CC BY
7
УДК 349.414 ББК 65.32
DOI 10.24412/2412-2025-2021-4-44-49
Гаджиева Айша Ансаровна - кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и государственно-правовых дисциплин, старший научный сотрудник НИИ Управления, экономики, политики и социологии, Дагестанский государственный университет народного хозяйства
Gadzhieva Aisha Ansarovna - PhD in Law, Associate Professor, Department of Criminal Law and State Legal Disciplines; Senior Researcher, Research Institute of Management, Economics, Politics and Sociology, Dagestan State University of National Economy
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТГОННОГО ЖИВОТНОВОДСТВА В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН И ПРОБЛЕМЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF ANIMAL HUSBANDRY IN THE REPUBLIC OF DAGESTAN AND THE PROBLEMS OF ITS IMPROVEMENT
Статья посвящена краткому анализу проблем, связанных с использованием земель отгонного животноводств, и вопросам их правового регулирования. Отмечены основные издержки и недостатки в регулировании данных вопросов в федеральном и региональном законодательстве, вскрыты их негативные последствия в практике использования земель отгонного животноводства. В числе основных, автором обозначаются проблемы незаконно образовавшихся поселений на территории земель отгонного животноводства, что повлекло нецелевое использование земель данной категории. Кроме того, в статье поднимаются вопросы, связанные с неиспользованием и частичной утратой скотопрогонных трасс. Автором сделан вывод о недопустимости легитимации незаконных поселений, и необходимости передачи данных земель в управление муниципальным районам, внутри административных границ которых они фактически находятся.
Ключевые слова: земли отгонного животноводства, проблемы правового регулирования, муниципальный контроль земель отгонного животноводства, запрет легитимации незаконных поселений. The article is devoted to a brief analysis of the problems associated with the use of the lands of the distilling livestock, and the issues of their legal regulation. The main costs and shortcomings in the regulation of these issues in federal and regional legislation are noted, their negative consequences in the practice of using the lands of cattle breeding are revealed. Among the main ones, the author identifies the problems of illegally formed settlements on the territory of the lands of animal husbandry, which led to the misuse of land in this category. In addition, the article raises issues related to the non-use and partial loss of cattle tracks. The author concludes that it is unacceptable to legitimize illegal settlements, and the need to transfer these lands to the munici-
pal districts, within the administrative boundaries of which they are actually located.
Keywords: lands of distilled animal husbandry, problems of legal regulation, municipal control of lands of distilled animal husbandry, prohibition of legitimation of illegal settlements
Развитие отгонного животноводства в Республике Дагестан настоятельно требует решения проблемных вопросов, возникающих на фоне дальнейшего использования данной исторически сложившейся формы хозяйствования.
Пастбищная форма животноводства была и остается одной из наиболее рентабельных отраслей в производстве животноводческой продукции в регионе. Так, по данным Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан, на равнинных землях, которые принадлежат на праве собственности государству, зимуют примерно 1,4 млн голов мелкого и 173 тыс. голов крупного рогатого скота, а также свыше 2 000 лошадей. Дагестан является крупным поставщиком мяса в регионы России, по имеющимся данным ежегодно регион вывозит 15 тыс. тонн мяса в чистом виде [5]. В этой связи необходимость полноценного использования природно-кормовых ресурсов является очевидной и становится первостепенной задачей плана развития животноводческой отрасли на уровне нашего региона.
Земли отгонного животноводства на территории республики занимают 1,6 млн гектаров, 10 тыс. гектаров из которых заняты поселениями. По данным проведенного по инициативе Правительства РД мониторинга скотопрогонных трасс и скотоплощадок были обнаружены множественные нарушения: в 20 муниципальных районах были образованы 18 населенных пунктов, построено 2327 индивидуальных жилых построек, АЗС, СТО, автомойки, 266 коммерческих объектов, размещены 18 карьеров, а также свалки [6]. При этом стихийно застраиваемые поселения не получили статуса населенных пунктов либо муниципального образования. Обозначенные проблемы были обнаружены в Ногайском, Бабаюртовском, Та-румовском, Карабудахкентском и ряде других районов республики [1, 3].
В свете решения вышеназванных проблем вопросы совершенствования правового регулирования отгонного животноводства актуализировались в последние годы, эти проблемы неоднократно становились предметом обсуждений как на правительственном уровне, так и на уровне общественных слушаний, а также систематически подвергаются научному анализу среди ученых и практиков.
До недавнего времени правовое регулирование отгонного животноводства осуществлялось в рамках Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2017 года № 11 «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Дагестан (в редакции до внесения изменений от 2020 года)».
Критический анализ норм данного закона, а также сложившаяся в Дагестане практика отгонного животноводства позволяют выделить наиболее актуальные и недостаточно разрешенные проблемы в данной сфере народного хозяйства:
Как подчеркивают многие ученые и государственные деятели, основной проблемой в этой сфере является решение вопроса о юридиче-
ском статусе стихийно образованных поселений на землях отгонного животноводства [4]. Равнинные села, образовавшиеся на территории земель отгонного животноводства, соответствуют в настоящий момент двум типам:
• поселения, имеющие статус муниципального образования одного из горных районов, чаще всего большая часть из них объединены с одним либо несколькими горными селами в единый сельсовет, который входит в горный район);
• прикутанные поселения, которые не имеют статуса муниципального образования. Образованию таковых кутанных поселений во многом способствовало принятие постановления Правительства Республики Дагестан №288 от 25 июня 2014 г. В данном подзаконном акте регламентировался порядок предоставления земельных участков работникам прикутанных хозяйств для строительства жилья. Названным постановлением за №288 от 25 июня 2014 г. фактически было узаконено капитальное строительство на кутанных землях, относящихся к земельному фонду отгонного животноводства. В свою очередь, это повлекло миграцию населения из горных районов на равнину. Между тем, положения данного подзаконного акта Правительства РД противоречат российскому законодательству, в котором наложен запрет на капитальное строительство на территориях земель сельскохозяйственного назначения. В конечном итоге, в кутанных селах, не имеющих правового статуса, стали стихийно создаваться «внеправовые» модели собственно местного самоуправления.
Отсутствие единой формы управления и организации жизнедеятельности кутанных поселений вызвало множество проблем организационного и правового характера, с которыми приходится сталкиваться их жителям.
Среди них можно отметить:
• отсутствие у большинства жителей сел правоустанавливающих документов на жилые и иные хозяйственные постройки, вытекающее из этого отсутствие у них постоянной регистрации по месту проживания, имеющиеся на землях отгонного животноводства, чаще всего они зарегистрированы в горных районах. Часть жилых построек в кутанных селах имеют государственную регистрацию, так как по своему статусу они были отнесены к «ведомственному жилью», которое принадлежит сельскохозяйственным предприятиям;
• большинство жилых построек на территории кутанных сел относятся к неофициально возведенным жилым постройкам, соответственно, владельцы кутанных поселений, даже будучи добросовестными владельцами, не имеют права распорядиться возведенными за счет личных средств жилыми строениями. Такие постройки не могут рассматриваться как объекты договора купли-продажи, страхования, их нельзя использовать как предмет залога по кредитам, получить налоговые вычеты при строительстве дома и пр.
Следующая проблема, имеющаяся на сегодняшний день в сфере отгонного животноводства, связана с вопросами управления поселениями, находящимися на территориях отгонного животноводства.
В соответствии с положениями статьи 3 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 09 октября 1996 года № 18 в действующей редакции (далее Закон): «Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и обладают особым статусом. Функции управления и распоряжения землями отгонного животноводства принадлежат Правительству Республики Дагестан либо уполномоченным им органам».
Правовой режим категории земель отгонного животноводства позволяет передавать их в аренду юридическим лицам: муниципальным унитарным предприятиям, которые находятся в подчинении горных районов, сельскохозяйственным кооперативам либо акционерным обществам, специализирующимся на занятии сельскохозяйственным производством.
Исходя из предписаний названного Закона, вопрос о передаче в аренду земельного участка из состава земель отгонного животноводства должен быть решен исключительно на уровне республики. А между тем, в реальной практике получить в аренду землю, относящуюся к категории отгонного животноводства, можно только при наличии согласия (одобрения) главы горного района, в составе которого находится данное кутанное село. Главе района по факту принадлежат полномочия от имени арендатора инициировать договор о сдаче земли в аренду с республиканским Министерством по земельным и имущественным отношениям.
Сложившийся правовой механизм оформления прав арендатора-владельца на землю создает дискриминирующие условия для развития кутанных сел относительно других населенных пунктов. В кутанных селах вопросы, связанные с землей, разрешаются должностными лицами органов государственной власти в г. Махачкала, при этом жители кутанных поселений не имеют прямого доступа к ним, и могут воспользоваться своими правами только через главу района, к которому относится кутанное село.
В этой связи механизм передачи земель отгонного животноводства по договору аренды чреват причинением множества проблем. В числе наиболее острых издержек данного механизма можно выделить спорные вопросы-конфликты, которые возникли сегодня в ряде районов республики по землям отгонного животноводства, переданным в аренду на 49 лет. Земельный конфликт такого рода имеет место в Казбековском районе: в 2010 г. Министерство имущественных и земельных отношений были предоставлены в аренду на 49 лет пастбища, занимающие площадь 1020 гектаров, то есть до 2059 г. Расположены данные земли фактически в Ба-баюртовском районе. Поэтому его жители предъявляют претензии Казбе-ковским арендаторам, что привело к конфликтным отношениям между ними. И это не единственный пример. В этой связи для предупреждения земельных конфликтов такого рода считаем целесообразным закрепить в Законе о статусе земель отгонного животноводства преимущественное право заключения договора аренды на земли отгонного животноводства за жителями района, к которому относятся территориально данные земли.
Третья проблема связана со сложившейся традиционной системой перегона на пастбищах отгонного животноводства. Как показывают целевые исследования, особенностью кутанных хозяйств в настоящее время стало то, что стада на них находятся круглый год, а система «перегона»
скота практически себя изжила либо находится в упадке. Эта проблема породила ряд вопросов, решения по которым должны быть незамедлительно приняты: имеет место перегрузка пастбищ, которые эксплуатируются теперь круглогодично; многие скотопрогонные трассы стали непригодными для перегона скота, значительная их доля самовольно захвачена, и используется не по целевому назначению. На самозахваченных территориях появились жилые дома, АЗС, СТО, рынки и пр.
В русле решения этой проблемы в Республике Дагестан Законом от 02 ноября 2012 года № 78 была утверждена Республиканская целевая Программа «Обустройство и реконструкция государственных трасс скотопрогонов на территории Республики Дагестан на 2013-2017 гг.», которая, к большому сожалению, так и осталась нереализованной.
Дальнейшее совершенствование правовой регламентации отгонного животноводства нашло свое отражение в принятии Закона Республики Дагестан от 30.12.2021 № 95 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Дагестан». Этим нормативным актом внесены изменения в действующий Закон, и указано на необходимость неукоснительного соблюдения требований целевого назначения земли, которая используется для отгонного животноводства. При этом допускается перевод данных земель в иную категорию в рамках федерального законодательства.
Указанный Закон от 30.12.2021 № 95 закрепил возможность предоставления в безвозмездное пользование земельных участков из числа земель отгонного животноводства в виде служебного надела работникам организаций, которые осуществляют деятельность в сфере отгонного животноводства. При этом служебный надел может быть предоставлен работнику исключительно на период установления трудовых отношений.
Вызывают дискуссии в науке и практике также вопросы осуществления контроля в отношении земель отгонного животноводства. В действующем Законе РД «О статусе земель отгонного животноводства» в статья 13 регламентируется порядок осуществления муниципального земельного контроля на землях, которые используются для целей отгонного животноводства. Такой контроль возложен на уполномоченные органы местного самоуправления. Закон также закрепляет возможность осуществления общественного земельного контроля на землях, которые используются для целей отгонного животноводства.
Проведенный краткий анализ действующего законодательства в сфере отгонного животноводства позволяет констатировать, что существующая сегодня система правового регулирования данной сферы продолжает оставаться несовершенной и слабоэффективной, что обусловлено имеющимися пробелами и недостатками в республиканском законодательстве.
Завершая свое научное исследование в отношении действующего законодательства, которым регламентируется правовой режим земель отгонного животноводства, считаем важным сделать следующие выводы и предложения:
1) как следует из вышеизложенного, приоритетной задачей сегодня остается наведение порядка в части целевого использования сельхоз-земель и земель отгонного животноводства. С этой целью земли отгон-
ного животноводства необходимо вернуть муниципальным районам, внутри административных границ которых они фактически находятся. При этом недопустима легитимизация стихийных поселений на землях сельскохозяйственного назначения;
2) в отношении проблемы скотопрогонных трасс было бы корректным внести в статью 5 Закона РД «О статусе земель отгонного животноводства» положение, которым должен быть предусмотрен перевод части земель государственных трасс скотопрогона в фонд перераспределения земель республики без равноценного обмена, без изменения статуса земель отгонного животноводства. Это позволило бы неиспользуемые части земель государственных трасс скотопрогонов перевести в фонд перераспределения земель республики, сохранив за ними статус земель отгонного животноводства». Следует закрепить и возможность отчуждения части земель государственных трасс скотопрогонов с условием обмена на прилегающие к ним равноценные участки земель и обеспечения беспрепятственного перегона скота по обмененным участкам в случаях, установленных Правительством республики.
Список литературы:
1. Адиев, А.З. Земельная реформа и протесты в Ногайском районе Дагестана (анализ событий 2017 года) // Власть. - 2017. - Том. 25. - № 11. - С. 181-186.
2. Алклычев, А.М. Аграрная политика Республики Дагестан и проблемы землепользования / А.М. Алклычев // Региональные проблемы преобразования экономики. - 2017. - № 11(85). - С. 15-23.
3. Кадиев, Р.К. Организационно-экономические и правовые основы использования земель отгонного животноводства / Р.К. Кадиев, Б.А. Шоге-нов, Н.Г. Гаджиев // Экономический анализ: теория и практика. - 2013. -№ 6(309). - С. 37-45.
4. Мудуев, Ш.С. Проблемы горно-кутанной социально-экономической системы Республики Дагестан / Ш.С. Мудуев // УЭПС: управление, экономика, политика, социология. - 2019. - № 1. - С. 43-50.
5. Информационно-аналитические материалы/ [Электронный ресурс] -URL: https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13277.
6. Общественная палата Дагестана обсудила вопросы реализации закона «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» -Новости - Информация - Общественная палата Республики Дагестан [Электронный ресурс] - URL:https://opdagestan.ru/news/item/647.
