, абрикосов, персиков. В республике производится множество вин и высококачественных коньяков, которые давно уже получили известность в стране и в ближнем зарубежье. В республике сосредоточено почти четверть общероссийского овцепоголовья, по численности КРС республика занимает 3 место, мы производим около 7% овощей, по производству винограда занимаем 1 место, по площадям многолетних насаждений - 3 место.
Производство продукции животноводства в хозяйствах всех категорий за 2021 г. составил: скота и птицы на убой (в живом весе) - 266 тыс. тонн (100,6 % к уровню 2020 г.), молока - 936 тыс. тонн (на 0,4 проц. больше 2020 г.), куриных яиц - 239 млн штук (98,4 % к уровню 2020 г.), шерсти - 11,2 тыс. тонн (97,2 % к уровню 2020 г.).
Поголовье скота в хозяйствах всех категорий на 01.01.2022 составило: крупного рогатого скота - 940 тыс. гол. (на 0,7 проц. больше 2020 г.); из них коров - 461 тыс. гол. (на 0,6 проц. меньше 2020 г.); овец и коз - 4552 тыс. гол. (на 0,4 проц. больше 2020 г.); птицы - 4152 тыс. голов (на 1,1 проц. больше 2020 г.) [3].
Следует отметить, что в настоящее время основная часть отгонных кормовых угодий Дагестана расположена в зоне Черных земель и Кизлярских пастбищ в пределах Ногайского (851,5 тыс. га), Тарумовского (280,1 тыс. га) и Кизлярского (304,8 тыс. га) районов республики. Причем состояние зимних пастбищ Северного Дагестана из года в год ухудшается. Эти земли потеряли свою первоначальную значимость как зимние пастбища, а ведение отгонного животноводства на них стало дорогостоящим и невыгодным. В настоящее время для ведения отгонного животноводства пастбищами этой зоны пользуются 636 хозяйств из 37 районов. Нагрузка на существующие зимние пастбища в пределах северного Дагестана составляет по 3 -4 головы овец на гектар при норме 1,0. Процессы деградации пастбищ опережают темпы работ по их восстановлению, и эта тенденция приобретает разрушительный характер.
В республике исторически развито отгонное животноводство - дважды в год скот перегоняют с зимних пастбищ на летние за сотни километров - на альпийские луга, богатые сочной травой. К зиме овцы, коровы и лошади возвращаются обратно на равнину. Общая площадь земель отгонного животноводства в республике составляет более 1,5 млн га. Они находятся в пользовании 552 хозяйств из 39 районов, где ежегодно в зимнее время содержится 2,5 млн голов овец и коз, 165 тыс. голов крупного рогатого скота и 3,2 тыс. голов лошадей. На зимовку в 2020-2021 годы с летних пастбищ из горной части республики осуществлялся перегон более 1,5 млн голов овец и коз, из которых в Кочубейской зоне отгонного животноводства будет размещено около 700 тыс. голов МРС и 38 тыс. голов КРС. В связи с деградацией некоторых участков зимних пастбищ, нагрузка на функционирующие пастбища увеличивается с каждым годом.
«При обследовании земель отгонного животноводства для размещения скота на зимовку выявлено, что в северной
части Кочубейской зоны отгонного животноводства, на административной территории Ногайского и Тарумовского районов, в результате засушливого лета и длительных ветров, около 230 тыс. га земель зимних пастбищ покрыты движущимися песками. В тяжелом положении оказались 128 хозяйств из 20 районов республики, где отсутствует подножный корм для скота. Аналогичная ситуация сложилась в четырех хозяйствах Тарумовского района, где на 4,9 тыс. га содержится 7050 голов овец и коз. Из 14816 га пастбищ в Ногайском районе сложная ситуация для содержания МРС сложилась на 10705 га, используемых 20 хозяйствами, для содержания в зимнее время 35520 голов МРС» [4].
К территориям отгонного животноводства относятся также участки, по которым мигрирует скот. На пути расположены стоянки, где животные пасутся во время пути с летних пастбищ на зимние и обратно. Сеть, состоящая из более чем 50 маршрутов общей протяженностью около трех тысяч километров, покрывает территорию десятка муниципалитетов. Все участки принадлежат республике: у них особый статус и их нельзя приватизировать. В девяностых годах прошлого века в регионе приняли отдельный закон, который определяет юридические тонкости пользования данной территорией. Хотя эти земли за четверть века не меняли свои границы на бумаге, аграрии говорят о недостаточной площади зимних и летних пастбищ. С ними согласны и региональные власти. «...указанная категория земель, независимо от ее значимости и места в развитии сельского хозяйства и продовольственной безопасности страны, сопровождается проблемами правового регулирования режима» [7, с. 87].
Остается много вопросов, касающихся земель отгонного животноводства. Сейчас в Правительстве республики обсуждают изменения в закон "О статусе земель отгонного животноводства в республике Дагестан", проходят встречи с общественностью, депутатами, главами муниципальных образований. Однако ввиду важности проблемы решение требует определенного времени. Маршруты некоторых скотопрогонных трасс составлялись более полувека назад. За эти годы многое изменилось, отдельные трассы оказались внутри населенных пунктов. А в горных районах пастухи отклоняются от налаженного десятилетиями пути из-за разрушенных переправ и дорог.
Возникают конфликты между землепользователями и животноводами - более тысячи гектаров трасс скотопрогонов фактически выведены из оборота, так как застроены коммерческими объектами и жилыми домами. По данным министерства имущественных отношений Дагестана, на землях отгонного животноводства незаконно появились 210 населенных пунктов, в которых проживает более 80 тысяч человек. Правового статуса у поселков, как и у социальных объектов на их территории, нет. У людей отсутствует регистрация, возникают проблемы с постановкой на учет в медучреждениях, детских садах и школах. К примеру, в республике не могли ввести в эксплуатацию четыре новые школы, так как их построили на землях отгонного животноводства. Проблема заключалась в том, что они территориально располагаются в Бабаюртовском районе, но административно принадлежат сразу четырем горным районам.
Как отметили в минимущества региона, образовательные учреждения, построенные на таких территориях, не могут использоваться по назначению без изменения статуса земель. После вмешательства руководства республики был найден выход: школы передали в оперативное управление существующим образовательным учреждениям. Но это временные меры, и без внесения изменений в закон об отгонных землях кардинально решить проблему не представляется возможным.
Зона отгонного животноводства, ее правовой статус регулируются отдельным законом [2]. Но правовой документ устарел, он далек от реалий. Республиканскому парламенту необходимо внести изменения в закон, предусмотрев строительство школ и других социальных объектов. Эти территории можно передать в муниципальную собственность. В дальнейшем местные администрации смогут самостоятельно выдавать земельные участки в долгосрочную аренду, с правом выкупа или безвозмездно. По мнению Главы Дагестана С. Меликова: «Земли отгонного животноводства ни у кого не отбирают, никому не передают. Но закон пересмотреть надо, хотя бы потому, что он был принят в 1993 году, когда существовал совсем другой формат хозяйственных отношений. С учетом того, что этот вопрос касается всей республики, очень многих ее жителей, я не подпишу закон, пока он не будет согласован со всеми. Только когда мы найдем компромисс, мы внесем изменения в этот закон». [5]
7 июля 2021 г. постановлением Конституционного Суда Дагестана признаны неконституционными положения Закона РД «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан».
В п. 2 Суд постановил: «Законодателю Республики Дагестан надлежит принять меры по устранению противоречий Конституции Республики Дагестан, федеральному законодательству, выявленных в настоящем Постановлении, и установить такое регулирование, которое бы учитывало сложившиеся особенности расселения населения на данных территориях, посредством перевода земель, занятых поселениями в категорию земель населённых пунктов, включая в них при необходимости
земли для функционирования и развития поселений и придания последним предусмотренного федеральным законодательством и законодательством Республики Дагестан, регулирующим вопросы административно-территориального устройства и местного самоуправления, статуса в целях обеспечения конституционных прав постоянно проживающих в них граждан»[1].
Жители населенных пунктов на этих проблемных землях оказались в трудном положении. Они сетуют на отсутствие элементарных условий для жизни. Большинство дорог не асфальтированы, газ проведен лишь частично. По всяким мелким вопросам приходится ехать в горные районы за 200-300 км. На прикутанных землях выросло уже третье поколение людей, которые не имеют права на законное пользование собственным имуществом. Переселенцы делают акцент на том, что их предки изначально были насильно переселены на враждебную им территорию, многие из тех, кого переселили, работали на благоустройство и освоение совершенно диких земель, болели и погибали от непривычных для горцев природных условий. И разговоры о том, что они находятся на «чужой земле», воспринимаются ими как оскорбление и ущемление своих прав. Они хотят узаконить права на свое имущество. Там есть социальные объекты: школы, больницы, садики и многое другое.
Единственно правильный и устраивающий местных жителей выход из сложившейся ситуации, по мнению жителей районов, в чьих муниципальных границах расположены земли отгонного животноводства, это передача земель отгонного животноводства в ведение этих районов, после чего на правах аренды земли будут предоставлены тем же прикутанным хозяйствам. А сейчас, согласно Закону РД «О статусе земель отгонного животноводства РД», землей распоряжается правительство Дагестана. Были предложения и возврата переселенцев обратно в горы с возмещением им ущерба за утерю жилья и имущества.
Функционирование общественных отношений возможно только в правовой форме. Базирование общественных отношений на соответствующих нормах права и есть самая адекватная форма экономических отношений [8, с. 6]. В итоге вопрос о правовом режиме миллиона гектаров земли не решается десятилетиями, трудно решить этот вопрос так, чтобы довольными оказались все стороны, но необходимо создать механизмы диалога, в котором шел бы поиск взаимоприемлемых решений относительно данных земель и правовую базу для защиты конституционных прав и свобод жителей районов, на чьих муниципальных границах расположены земли отгонного животноводства и самих жителей этих земель.
Библиография:
1. Постановление конституционного суда Республики Дагестан по делу о проверке конституционности статей 2,7 и 8 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 года № 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» в связи с запросами депутатов Народного Собрания Республики Дагестан С.Н. Гаджиева, М.М. Мухудинова и М.С. Алхасова. город Махачкала 7 июля 2021 года
2. Закон Республики Дагестан от 09 октября 1996 года N 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» (в редакции Законов Республики Дагестан от 29.12.2003 N 47, от 01.02.2008 N 7, от 14.06.2012 N 35, от 30.12.2013 N 104, от 06.06.2014 N 43, от 13.07.2020 N 36, от 30.12.2021 N 95, с изм., внесенными Постановлением Конституционного суда Республики Дагестан от 07.07.2021 N 9-П)
3. Коллегия Министерства сельского хозяйства и продовольствия 26.04.2022г. Доклад министра сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан. http://mcxrd.ru/teksty-ofitsialnykh-vystupleniy/item/id/254
4. Глава Минсельхозпрода Дагестана озвучил меры по решению проблем в зонах отгонного животноводства https://mcx.gov.ru/press-service/regions/glava-minselkhozproda-dagestana-ozvuchil-mery-po-resheniyu-problem-v-zonakh-otgonnogo-zhivotnovodstv/
5. Выступление Главы Республики Дагестан С. Меликова на Заседании 13 сессии Народного Собрания Республики Дагестан 30 Июня 2022 года https://mkala.mk.ru/politics/2022/06/30/dagestan-peresmotrit-status-zemel-otgonnogo-zhivotnovodstva.html
6. Выступление Главы Республики Дагестан С. Меликова на Заседании 13 сессии Народного Собрания Республики Дагестан 30 Июня 2022 года https://mkala.mk.ru/politics/2022/06/30/dagestan-peresmotrit-status-zemel-otgonnogo-zhivotnovodstva.html
7. Мусалов, М. А. Актуальные проблемы регулирования правового режима земель сельскохозяйственного назначения / М. А. Мусалов // Аграрное и земельное право. - 2021. - № 10(202). - С. 85-88. - DOI 10.47643/1815-1329_2021_10_85. - EDN GVWBDL.
8. Мусалов, М. А. Государственно-правовое регулирование экономики / М. А. Мусалов // Право и государство: теория и практика. - 2021. - № 3(195). - С. 6-8. - DOI 10.47643/1815-1337_2021_3_6. - EDN CYXEKM.
References:
1. Resolution of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan in the case of checking the constitutionality of Articles 2,7 and 8 of the Law of the Republic of Dagestan dated October 9, 1996 No. 18 "On the status of cattle-breeding lands in the Republic of Dagestan" in connection with the requests of deputies of the People's Assembly of the Republic of Dagestan S.N. Hajiyev, M.M. Mukhudinov and M.S. Alkhasov. Makhachkala city July 7, 2021
2. The law of the Republic of Dagestan of October 09, 1996 N 18 "On the status of the lands of cattle breeding in the Republic of Dagestan" (as amended by the Laws of the Republic of Dagestan of December 29, 2003 N 47, from 01.02.2008 N 7, from 06.06.2012 N 35, from 12/30/2013 N 104, from 06.06.2014 N 43, from 07/13/2020 N 36, from 12/30/2021 N 95, with amendments made by the Resolution of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan dated 07.07.2021 N 9-P)
3. Board of the Ministry of Agriculture and Food 26.04.2022 Report of the Minister of Agriculture and Food of the Republic of Dagestan. http://mcxrd.ru/teksty-ofitsialnykh-vystupleniy/item/id/254
4. The head of the Ministry of Agriculture and Food of Dagestan announced measures to solve problems in the zones of animal husbandry https://mcx.gov.ru/press-service/regions/glava-minselkhozproda-dagestana-ozvuchil-mery-po-resheniyu-problem-v-zonakh-otgonnogo-zhivotnovodstv/
5. Speech of the Head of the Republic of Dagestan S. Melikov at the Meeting of the 13th session of the People's Assembly of the Republic of Dagestan on June 30, 2022 https://mkala.mk.ru/politics/2022/06/30/dagestan-peresmotrit-status-zemel-otgonnogo-zhivotnovodstva.html
6. Speech of the Head of the Republic of Dagestan S. Melikov at the Meeting of the 13th session of the People's Assembly of the Republic of Dagestan on June 30, 2022 https://mkala.mk.ru/politics/2022/06/30/dagestan-peresmotrit-status-zemel-otgonnogo-zhivotnovodstva.html
7. Musalov, M. A. Actual problems of regulation of the legal regime of agricultural lands / M. A. Musalov // Agrarian and land law. -2021. - № 10(202). - Pp. 85-88. - DOI 10.47643/1815-1329_2021_10_85. - EDN GVWBDL.
8. Musalov, M. A. State-legal regulation of the economy / M. A. Musalov // Law and the state: theory and practice. - 2021. - № 3(195). - Pp. 6-8. - DOI 10.47643/1815-1337_2021_3_6. - EDN CYXEKM.
